Научная работа по предмету "Право" на тему: «Особенности конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами России»

ОБЩЕРОССИЙСКАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

«АССОЦИАЦИЯ ЮРИСТОВ РОССИИ»

Крымское региональное отделение

                                                                                     На правах рукописи

Научная работа на тему:

ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЦ, НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ ГРАЖДАНАМИ РОССИИ

Выполнил специально для проекта «Инфоурок»:

Корчинский Пётр Петрович

учитель, преподаватель права и юридических дисциплин,

преподаватель высшей школы

Член Ассоциации юристов России, магистр юриспруденции

Независимый эксперт, уполномоченный Министерством юстиции

России на проведение антикоррупционной экспертизы

 нормативных правовых актов и проектов нормативных

правовых актов в случаях, предусмотренных

законодательством РФ (свидетельство об аккредитации

от 28.02.2018 г. №2970 на основании распоряжения

 Минюста РФ от 28.02.2018 г. №210-р)

Симферополь, 2020

СОДЕРЖАНИЕ

Введение………………………………………………………………………...3

Глава 1. Теоретико-правовые основы института правового статуса лиц, не являющихся гражданами России

1.1. Правовая природа конституционного статуса лиц, не являющихся гражданами России…………………………………………………………………..9

1.2. Классификация лиц, не являющихся гражданами России……………..23

1.3. Особенности генезиса правового статуса лиц, не являющихся гражданами России…………………………………………………………………31

Глава 2. Конституционно-правовое содержание статуса лиц, не являющихся гражданами России

2.1. Статус иностранных граждан……………………………………………38

2.2. Статус лиц без гражданства……………………………………………...54

2.3. Предоставление убежища………………………………………………..57

2.4. Особенности предоставления политического убежища……………….63

Глава 3. Конституционно-правовое содержание государственной миграционной политики как способа защиты национальных интересов

3.1. Особенности порядка пересечения государственной границы лицами, не являющимися гражданами России……………………………………………..75

3.2. Проблемы государственной миграционной политики России………...83

3.3. Совершенствование государственной миграционной политики России……………………………………………………………………………….91

Заключение…………………………………………………………………...103

Список использованных источников………………………………………106

Введение

Актуальность темы исследования. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. знаменовало качественно новый этап в развитии прав личности. Конституция РФ содержит положения, затрагивающие не только общие вопросы взаимоотношений личности и государства, но и особенности политико-правовых связей с Российским государством двух отличных друг от друга групп населения — граждан Российской Федерации и лиц, не являющихся гражданами РФ (т.е. иностранцев и лиц без гражданства). Это означает, что существует самостоятельный и во многом специфичный конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами РФ. Данный статус фиксируется системой юридических норм, призванных регламентировать широкий круг отношений между Российским государством и лицами, не являющимися его гражданами, по поводу предоставления им основных прав и выполнения возложенных на них соответствующих обязанностей.

Ст.62 Конституции РФ предусматривает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных вышеназванным федеральным законом или международным договором РФ, поэтому конституционно-правовой статус лица, не обладающего российским гражданством, продолжает рассматриваться в качестве самостоятельного института конституционного права в совокупности с нормами международного публичного и частного права.

Необходимость исследования вопросов конституционного правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на административной территории РФ, обусловлена кардинальными изменениями в национальной нормативной правовой базе и социальной обстановке в российском государстве. В настоящее время, когда большая часть территории страны доступна для свободного посещения иностранцев и лиц без гражданства, активно реформируется и изменяется текущее законодательство, необходимы разработка новой концепции регулирования правового режима лиц, не являющихся гражданами РФ, анализ и объективная оценка ряда прежних положений и теоретическое осмысление современных реалий.

В связи с этим, актуальность исследования проблемы конституционно-правового регулирования статуса лиц, не являющихся гражданами РФ, определяется динамикой современного российского миграционного законодательства и необходимостью теоретического осмысления проблем применения норм российского и международного права в сфере реализации прав и свобод иностранцев и лиц без гражданства.

Таким образом, актуальность научного исследования определяется рядом следующих обстоятельств: во-первых, необходимостью систематизации и упорядочения правовых норм, регламентирующих конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами РФ, и приведения их в соответствие с установленными принципами института гражданства; во-вторых, поиском и обоснованием новых, отвечающих современным реалиям правовых решений в сфере регулирования конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами РФ; в-третьих, потребностью выявления и разрешения проблемных вопросов, возникающих в ходе реализации прав и обязанностей лиц, не являющихся гражданами РФ; в-четвертых, необходимостью научного обоснования ключевых направлений и тенденций совершенствования законодательства, регламентирующего конституционно-правовой статус лиц.[1]

Степень научной разработанности темы. Вопросам изучения различных аспектов правового статуса личности, без которых невозможно проанализировать и раскрыть конституционно-правовой статус иностранного гражданина и лица без гражданства, посвящены труды таких ученых, как: А.С. Автономов, М.И. Абдулаев, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, А.Г. Бережнов, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, О.Д. Воробьева, В.Г. Графский, В.Е. Гулиев, Ю.А. Дмитриев, М.А. Климов, Н.Н. Ковалева, С.А. Комаров, Г.Н. Комкова, М.А. Краснов, В.И. Крусс, О.Е. Кутафин, С.В. Лаврентьев, Е.А. Лукашева, В.И. Лысенко, Г.В. Мальцев, B.C. Нерсесянц, А.Г. Пархоменко, С.В. Поленина, Ф.М. Рудинский, Т.Н. Спирин, A.M. Тесленко, В.А. Туманов, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, В.Е. Чиркин, К.Д. Шевченко, Б.С. Эбзеев и других. Проблемы гражданства нашли свое отражение в научных трудах таких советских правоведов как: С.А. Авакьян, А.А. Белкин, Н.С. Бондарь, Ю.Р. Боярс, Н.В. Витрук, О.Е. Кутафин, Е.С. Смирнова и др. К числу современных исследователей вопросов гражданства можно отнести таких ученых как: В.П. Басик, И.С. Безжон, К. Бердникова, О.В. Виноградов, А.А. Галушкин, А.А. Григорьев, Р.Б. Гандалоев, И.А. Гончаров, Е.Н. Изотова В.А. Карпова, И.И. Кельбя, А.В. Косс, И.М. Мацкевич, Т.Л. Осколова, Э.А. Секинаева, Н.В. Соколова, В.И. Фадеев, Е.С. Шматова и др. Правовой статус иностранных граждан и апатридов исследовали такие ученые как: А.М. Арбузкин, Р. Битиев, Л.Н. Галенская, А.А. Грешных, Ю.А. Дмитриев, Е. Загорулько, К.А. Корсик, М.Н. Кузнецов, С.Ю. Марочкин, А.А. Михайлов, М.Н. Рыжкова и др. В последние годы в юридической науке число научных исследований, связанных с проблематикой правового статуса лиц, не являющихся гражданами РФ, заметно возросло. К числу современных ученых, посвятивших свои работы данной теме, относятся: А.Х. Абашидзе, В.Ф. Акименко, М.Н. Алиева, Л.В. Андриченко, О.В. Виноградов, А.С. Гаева, А.М. Солнцев, А.В. Цыганков, А.С. Чесноков и др. Вопросы конституционно-правового статуса беженцев и проблемы межотраслевого правового института убежища рассматривали в своих исследованиях такие ученые как: А.А. Аванесова, Ю.П. Анищик, А. Антипов, С. Астахов, Т.М. Баканова, Е.Г. Белькова, В.А. Волох, В.В. Денисов, В.И. Евтушенко, Н.Н. Зинченко, А.П. Зливко, Д.В. Иванов, Н.Ю. Иванова, А.Н. Каблов, B.А. Коннов, В.А. Меркулов, Р. Наджафгулиев, Н.С. Новикова, И.В. Очкасова, Н.В. Прокушева, М.Н. Рахвалова, А.А. Рыжов, В.Е. Сафонов, А.В. Сабаева, Е.А. Школяренко, И.С. Щурова, Е.Е. Юркина, О.А. Яковлева и др. Конституционно-правовые основы института политического убежища стали предметом исследования для таких авторов как: Э.Р. Бакиева, Е.В. Быкова, О.В. Гарина, В.Н. Жадан, А.М. Жорник, А.П. Зливко и др.

Труды указанных авторов позволили осмыслить и раскрыть специфику и особенности исследуемой темы. Однако, несмотря на значительное количество научных публикаций и исследований на тему конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами РФ, тем не менее, в отечественной правовой доктрине отдельным аспектам рассматриваемой проблемы уделяется недостаточно внимания. Так, например, практически все исследователи делают акцент на международно-правовое регулирование правового статуса лиц, не являющихся гражданами РФ, и обходят своим вниманием перспективы и тенденции развития и совершенствования национального российского законодательства в рассматриваемой сфере.

В качестве объекта исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе конституционно-правового регулирования статуса лиц, не являющихся гражданами РФ.

Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, регламентирующие основные права и обязанности лиц, не являющихся гражданами РФ, и практика их реализации.

Целью исследования является комплексное исследование основных теоретических и практических аспектов определения конституционно-правового статуса правового статуса лиц, не являющихся гражданами РФ, а также разработка научно-практических рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование регламентирования их основных прав и обязанностей.

В соответствии с целью работы ставится ряд исследовательских задач: характеристика понятия «лица, не являющиеся гражданами РФ»; исследование и анализ понятия и содержания конституционного правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства и анализ их основных прав и обязанностей; осуществление классификации лиц, не являющихся гражданами РФ, и определение специфики их правового статуса; раскрытие юридической природы конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами РФ; исследование факторов, определяющих политику российского государства по отношению к иностранцам и лицам без гражданства на различных этапах его истории; определение основных этапов становления и развития законодательного регулирования правового статуса указанной категории лиц; определение правовой природы и особенностей правовой регламентации конституционно-правовых институтов предоставления временного убежища и политического убежища на территории РФ; разработка предложений и рекомендаций по вопросам конституционно-правового регулирования статуса лиц, не являющихся гражданами РФ, и усовершенствование практики его обеспечения в правоприменительной деятельности государственных органов. Решение обозначенных задач будет способствовать достижению поставленной цели научного исследования.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловлена методологией проведенного исследования, базирующейся на системном и комплексном подходах к предмету исследования и результатах новейших научных исследований по теме исследования. Работа выполнена на основе системного подхода с применением различных методов общенаучного познания. В диссертации также использовались формально-логический и формально-юридические методы (анализ, синтез, толкование, классификация и т.д.). Для изучения отдельных вопросов применялись сравнительно-правовой, структурно-функциональный методы. Применение указанных выше методов позволило рассмотреть предмет исследования в его целостности и всесторонности. Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области конституционного права России, теории государства и права и других отраслевых наук.

В качестве нормативной базы исследования использованы международные договоры, участником которых является РФ, Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, федеральные законы (в том числе, Федеральный закон от 31.05.2002 №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Федеральный закон от 25.07.2002 №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Закон о правовом положении иностранных граждан), Федеральный закон от 19.02.1993 №4528-1 «О беженцах» (далее – Закон о беженцах), Закон РФ от 19.02.1993 №4530-1 «О вынужденных переселенцах» и др.), Федеральный закон от 31 мая 2002 №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», нормативно-правовые акты Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также материалы судебной практики международных судебных инстанции и высших судебных инстанций РФ.

Научная новизна данного исследования обусловлена тем обстоятельством, что в работе осуществлен комплексный анализ конституционных основ правового статуса лиц, не являющихся гражданами РФ (как с точки зрения изучения правового статуса данных лиц в целом, так и по отношению к их отдельным категориям). Указанные основы представлены в систематизированном виде с учетом последних изменений миграционного законодательства. Важным элементом научной новизны исследования является предпринятая попытка систематизации нормативно-правовых актов, регламентирующих основы правового статуса лиц, не являющихся гражданами РФ.

Научная и практическая значимость исследования заключается в возможности использования теоретических выводов и предложений для повышения качества принимаемых нормативных правовых актов в сфере регулирования конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами РФ, и могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем правового положения лиц указанной категории. Научный материал, систематизированный и проанализированный в работе, а также сделанные на его основе выводы, тезисы и обобщения позволили сформулировать рекомендации по совершенствованию действующего правового регулирования конституционно-правового статуса лиц, не имеющих гражданства РФ.

Структура работы обусловлена целями и задачами, отражающими научно-практический характер исследования. Она состоит из введения, трех глав, включающих 10 параграфов, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Теоретико-правовые основы института правового статуса лиц, не являющихся гражданами России

1.1. Правовая природа конституционного статуса лиц, не являющихся гражданами России

Легальное определение понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» даны в п. 1 ст. 2 Закона о правовом положении иностранных граждан. Иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без гражданства — физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. 

Во второй части цитируемой статьи закона установлено, что «понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда Федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан». Тем самым подчеркивается, что по подавляющему большинству вопросов разницы в их правовом статусе нет: они обладают равными между собой правами, свободами и обязанностями.

Несколько иные определения имеются в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации». В нем определено, что иностранный гражданин—лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства. Лицом без гражданства - лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательства наличия у него гражданства иностранного государства.

Важно отметить, что в юридической литературе по отношению к рассматриваемым лицам довольно часто употребляется понятие «иностранец». Проведенное исследование современной отечественной юридической литературы показывает, что имеются как сторонники широкого значения[2] понятия «иностранец», так и узкого.[3] Как отмечает Ю.В. Герасименко, в научных изданиях и учебном обиходе термин «иностранец» используется в разных значениях — в широком и узком. В широком значении «иностранцы» — это все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, а в узком — лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства.

Некоторые авторы, например Л.Н. Галенская, трактуют термин «иностранец» как иностранный гражданин и лицо без гражданства. Под иностранным гражданином Л.Н. Галенская подразумевает лицо, которое не является гражданином данного государства или же не имеет гражданства какого-либо государства.[4] М.М. Богуславский и С.С. Гридин иностранцами считают как иностранных граждан, так и лиц без гражданства.[5] А.А. Рубанов под иностранцами подразумевает всех лиц, находящихся на территории какого-либо государства, не являющихся его гражданами и состоящих в гражданстве другого государства.[6]

По мнению Т.Н. Кирилловой, иностранцем является «лицо, имеющее постоянную политическую, экономическую и правовую связь с государством своего гражданства и находящееся во временной экономической и правовой 18 связи с другими государствами».[7] В данном случае напрашивается вывод, что постоянно проживающих в РФ иностранцев нельзя относить к этой категории, так как их экономическая и правовая связь с родным государством очень условна.

Различие между иностранцами и лицами без гражданства в основном состоит в том, что иностранцы имеют юридическую связь с отечественным государством и это государство несет определенную ответственность за своего гражданина и обязано в случае возникновения необходимости прийти к нему на помощь. Что же касается лиц без гражданства, то единственным защитником их прав и свобод является государство места их пребывания. На это обстоятельство указывает Н.В. Витрук, который пишет: «Правовой статус гражданина и лица без гражданства всегда один: он определяется тем государством, гражданином которого данное лицо является или на территории которого лицо без гражданства проживает. Правовой статус иностранца по существу имеет двойной характер: это правовой статус гражданина конкретного государства и правовой статус собственно иностранца. Последний определяется тем государством, на территории которого данное лицо пребывает как иностранный гражданин».[8]

Есть все основания поддержать мнение Ю.В. Герасименко: «... между иностранными гражданами и лицами без гражданства имеются юридически значимые различия, которые не позволяют описать их единым термином «иностранцы». В свою очередь, понятия «иностранный гражданин» и «иностранец» должны считаться полностью идентичными и взаимозаменяющимися».[9] При этом автор обращает внимание, что мнение о рассмотрении понятия «иностранец» как родового понятия, охватывающего две категории лиц: «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», распространилось после принятия Конституции СССР 1977 года.

В тексте Конституции РФ в результате некой технико-юридической погрешности, допущенной законодателем, термин «иностранец» использовался для краткого обозначения иностранных граждан и лиц без гражданства. [10]

В действующем российском законодательстве федерального уровня также встречается употребление термина «иностранец», например, в п. 134 Правил пожарной безопасности на судах внутреннего водного транспорта РФ, утвержденных Приказом Министерства транспорта РФ от 24 декабря 2002 г. №158. При этом можно лишь только догадываться, в каком значении он употребляется, поскольку оговорка на этот счет, равно как и само определение термина «иностранец», в нормативных правовых актах отсутствует.

Возможно разделить акты действующего законодательства на те, которые термином «иностранцы» определяют совокупность граждан иностранных государств и лиц без гражданства, и акты, определяющие «иностранцев», как исключительно граждан зарубежных государств. Такое несоответствие терминологии вызывает множество нарушений в деятельности правоприменительных органов и должностных лиц. Так, в Декларации о правах человека, утв. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/144 от 13 декабря 1985 г. в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают термин «иностранец» означает любое лицо, не являющееся гражданином государства, в котором оно находится; Соглашением о сотрудничестве пограничных войск в сфере пограничного контроля в пунктах пропуска через границы государств - участников Содружества Независимых Государств с государствами, не входящими в Содружество от 25 ноября 1998 г., термин «иностранец» определяется как «гражданин третьего государства, лицо без гражданства»; Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. №1668 «О Федеральной миграционной программе» устанавливается, что «иностранцы - граждане иностранных государств и лица без гражданства».

В действующем российском законодательстве многие нормы, применяемые в отношении иностранных граждан, распространяются и на лиц без гражданства. Поэтому для того, чтобы исключить постоянное употребление в нормативных правовых актах взаимосвязанных понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», существует необходимость их объединения.

Такую необходимость осознает и законодатель. Им предлагается весьма оригинальный прием. В п. 2 ст. 2 Закона о правовом положении иностранных граждан закреплено, что в целях данного Закона понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан. Аналогичное положение закреплено в п. 2 ст. 2 Федерального закона от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и в некоторых других нормативных правовых актах.

Таким образом, законодатель объединяет понятия «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», при этом избегая применения неоднозначного термина «иностранец». Вместе с тем данный прием имеет достаточно существенный недостаток. В процессе толкования и применения соответствующего законодательства могут возникнуть затруднения при определении того, когда термин «иностранный гражданин» применяется как объединяющий, а когда исключительно в непосредственном своем значении.

Свои точки зрения по рассматриваемому вопросу высказывают и некоторые исследователи. Так, Ю.В. Герасименко, подчеркивая наличие у рассматриваемых лиц такого юридического признака, как отсутствие российского гражданства, считает вполне правомерным объединение иностранных граждан и лиц без гражданства для их единого обозначения в одну общую категорию лиц. Он предлагает введение собирательного термина «лица, не являющиеся гражданами РФ», под которым следует понимать все многообразие иностранных граждан и лиц без гражданства, каким-либо образом вступающих в правоотношения с РФ, независимо от их места пребывания и особенностей их правового статуса, предусмотренного российским законодательством.

С помощью собирательного термина «лица, не являющиеся гражданами РФ» можно комплексно рассмотреть и проанализировать все разнообразие существующих групп иностранных граждан и лиц без гражданства как целостную родовую общность и тесно взаимосвязанную систему специфических субъектов конституционного права. Он охватывает все, статусное многообразие иностранных граждан и лиц без гражданства. Поэтому введение в категориальный аппарат современного конституционного права предлагаемого термина не только возможно, но и юридически оправдано.

Сопоставляя определение «иностранный гражданин» и определение «лицо без гражданства», обнаруживается весьма важный юридический признак, одновременно характеризующий как иностранных граждан, так и лиц без гражданства. Суть его заключается в том, что у всех этих лиц отсутствует российское гражданство. Это позволяет, вполне правомерно объединить иностранных граждан и лиц без гражданства для их единого обозначения в одну общую категорию лиц, не являющихся гражданами РФ. [11]

Говоря об этом мнении, Н.В. Васильева отмечает, что данный собирательный термин является слишком сложной и громоздкой конструкцией с позиции правил законодательной техники.[12]

Достаточно интересна позиция тех авторов, которые считают целесообразным применение в российском законодательстве единого термина, связанного с обобщением понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» такого, как «неграждане».[13] Некоторые исследователи уже используют в своих работах термин «неграждане». [14] В действующем отечественном законодательстве данный термин встречается крайне редко и только в тех нормативных правовых актах, которые, так или иначе, связаны с прибалтийскими государствами и их законодательством.

Использование обобщающего термина «неграждане» довольно спорно, как минимум, по трем причинам. Во-первых, применение данного обобщающего термина по отношению к иностранным гражданам неправомерно, так как они являются гражданами (подданными), но только иностранных государств. Таким образом, если и применять такой термин, то он должен быть несколько изменен, а именно на «неграждане РФ».

Во-вторых, термин «неграждане» в общественном сознании имеет ярко выраженный негативный социальный оттенок. Это связано с позицией законодательства прибалтийских стран, которые используют его в правоограничительных целях, нередко принимая решения вопреки общепризнанным принципам и нормам международного права.

Наконец, в-третьих, данный термин может пониматься иным образом, как тождественный обозначению только лиц без гражданства.

А.В. Цыганков, с целью объединения понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», предлагает использование в законодательстве обобщающей терминологической конструкции «иностранцы и апатриды». При этом важно учитывать, что ее использование возможно только после законодательного закрепления определения термина «иностранец» (в узком его значении) и приведения в соответствие с его значением положений действующих нормативных правовых актов, в которых применяется данный термин. Кроме того, необходимо закрепить на законодательном уровне понятие «апатрид» как полностью взаимозаменяемое по отношению к понятию «лицо без гражданства».[15]

Л.В. Андриченко, рассматривая проблемы развития законодательства в сфере миграции, подчеркивает, что в регулировании миграционных отношений значительная роль отводится подзаконным нормативным правовым актам. По данному поводу она пишет: «в немалой степени такое положение в правовой основе регулирования миграционных отношений обусловлено, и юридически уязвимым содержанием действующих законов в данной области отношений, стремлением законодателя уйти от регламентации ряда конкретных вопросов обеспечения и защиты прав мигрантов. В том числе это осуществляется и путем включения в содержание текста закона большого количества отсылочных норм к актам подзаконного уровня».[16] Исследователь добавляет, что излишнее количество таких отсылочных норм порождает ряд существенных проблем при реализации закона. Во-первых, возникает ситуация прямой зависимости действия закона от сроков принятия, а иногда и содержания текста подзаконных актов. Это означает, что само по себе принятие закона является недостаточным для осуществления правового регулирования возникающих миграционных отношений, и, пока не создана соответствующая закону подзаконная база, закон фактически не будет работать, даже если юридически он и вступил в силу. Во-вторых, при такой ситуации нередко происходит искажение содержания норм законов в актах подзаконного уровня, когда подзаконным актом, по существу, корректируется содержание закона.[17] Помимо всего вышесказанного, обозначенная ситуация способствует в том числе и отсутствию приемлемой систематизации соответствующего законодательства.

Так, Постановление Правительства РФ от 24 марта 2003 г. №167 «О порядке предоставления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации» было принято почти через полгода после вступления в силу Закона о правовом положении иностранных граждан. Безусловно, такое положение дел абсолютно неприемлемо.

Обратим внимание и на Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. №681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации». В п.31 данных Правил закреплены условия выдачи разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывшим в РФ в порядке, требующем получения визы:

1) достижение лицом, не являющимся гражданином РФ, 18летнего возраста;

2) привлечение рассматриваемых лиц к трудовой деятельности работодателем или заказчиком работ (услуг) по трудовым или гражданско-правовым договорам в пределах численности, установленной в разрешении на привлечение и использование иностранных работников;

3) отсутствие в заявлении о выдаче разрешения на работу и представленных документах недостоверных или искаженных сведений, а также оснований для невыдачи или аннулирования уже выданного разрешения. Перечень данных оснований закреплен в ст. 18 Закона о правовом положении иностранных граждан. Отметим, что согласно пп. 4 п. 9 данной статьи рассматриваемое разрешение не выдается, а выданное разрешение аннулируется в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства представили поддельные или подложные документы либо сообщили о себе заведомо ложные сведения. Т.Я. Хабриева справедливо отмечает, что это не то же самое, что недостоверные и искаженные сведения.[18] Т.Я. Хабриева обращает внимание также на неполноту, пробельность, противоречивость законодательства, относящегося к сфере миграции.[19] Например, в соответствии с п. 1 ст. 11 Закона о правовом положении иностранных граждан рассматриваемые лица имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах РФ на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с данным Законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение.

Согласно п. 2 той же статьи рассматриваемого Закона, временно проживающие в РФ иностранные граждане и лица без гражданства не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого им разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ. Вместе с тем ч. 1 ст. 27 Конституции РФ закрепляет: «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Таким образом, можно говорить об определенном противоречии п. 2 ст. 11 Закона о правовом положении иностранных граждан Конституции РФ, равно как и о противоречии п. 1 и п. 2 ст. 11 рассматриваемого Закона друг другу.

Обратим внимание на отдельные обязанности работодателя и заказчика работ (услуг), пригласивших иностранного гражданина или лицо без гражданства в РФ в целях осуществления трудовой деятельности либо заключивших с иностранным работником в РФ новый трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг). Согласно подпунктам 7 и 8 п. 8 ст. 18 Закона о правовом положении иностранных граждан работодатель и заказчик работ (услуг) обязаны:

— направлять в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или его территориальный орган информацию о нарушении иностранным работником условий трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), а также о досрочном расторжении таких договоров;

— направлять в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или его территориальный орган и территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, информацию о самовольном оставлении иностранным работником места работы или места пребывания.

Анализируя отдельно первую обязанность, С.Г. Трифонова отмечает, что, налагая на работодателя и заказчика работ (услуг) обязанность представить вышеобозначенную информацию, в Законе не установлена ответственность за ее непредоставление. Таким образом, по сути создана основа для произвола со стороны указанных лиц.[20] Аналогичная ситуация прослеживается и применительно ко второй обязанности из обозначенных нами выше.[21]

Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами РФ, включает в себя статус иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России.

Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами РФ, представляет собой особую юридическую категорию, определяющую положение лиц, не обладающих гражданством РФ, характеризующую положение вышеобозначенных лиц, как субъектов правоотношений. Такое определение дает возможность выделить конкретную группу лиц, не принадлежащих к гражданству России, однако попадающих под ее территориальную юрисдикцию. Важность правильного определения лиц, не обладающих гражданством России, обусловливается тем, что современное законодательство содержит множество положений, в которых одним термином охватывается совокупность правоотношений, связанных со статусом иностранного гражданина и лица без гражданства. Такие отношения связаны, как правило, с личными или социальными правами лица, при которых принадлежность к гражданству иностранного государства не имеет значения.[22]

Сущность конституционно-правового статуса иностранцев определяется, прежде всего, основными правами и обязанностями, которые взаимодействуют с иными правовыми компонентами (гражданство, правоспособность, гарантии) и образуют в единстве содержание конституционно-правового статуса иностранцев.

Основной принцип, определяющий правовой статус иностранных лиц и лиц без гражданства в РФ, закреплен в ст. 62 Конституции РФ. В соответствие с ней указанные лица пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

При этом лица, не являющиеся гражданами РФ, по отношению к Российскому государству занимают принципиально иное положение в сравнении с его собственными гражданами. Дело в том, что устойчивой формой правовой связи гражданина РФ с Российским государством является особый вид конституционно-правовых отношений — правовое состояние гражданства. Очевидно, что у лиц, не имеющих гражданства РФ, такого правового состояния нет.

Объем прав, свобод и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства может определяться в специальных законах, например в Законе о правовом положении иностранных граждан, ст. 1 которого гласит, что данный Закон определяет правовое положение иностранных граждан, а также регулирует отношения между иностранными гражданами с одной стороны и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов - с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в РФ и осуществлением ими на территории РФ трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

В законодательстве отсутствуют какие бы то ни было дискриминационные положения, в нем учтены нормы таких международно-правовых актов, как Декларация о всеобщих правах человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и др.

Иностранные граждане и лица без гражданства равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий и других обстоятельств.

Принципиальный характер носит положение Закона о том, что использование иностранными гражданами прав и свобод не должно наносить ущерб интересам Российского государства, правам и законным интересам его граждан и других лиц.

Правовой статус лиц без гражданства в целом аналогичен положению иностранных граждан, то предусматривается, что нормы Закона о правовом положении иностранных граждан распространяются и на лиц без гражданства, если иное не вытекает из законодательства РФ, и включают конституционный, гражданско-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой аспекты. Различие в объеме правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства зависит и от сроков пребывания в РФ, например, временно проживающий иностранный гражданин в России не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание.

Таким образом, иностранные граждане, образно говоря, находятся как бы «в двойном подчинении» — под действием законов страны пребывания и законов страны своего гражданства. В этой двойственности как раз и проявляется основное своеобразие статуса иностранцев. Данное свойство, естественно, никак не может характеризовать лиц без гражданства, так как они имеют правовую связь лишь с тем государством, на территории которого в данный момент находятся (проживают). Любое государство в подобных случаях фактически самостоятельно определяет их правовой статус до тех пор, пока они не приобретут гражданство какого-либо государства либо не переедут в другое государство.

Следовательно, между иностранными гражданами и лицами без гражданства имеются юридически значимые различия, которые не позволяют обозначить их единым термином — «иностранцы». В свою очередь, понятия «иностранный гражданин» и «иностранец» должны считаться полностью идентичными и взаимозаменяющимися.

Такого рода соображения, очевидно были учтены российским законодателем, поскольку в ныне действующей Конституции РФ и иных федеральных законодательных актах термин «иностранец» не встречается.

Для российского законодателя перспективной возможностью является выделение самостоятельного понятия, определяющего в целом иностранных граждан и лиц без гражданства и дающего возможность осуществления правового регулирования комплексно для этих групп лиц. Поэтому в целях исключения многозначности понятия «иностранец» целесообразно применение в российском законодательстве единого термина, связанного с обобщением понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», такого, как «лица, не являющиеся гражданами России».

К иностранным гражданам применяются национальный и специальный режимы пребывания, и применение одного режима не исключает применения другого. Эти режимы действуют одновременно и в совокупности составляют правовой режим пребывания в стране иностранных граждан, который определяет действие их правового статуса.

При предоставлении национального режима иностранные граждане и лица без гражданства могут пользоваться теми же правами и обязанностями, что и граждане страны пребывания. Смысл существования специального режима сводится к тому, что он устанавливает особые (отличные от правил для собственных граждан) правила общения с иностранцами и лицами без гражданства. Данный режим имеет как позитивный, так и негативный характер, т.е. и представлять собой совокупность определенных льгот и ограничений, установленных государством в отношении иностранцев и лиц без гражданства. При этом действие специального режима может затрагивать как права, так и обязанности указанных лиц.

Общее представление о специальном режиме дополняют развернутая информация о льготах, установленных государством для иностранцев и лиц без гражданства, а также современная практика их применения в РФ. [23]

Следует обратить внимание на отсутствие в законодательстве о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства норм, предусмотренных отдельными международными актами. Одним из ярких примеров подобного может служить заключенный 25 декабря 1998 г. в Москве между Россией и Белоруссией Договор о равных правах граждан и ратифицированный Федеральным законом от 1 мая 1999 г. № 89-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан».

Рассматриваемый Договор предусматривает предоставление гражданам Белоруссии в нашей стране ряда прав и свобод в таком же объеме, как и гражданам РФ (ст. 1-8). Кроме того, ст. 9 Договора обязывает договаривающиеся стороны в течение 1999 г. привести действующее законодательство в соответствие с указанным Договором.

Рассматривая данную ситуацию, Е.В. Яковлева отмечает, что поскольку Договор между Россией и Белоруссией о равных правах граждан предусматривает обязанность государств внести соответствующие изменения в действующее законодательство в целях реализации норм данного Договора, последние не могут применяться до принятия названных изменений. При этом исследователь подчеркивает, что ни Закон о правовом положении иностранных граждан, ни иные действующие федеральные законы не содержат норм, закрепляющих за гражданами Белоруссии прав и свобод, предусмотренных рассматриваемым Договором.[24]

1.2. Классификация лиц, не являющихся гражданами России

В связи с неоднородностью различных групп иностранных граждан на территории России, отличиями в целях пребывания этих лиц, временем их пребывания и т.д. в юридической литературе делались попытки классифицировать группы иностранцев по тем или иным родовым признакам. Классификацию групп иностранцев дает Б.В. Щетинин.[25]

Довольно полную классификацию проводит В.Д. Яворский, рассматривая три основные группы иностранцев.[26]

Иностранцы могут быть подразделены на ряд основных групп с учетом использования конкретных критериев, утверждают А.М. Арбузкин и О.Ф. Мураметс[27] и дают классификацию групп иностранцев, согласно которой иностранные граждане могут быть подразделены на следующие основные группы с учетом использования конкретных критериев: 1) в зависимости от цели приезда: туристы; приехавшие на работу по соглашениям; учащиеся; лица, следующие через территорию транзитом; находящиеся в служебных командировках; 2) по времени пребывания: временно пребывающие и постоянно проживающие; 3) относительно подчинения юрисдикции: освобожденные от юрисдикционной деятельности государственных органов (дипломаты и приравненные к ним лица); на которых юрисдикционная деятельность государства распространяется частично (члены экипажей военных кораблей; военнослужащие воинских частей; некоторые категории консульских работников); лица, на которых полностью распространяется юрисдикционная деятельность государственных органов; 4) в зависимости от гражданства той или иной страны: иностранцы, представляющие конкретные страны.

Н.В. Витрук предлагает свою классификацию иностранцев только с точки зрения действия юрисдикции государства.

Наиболее полная и объективная классификация дается В.Ф. Цепелевым, который всю совокупность находящихся в стране иностранцев классифицирует следующим образом.[28]

1. По характеру правовой связи с государством гражданства (подданства) выделяются иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды).

2. По степени подчиненности юрисдикции государства пребывания различаются:

а) иностранцы, полностью подчиненные юрисдикции принимающего государства, в частности: иностранные граждане, не обладающие какими-либо иммунитетами и привилегиями; лица без гражданства; политические эмигранты; журналисты. Причем журналисты выделены в силу их особого социально-правового положения с учетом Хельсинских соглашений и других нормативно-правовых документов;

б) иностранные граждане, освобожденные от юрисдикции государства пребывания. Среди них: лица, обладающие полным иммунитетом; лица, обладающие иммунитетом частично в силу многосторонних соглашений; лица, обладающие иммунитетом частично на основе двусторонних соглашений с зарубежными странами.

3. По длительности пребывания иностранцев в стране можно выделить:

а) кратковременно пребывающие в стране: иностранные граждане, следующие транзитом; иностранные туристы; члены зарубежных делегаций, приехавшие в порядке научно-технического, культурно-спортивного обмена; члены делегаций зарубежных общественных организаций; члены экипажей торговых и пассажирских судов, самолетов гражданской авиации; члены бригад международных поездов;

б) длительно пребывающие в стране: иностранные учащиеся, студенты, практиканты и стажеры; иностранные специалисты и рабочие, прибывшие по межправительственным соглашениям; представители иностранных фирм, авиакомпаний и контор (бюро) по туризму; лица, приезжающие по частным делам, иностранные журналисты;

в) постоянно проживающие в стране иностранные граждане и лица без гражданства, получившие вид на жительство и прописку, как правило работающие на предприятиях, в учреждениях и организациях. Сюда могут быть отнесены и эмигранты, получившие убежище в стране.

4. По цели пребывания иностранные граждане делятся на:

а) прибывших по служебным делам с целью осуществления дипломатических или консульских функций, политических, деловых и культурных связей, работы по межправительственным соглашениям, журналистских поручений, на учебу, стажировку, практику и т.д.;

б) прибывших по общественным делам;

в) прибывших по частным (личным) делам в качестве туристов, по приглашениям родственников, знакомых и т.п.;

г) следующих транзитом через территорию бывшего СССР.

Такой метод классификации наиболее обоснован.

Так, Н.В. Макарейко предлагает классифицировать иностранных граждан и лиц без гражданства по сроку пребывания: 1) постоянно проживающие на территории РФ — иностранные граждане, имеющие разрешение и вид на жительство; 2) временно пребывающие на территории РФ — иностранные граждане, находящиеся на территории РФ на иных законных основаниях; 3) следующие через территорию РФ транзитом. [29]

В юридической литературе выделяют еще классификацию иностранных граждан и лиц без гражданства по степени подчиненности юрисдикции РФ: граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом; граждане, не обладающие дипломатическим иммунитетом; военнослужащие иностранных воинских частей, экипажей военных кораблей, самолетов ВВС; члены официальных государственных, межпарламентских, межправительственных делегаций, миссий; граждане, служащие в международных организациях; граждане, работающие по контрактам с российскими учреждениями, предприятиями, организациями; свидетели и иные лица, статус которых определен международными договорами РФ.[30]

Безусловно, таким делением нельзя охватить все многообразие правовых систем, существующих в мире, и всей сложной системы международных соглашений по вопросам правового статуса населения. И тем не менее это схематичное деление имеет важное значение при решении огромного числа вопросов, возникающих в области публичных и в области частных правоотношений, как на внутригосударственном, так и международном уровне.

Т.В. Кочуков в своем исследовании предлагает еще одно основание классификации. Он указывает, что «Нормы российского законодательства, формирующего конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, позволяют выделить, прежде всего, две основные категории иностранцев: это, во-первых, граждане или лица без гражданства так называемого «ближнего зарубежья», бывшие граждане СССР, а ныне - выходцы из государств, образованных на развалинах бывших союзных республик; и, во-вторых, приезжие из «дальнего» зарубежья, граждане всех прочих государств и апатриды».[31]

Не считая предложенное Т.В. Кочуковым основание классификации иностранцев главным для изучения особенностей их правового статуса, трудно не согласиться с практической значимостью такого деления, поскольку, во-первых, положения ряда международных правовых документов стран – участниц СНГ позволяют говорить о несколько измененном (по сравнению с «дальними» иностранцами) правовом режиме въезда-выезда и пребывания граждан этих государств на взаимной основе; во-вторых, в отношении иностранцев – бывших граждан СССР (многие из которых являются русскими по национальности) Россия в одностороннем порядке, проявляя добрую волю и исходя из соображений исторической справедливости, устанавливает некоторые исключительные правила.[32]

Закон о правовом положении иностранных граждан установил три основных категории иностранных граждан и лиц без гражданства: временно пребывающий, временно проживающий и постоянно проживающий. Данная классификация является наиболее распространенной и приемлемой.

1. Временно пребывающий в РФ иностранный гражданин — лицо, прибывшее в РФ на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание.

К особой категории временно пребывающих относятся: 1)ходатайствующие о признании беженцами, предоставлении временного убежища; 2)признанные беженцами; 3)получившие временное убежище. Их правовое положение регулируется не только Законом о правовом положении иностранных граждан, но и в значительной степени Законом о беженцах.

Визовый порядок въезда и выезда из страны установлен Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Иностранный гражданин может пребывать в порядке, не требующем получения визы, и не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание. Однако срок такого пребывания в РФ не может превышать 90 дней (ст. 5 Закона о правовом положении иностранных граждан). Временно пребывающий в РФ иностранный гражданин обязан выехать из РФ по истечении срока действия визы или срока окончания трудо­вого договора или военного контракта.

Еще одну особую категорию временно пребывающих составляют ходатайствующие о предоставлении политического убежища. По своему правовому положению они близки к ходатайствующим о признании беженцем. Их правовое положение в значительной степени регулируется Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища». Кроме вида на жительство им выдается еще свидетельство о предоставлении политического убежища. Они имеют право свободно выбирать место жительства в РФ. Разрешенный срок проживания — 5 лет.

2. Временно проживающие в РФ иностранными гражданами являются иностранные граждане, получившие разрешение на временное проживание в пределах одного субъекта РФ в соответствии с установленными квотами в течение трех лет. Без учета квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину (ст. 6 Закона о правовом положении иностранных граждан).

3. Постоянно проживающий в РФ иностранный гражданин — лицо, получившее вид на жительство. Прожив на территории РФ на основании разрешения на временное проживание не менее года (но не позднее 6 месяцев до даты истечения срока действия разрешения на временное проживание), иностранный гражданин имеет право обратиться в соответствующий территориальный орган исполнительной власти за получением вида на жительство. Вид на жительство выдается на пять лет и может быть продлен неограниченное количество раз (ст. 8 Закона о правовом положении иностранных граждан).

В юридической литературе выделяют еще четвертую категорию иностранных граждан и лиц без гражданства: незаконно пребывающие. Незаконно пребывающие иностранные граждане и лица без гражданства не имеют разрешения на пребывание либо проживание на территории РФ.

Незаконно пребывающими признаются иностранные граждане и лица без гражданства, которые: 1) выехали на территорию России с нарушением установленных правил; 2) не имеют или утратили действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные документы, предусмотренные федеральным законодательством или международным договором РФ, подтверждающие их право на пребывание (проживание) в РФ; 3) уклоняются от выезда из РФ по истечении срока пребывания (проживания); 4) нарушили правила транзитного проезда через территорию РФ.

Таким образом, для каждой из перечисленных выше первых трех категорий предусматриваются особые основания пребывания или проживания в РФ. Так, для временно пребывающих иностранцев, как правило, необходима въездная виза (п. 1 ст. 5 Закона о правовом положении иностранных граждан). Для временно проживающих граждан — разрешение (п. 1 ст. 6 Закона о правовом положении иностранных граждан). А иностранцам, входящим в третью группу, закон предписывает иметь вид на жительство (п. 1 ст. 8 Закона о правовом положении иностранных граждан).[33]

Принадлежность к той или иной категории лиц, не являющихся гражданами РФ, имеет важное практическое значение, поскольку объем прав и обязанностей этих лиц во многом зависит оттого, к какой категории они относятся. Так, например, правовой статус постоянно проживающих иностранцев и лиц без гражданства значительно шире, чем соответствующих лиц, временно находящихся на территории РФ. Это касается таких важных вопросов, как трудовая деятельность, пользование медицинской помощью и некоторых других.

Отмечая важность временного показателя пребывания на территории РФ, необходимо все же признать, что данный критерий нуждается в определенных дополнениях для того, чтобы получить более обстоятельную дифференциацию лиц, не являющихся гражданами РФ и раскрыть специфику конституционно-правового статуса их отдельных представителей.

В этой связи соискатель обращает внимание на то, что одним из значимых обстоятельств, непосредственно влияющих на конституционно-правовой статус иностранцев и лиц без гражданства, является характер обязательств принимающего государства по отношению к данным лицам. Этот критерий позволяет выделить две комплексные категории лиц, не являющихся гражданами РФ:

1) лица, находящиеся в РФ на общих основаниях;

2) лица, находящиеся в РФ на особых основаниях.

1. К категории лиц, находящихся в РФ на общих основаниях, могут относиться временно пребывающие, временно и постоянно проживающие в ней иностранные граждане и лица без гражданства, которые подчинены юрисдикции РФ в полном объеме наравне с ее собственными гражданами. В общем объеме прибывающих в Россию иностранцев и лиц без гражданства они составляют очевидное большинство. К их числу относятся студенты, туристы, спортсмены, ученые, трудящиеся-мигранты, сотрудники средств массовой информации, бизнесмены и т.п.

2. К категории лиц, находящихся в РФ на особых основаниях, могут относиться несколько самостоятельных и заметно отличающихся друг от друга групп иностранных граждан и лиц без гражданства:

а) лица, обладающие иммунитетом и привилегиями;

б)лица, получившие или стремящиеся получить убежище в РФ;

в) соотечественники, проживающие за рубежом.[34]

1.3. Особенности генезиса правового статуса лиц, не являющихся гражданами России

Развитие правового положения иностранцев связано со становлением человеческой цивилизации. В соответствии с древним обычаем на Руси иностранцам (иноземцам) запрещался свободный въезд в Россию. Это было связано с враждебностью, политической, культурной и религиозной исключительностью и замкнутостью государства. Что касается международных отношений, то они были не развиты и не урегулированы. Позже, иностранцы стали допускаться в Россию, но занимали в ней исключительное положение. На протяжении достаточно долгого времени отношения с иностранцами ограничивались лишь рамками торговых, военных и политических контактов. Полноправие их было либо ограничено, либо они ставились в обособленное положение, либо им предоставлялись исключительные льготы. Эти льготы, обусловленные влиянием тех или иных особенностей государства в силу исторических, географических, экономических, духовных условий жизни народа или политических соображений, создавали для иностранцев особое привилегированное положение. Также следует отметить, что законодательной регламентации прав, обязанностей и ответственности иностранцев не было вплоть до середины XVII в., все вопросы, связанные с иностранцами, определялись на основе обычаев и зачастую личного отношения монарха к стране и правителю того государства, откуда прибыли иноземцы.

К середине XVII в. в связи с увеличившимся числом иностранцев в России возникла необходимость законодательно регулировать их права и обязанности.

С этого момента можно выделить и проследить шесть этапов нормативной регламентации правового положения иностранцев. Правовой статус иностранцев в каждый выделенный период имел свои предпосылки и особенности, а соответственно и нормативную регламентацию.

Первый этап (середина XVII - начало XVIII в.) явился периодом зарождения правового регулирования вопросов пребывания иностранцев в России.

Второй этап (1702 - 1762 гг.) стал началом формирования правового статуса иностранцев в Российской империи и был связан с реформами Петра I.

Третий этап (с 1762 г. и до конца XVIII в.) Этот период можно охарактеризовать как этап, связанный с наибольшим благоприятствованием в правовом положении иностранцев в России.

Четвертый этап (конец XVIII - первая половина XIX в.) был связан с рядом законодательных актов российских императоров Павла I и Александра I, которыми был введен ряд ограничений привилегированного правового положения иностранцев в России.

Пятый этап в развитии и становлении российского законодательства об иностранцах и их правового статуса начинается со второй половины XIX в., когда проходило активное реформирование и совершенствование законодательства России (вместе с ним и существенные изменения в правовом статусе иностранцев), и длится до начала Первой мировой войны (до июля 1914г.)

Шестой этап определяется рамками середины 1914 г. и до 1917 г. как этап определения правового статуса иностранцев в условиях войны.

В период советского законодательства о правовом положении иностранцев следует выделить всего четыре этапа его развития.

Первый этап. Охватывает период с октября 1917 г. по декабрь 1922 г. В советском законодательстве это самый небольшой период, но тем не менее насыщенный событиями. Вплоть до образования СССР в 1922 г. было принято большое количество нормативно-правовых актов о правовом положении иностранцев (например, Декрет ВЦИК РСФСР от 28 марта 1918 г. «О праве убежища», Декрет СНК РСФСР от 20 октября 1921 года. «О въезде иностранцев из-за границы на территорию РСФСР» и др.). В 1918 г. принята первая Конституция РСФСР, которая предоставила иностранцам политические права (ст. 20). Статья 64 Конституции РСФСР 1918г. указывала на право трудящихся иностранцев пользоваться активным и пассивным избирательным правом наравне с советскими гражданами. Все иностранцы, находящиеся на службе в советских учреждениях или государственных предприятиях, в отношении несения службы и увольнения с таковой подчинялись правилам, установленным для российских граждан. В целом на этом этапе советское законодательство пошло по пути фактического уравнивания прав иностранцев с советскими гражданами, предоставляя им не только гражданские, но и политические права.

Второй этап. Развития советского законодательства об иностранных гражданах (декабрь 1922 г. - до принятия Конституции СССР 1936 г.) начался с создания общесоюзного законодательства по этим вопросам. Так, в Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. были внесены изменения по вопросу предоставления иностранцам права на открытие предприятий торговли и промышленности, поскольку советским гражданам оно предоставлялось только в первые годы новой экономической политики (нэпа). В 1924 г. была принята Конституция СССР. В п. «х» ст. 1 этой Конституции к ведению Союза было отнесено «основное законодательство в области союзного гражданства и в отношении прав иностранцев». Положение о союзном гражданстве 1924 г. закрепляло, что лицо, проживающее на территории СССР и не имеющее доказательства принадлежности к гражданства какого-либо государства, признается советским гражданином.

Третий этап. С принятием Конституции СССР 1936 г. начался с становления правового статуса иностранцев в СССР (с 1936 г. до принятия Конституции СССР 1977 г.). В жизни общества произошли изменения, соответственно это отразилось на законодательном уровне, но основной подход законодателя - предоставление иностранцам в гражданско-правовых отношениях тех же прав, что и советским гражданам, - не изменился.

Четвертый этап. Развития советского законодательства о правовом статусе иностранца. Конституция СССР 1977 г. закрепила основы правового положения иностранцев в СССР. В ней была целая статья, посвященная иностранным гражданам и лицам без гражданства. Им гарантировались предусмотренные Конституцией «права и свободы, в том числе право на обращение в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав» (ст. 37), а также они обязаны уважать Конституцию СССР и соблюдать советские законы. В Конституции РСФСР 1978 г. сохранились права, свободы и обязанности иностранных граждан, которые закреплялись Конституцией СССР 1977 г. По Закону СССР иностранные граждане и лица без гражданства имели право: на занятие трудовой деятельностью; на отдых; на охрану здоровья; на получение пособий, пенсий и на другие формы социального обеспечения; на получение в пользование жилого помещения в домах государственного и общественного жилищного фонда. Они могли иметь в личной собственности жилой дом и иное имущество, наследовать и завещать имущество и т.д. Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» четко регламентировал, что иностранцы и лица без гражданства не могут избирать и быть избранными в Советы народных депутатов и другие выборные государственные органы, а также принимать участие в референдумах. Что касается несения воинской службы в рядах Вооруженных Сил СССР, то данная обязанность распространялась только на граждан СССР. Следует иметь в виду, что основы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства закреплены прежде всего в Конституции РФ 1993 г. - ст.62 и ст.63.

Если сделать анализ действующей и прошлых Конституций России, то можно обнаружить следующее: Конституция РСФСР 1918 г. (п. 21, 22; пп. "р" п. 49) , как и Конституция 1925 г. (п. 12), использует термин «иностранец», под которым подразумевалось обобщенное понятие иностранного гражданина и лица без гражданства, так как термин «лицо без гражданства» впервые в советском законодательстве был введен Законом СССР от 19 августа 1938 г. «О гражданстве СССР»; Конституция РСФСР 1937 г. (ст. 133) «иностранный гражданин»; Конституция 1977 г. вообще совмещает в одном законе термины «иностранец» (ст.38) и «иностранный гражданин и лицо без гражданства» (ст. 37), здесь термин «иностранец», вероятно, носит собирательный характер и включает в себя «иностранный гражданин и лицо без гражданства»; Конституция 1978 г. выделяет уже термин «лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации» (ст. 37), четко разделяя на граждан РФ и неграждан РФ; а ныне действующая Конституция 1993 г. (ст. 62, 63) использует термины «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства».[35]

Также в России был принят ряд федеральных законов, регулирующих статус отдельных категорий иностранцев, например Закон о беженцах, «О вынужденных переселенцах» и др. 1 ноября 2002 г. вступил в силу Закон о правовом положении иностранных граждан. Вопросы правового положения иностранных граждан, находящихся на территории РФ, не были должным образом урегулированными. Действовавшее в этой области законодательство не отвечало требованиям, предъявляемым сложившейся политико-экономической ситуацией. Кроме того, часть нормативно-правовых актов явно устарела и не соответствовала положениям Конституции РФ, национальным интересам РФ. Определенное негативное влияние оказала правовая неподготовленность РФ к наплыву беженцев из ближнего зарубежья после того, как Россия стала участником Конвенции «О статусе беженцев» 1951 г. Федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» без всеобъемлющего федерального закона об иностранных гражданах были не в состоянии решить сложные проблемы, возникающие в связи с массовым въездом иностранных граждан в РФ с самыми различными целями.

В настоящее время происходит реформирование системы законодательства о гражданстве, о правовом статусе иностранцев в РФ, принимаются и готовятся к принятию многие законы и подзаконные акты. Это позволит усовершенствовать и гармонизировать основы статуса иностранных граждан в РФ с учетом интересов государства, российских граждан и самих иностранцев.[36]

ВЫВОДЫ

Итак, анализ нормативных актов Российского государства второй половины XVII в. - начала XX в. показывает, что развитие и становление правового статуса иностранцев в России и соответственного законодательства об иностранцах прошло шесть основных этапов. В различные исторические эпохи правовой статус иностранцев в каждый из исторических периодов зависел от внутренне- и внешнеполитической обстановки.

Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ определяется внутренним законодательством РФ, международными договорами бывшего СССР с зарубежными государствами, а ныне Российской Федерации, а также иными актами международного права.

Законодательство РФ, регулирующее правовой статус иностранных граждан, в настоящее время представляет собой весьма объемный и разрозненный ряд законов, постановлений и иных нормативных правовых актов, не всегда согласованных между собой, зачастую содержащих коллизии и содержащих изъятия из принципа равенства иностранных и российских граждан, закрепленного Конституции РФ.

Можно выделить четыре основные группы проблем, касающихся содержания законодательства. Это: проблемы понятийного свойства; проблемы дисбаланса законодательного и подзаконного регулирования исследуемой сферы отношений, порожденные помимо прочего излишним использованием отсылочных норм; проблемы неполноты, пробельности и противоречивости указанного законодательства; проблемы непоследовательного законодательного учета международных договоренностей.

С целью устранения проблем понятийного аппарата законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства представляется необходимым решить две первоочередные задачи. К таким задачам нами отнесены: 1) закрепление на законодательном уровне определения термина «иностранец» (в узком его значении) и приведение в соответствие с его значением положений действующих нормативных правовых актов, где он применяется; 2) научная разработка и последующее законодательное закрепление термина, объединяющего понятия «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства».[37]

В связи с существованием различных подходов к классификации иностранных граждан и лиц без следует поддержать позицию тех ученых, которые считают, что дело не в поиске все новых и новых критериев классификации, а в отборе тех из них, которые позволяют наиболее четко выделить, отличить и, следовательно, изучить каждый из видов статусов иностранных граждан и лиц без гражданства. К тому же многие основания тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены, поэтому их не следует рассматривать строго обособленно друг от друга. В настоящее время важно учитывать новые факторы и тенденции, связанные с геополитическими изменениями в мире, поступательным развитием отечественного и международного права.[38]

Глава 2. Конституционно-правовое содержание статуса лиц, не являющихся гражданами России

2.1. Статус иностранных граждан

Изучение содержания категории «правовой статус иностранного гражданина» имеет особое значение для исследования правовых отношений, складывающихся между государством и иностранными гражданами, так как позволяет выявить специфику таких отношений, установить их отличия от отношений с собственными гражданами государства, а также определить различия в отношениях с участием отдельных групп иностранцев, ввиду наличия у последних специальных прав и обязанностей.

Достаточно сложным и неопределенным является понятие «правовой статус». Так в действующем российском законодательстве не дается его определение, однако из контекста некоторых нормативных документов можно сделать вывод о том, что законодатель включает в его содержание права и обязанности субъекта.

В конституционной теории и практике общепризнанно, что правовой статус состоит из двух основных элементов: прав и свобод человека; обязанностей человека. Например, Е.А. Лукашева указывает, что правовой статус человека и гражданина может быть охарактеризован как система прав и обязанностей, законодательно закрепляемая государством в конституциях и иных нормативно-юридических актах.^[39]

Наряду с приведенной выше классификацией, существуют иные точки зрения, согласно которым в правовой статус включаются иные второстепенные элементы: правоспособность человека,^[40] законные интересы человека,^[41]  гарантии прав и свобод человека,^[42] юридическая ответственность человека.^[43]

Основное содержание правового положения иностранных граждан определяется прежде всего правами и обязанностями, которые находятся во взаимосвязи с другими элементами правового положения: гражданством принципами правового статуса, гарантиями статуса личности, интересами, охраняемыми законом, ответственностью.[44] Существующая между перечисленными элементами связь организует их в единую систему и исключает возможность существования друг без друга с сохранением той же правовой значимости.

Особое значение в этой системе придается правам, свободам и обязанностям. В силу существования правовой связи между зарубежным государством и его гражданином, а также принципов формирования правового статуса иностранцев в РФ вследствие установления правовой связи между ними иностранные граждане наделяются способностью иметь и приобретать права и обязанности. Анализ этих прав, свобод и обязанностей, предоставляемых иностранным гражданам, позволит отразить специфику правового статуса данной категории иностранцев. Исследование этих элементов основывается прежде всего на выявлении ограничений и изъятий из круга мер возможного и должного поведения собственных граждан государства.

Закон о правовом положении иностранных граждан закрепляет их основные права, свободы и обязанности.

Основные права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства можно разделить на: личные (гражданские); политические; социально-экономические.

К личным правам иностранцев в России относятся все личные права, которыми обладают собственные граждане страны: право на жизнь; право наличное достоинство; право на свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений; право на неприкосновенность жилища; право на определение к указание своей национальной принадлежности, на пользование родным языком, на выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества; право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства; свободу совести и вероисповедания; свободу мысли и слова; право на выбор гражданства; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы.

Однако законодательно предусмотрены некоторые ограничения этих прав либо специальный порядок их использования. Иностранные граждане могут въезжать на территорию РФ при наличии соответствующего документа, подтверждающего легальность такого передвижения. Проживание на территории РФ для иностранных граждан так же свободно, как и передвижение, за исключением некоторых, предусмотренных законом ограничений, которые можно назвать обязанностями. Иностранцам необходимо получить специальные документы (к примеру, вид на жительство).

С точки зрения современного правопонимания право на свободу передвижения - это личное право человека и гражданина, присущее ему от рождения и обусловленное лишь его частными интересами. Однако это не означает, что право на свободу передвижения не может быть ограничено, в частности в пограничной полосе. Например, в связи с необходимостью обеспечения национальной безопасности государства РФ, как и любое другое государство, устанавливает особый правовой режим государственной границы РФ и порядка ее пересечения. Следует отметить то, что установление особого режима пограничной территории и особого порядка пересечения границы не противоречит праву иностранных граждан на свободу передвижения, поскольку защита государственной границы как часть системы обеспечения безопасности РФ обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства.

Помимо названных права на выбор места жительства и права свободу на передвижение, существует право иностранных граждан на заключение и расторжение брака, усыновление, удочерение и защиту семейных прав. В ст.156 Семейного кодекса РФ закреплено положение, в соответствии с которым предусмотрено применение российского законодательства при определении формы и порядка заключения брака на территории РФ с участием в числе брачующихся иностранных граждан. Также следует сказать об особых правилах для членов семьи иностранцев, находящихся на территории РФ. При наличии специального разрешения супруге и несовершеннолетним или находящимся на иждивении детям иностранцев, на законном основании проживающим в стране, разрешено сопровождать иностранцев, приехать к ним и остаться с ними. Важное значение имеет следующий факт: в случае регулирования семейных отношений допустимо использование норм иностранного семейного права, если это не противоречит основам правопорядка РФ.

Для охраны собственной безопасности иностранцам разрешено приобретать гражданское оружие по лицензиям, выданным органами внутренних дел на основании ходатайств представительств государств, гражданами которых они являются, при условии вывоза ими оружия в течение пяти дней со дня приобретения. В случае нарушения срока оно подлежит конфискации.

Политические права лиц, не являющихся гражданами РФ, включают: право на объединение; право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование; право на обращение как индивидуально, так и коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления. К политическим правам иностранных граждан относятся также право избирать и быть избранными, право на свободу мысли и слова, право на распространение информации, право на защиту и др.

В отношении иностранных граждан может быть реализовано в ограниченном порядке одно из важнейших политических прав - избирательное. В соответствии с п. 2 ст. 12 Закона о правовом положении иностранных граждан, постоянно проживающие в России иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. Необходимо отметить, что на других иностранцев распространяется полное ограничение от участия в выборах. Находит применение принцип, отраженный в п. 1 статьи указанного Закона, согласно которому данная категория граждан не имеет права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также право участвовать в референдуме РФ и референдумах ее субъектов.

Данное изъятие объясняется общими ограничениями для иностранцев, направленными на обеспечение государственной безопасности, охрану общественного порядка, потому представляются справедливыми. Имеющееся дозволение участвовать в выборах в органы местного самоуправления открывает допуск иностранцам, находящимся на территории РФ, к решению вопросов местного значения. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в п. 1 ст. 3 соответствующую норму: «иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами».

Несмотря на наличие в российском законодательстве отдельных норм по рассматриваемой проблематике, участие иностранных граждан в муниципальных выборах, как отмечали исследователи, обладает значительной долей неопределенности.[45] К числу противоречивых законодательных формул можно отнести, во-первых, отсутствие единых ссылок на правовые документы об избирательных правах иностранцев. В Федеральном законе  от 12 июня 2002г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме Российской Федерации» делается ссылка на международные договоры Российской Федерации и законы; в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - на международные договоры РФ и федеральные законы; в Законе о правовом положении иностранных граждан - только на федеральные законы. Такой различный подход создает правовую неопределенность, которая препятствует единому толкованию норм.

Следующее противоречие названных законов заключается в том, что они устанавливают разные требования к проживанию иностранных граждан на территории муниципального образования для наделения их избирательными правами. Закон о правовом положении иностранных граждан наряду с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме Российской Федерации» устанавливает принцип постоянного проживания для наделения иностранцев правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Федеральный закон от «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создает более благоприятные условия, по сути наделяет избирательными правами не только постоянно, но и преимущественно проживающих иностранцев.

Центральная избирательная комиссия РФ, рассматривая коллизию о законодательных требованиях к продолжительности проживания иностранных граждан на территории России, сослалась на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, предложив для разрешения противоречий в каждом конкретном случае руководствоваться нормой, содержащейся в международном договоре.  Поскольку в международных договорах, как правило, употребляется терминология, использованная в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме Российской Федерации», приоритет следует отдавать именно ему.

Обобщая названные нормы и содержание международных актов, таких как Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., Рекомендации Парламентской ассамблеи государств - участников СНГ для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами 2002 г., Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., Заключение ПАСЕ 232 «О проекте рекомендации Комитета министров государствам-членам», «Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне» 2001 г., в исследуемой части, следует указать на основные стандарты для участия иностранцев в муниципальных выборах. Это прежде всего нахождение на территории государства пребывания на законных основаниях и наличие ценза оседлости либо требование постоянного проживания.

В соответствии с п. 2 ст. 23 Федерального закона от 11.07.2001 №95-ФЗ  «О политических партиях» иностранные граждане не имеют права быть членами политических партий. Такое ограничение может быть оправдано следующим: поскольку иностранцы не допускаются к управлению государством непосредственно, а членство в партии предоставляет возможность влиять на политические и государственные процессы, то на основании этого обоснованно проведено ограничение для иностранцев на членство в партиях.

Кроме того, большое количество ограничений в сфере наделения иностранцев политическими правами следует признать необходимым. Учитывая сущность политических прав, которая состоит в том, что эти права создают механизмы для оценки личностью путей развития государства, следует уточнить направленность предполагаемых механизмов. Оценивать то или иное явление можно позитивно (признавать) или негативно (не признавать, отрицать). В данном случае негативная оценка личностью путей развития государства способствует подрыву безопасности этого государства. Таким образом, от того, признает человек пути развития государства или отрицает их, будет зависеть то, как он воспользуется данным видом прав. Основываясь на понимании назначения политических прав, законодатель справедливо вводит соответствующие ограничения для иностранцев на территории РФ.

Право иностранных граждан поступать на военную службу в РФ предусмотрено п. 2 ст. 2 Федерального закона от 28.03.1998 №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»: прохождение военной службы осуществляется иностранными гражданами по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Однако в соответствии с ч. 2 ст. 59 Конституции РФ определено, что «гражданин Российской Федерации несет военную службу в соответствии с Федеральным законом».

Существует значительная трудность: определение конкретного права, до этого предоставляемого только гражданам, влечет за собой изменение юридической характеристики статуса гражданина РФ, важной составляющей которой, как отмечает В.В. Ралько, была исключительная возможность исполнять обязанности военной службы.[46] Решается этот вопрос на правовом уровне расширением круга прав и, соответственно, правового статуса иностранцев.

Особое отношение к названной проблеме имеет Т.В. Кочуков, который считает, что общим правилом в данном случае должно стать то, что всякое участие иностранца в делах Российского государства, какого бы уровня власти это ни касалось, должно начинаться с принятия в гражданство и прекращаться с выходом из него.[47] Такой подход представляется возможным при разработке норм нового законодательства о правовом статусе иностранных граждан.

Рассмотрим право иностранных граждан, находящихся на территории РФ, собираться мирно, без оружия. Прямого ограничения или запрета на него для иностранцев в законе не предусмотрено. Однако в ст. 31 Конституции РФ сказано: «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование». Из данной формулировки следует, что указанное право принадлежит исключительно лицам, обладающим гражданством Российской Федерации. В то же время ряд ученых неоднозначно трактует принадлежность данного права только гражданам России. Так, С.А. Авакьян утверждает, что, хотя по ст. 31 Конституции РФ право на манифестации закреплено за гражданами РФ, «на самом деле можно, конечно, говорить и об осуществлении данного права также иностранцами». По мнению С.А. Авакьяна, они также могут собираться мирно, без оружия и не только в помещении, но и под открытым небом. Например, иностранцы, обучающиеся в вузах, создают землячества, проводят собрания. Нередко иностранцы участвуют в шествиях и демонстрациях. «Что касается митингов, демонстраций и пикетирования как акций протеста, то нельзя ограничивать иностранцев в их проведении, если они направлены не против конституционного строя России, а против дискриминационных мер по отношению к иностранцам либо в защиту их прав». [48]

К. Экштайн в отношении данного вопроса считает, что «свободой собраний пользуются физические и юридические лица... Как и свобода мнений и другие права свободного общения, свободу собраний следует понимать в качестве права человека, которое принадлежит и иностранцам».

Причиной неопределенности в вопросе о принадлежности иностранным гражданам, находящимся на территории РФ, собираться мирно, без оружия является, по мнению Н.Е. Таевой, его двойственный характер. Нельзя точно сказать - это право политическое или личное. Оно имеет двоякое применение - в частных интересах и в общих. С одной стороны, граждане могут собираться для обсуждения частных дел, не имеющих никакого отношения к политике. К таким обсуждениям власть безразлична. И в этом смысле право собраний является естественным, личным правом каждого. С другой стороны, граждане могут собираться для обсуждения политических вопросов. И в этом понимании право собраний является политическим и должно принадлежать только гражданам государства. [49]

Разрешение данного вопроса подобным образом происходит и в актах международного уровня. В частности, в ч. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека сказано: «Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций». То есть право на мирные собрания не связывается с обладанием гражданством. Таким образом, следует признать за иностранными гражданами, находящимися на территории РФ, право собираться мирно, без оружия, но с ограничением, касающимся участия в запрещенных публичных мероприятиях, преследующих политические цели.

Конституционное право на защиту для каждого также закреплено в Конституции РФ. Данное право используется иностранными гражданами, находящимися на территории РФ. Необходимо отметить значение этого права для человека, которое выражается в отстаивании собственных интересов, нарушенных кем-либо.

Помимо судебной защиты иностранцам предоставляются и иные формы государственной защиты. Такого рода дополнительная гарантия закреплена и на международном уровне. В соответствии со ст. 10 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (1985 г.), любому иностранцу должна быть предоставлена свобода в любое время связаться с консульством или дипломатическим представительством государства, гражданином которого он является, или дипломатическим представительством любого другого государства, которому поручено защищать интересы государства, гражданином которого он является, в государстве, в котором он проживает. Такое право на защиту есть у каждого гражданина своей страны, однако оно приобретает особое значение, когда речь идет о человеке, находящемся за пределами государства, с которым имеет правовую связь (гражданство).

Социально-экономические (социальные, экономические, культурные) права и обязанности иностранцев, охватывают: свободу экономической деятельности; право частной собственности; право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; право на безопасный труд; право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации не ниже минимального размера оплаты труда; право на отдых; право на защиту от безработицы; право на защиту материнства, детства и семьи, а также права и обязанности родителей и детей в отношении друг друга; право на социальное обеспечение; право на жилище; право на охрану здоровья и медицинскую помощь; право на благоприятную окружающую среду; право на образование; свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания; право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры; обязанность платить законно установленные налоги, сборы; обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры; обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Большое количество особенностей имеет право иностранных граждан на труд. В развитие конституционных положений ч.5 ст.11 Трудового кодекса РФ определено: на территории РФ правила, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, распространяются на трудовые отношения с участием иностранных граждан. Приведенная норма означает, что трудовая правоспособность иностранцев приравнивается к трудовой правоспособности граждан РФ. Однако для того, чтобы иностранные граждане могли вступать в трудовые отношения в России, они должны иметь подтверждение того, что их пребывание в стране является законным. Именно законность допуска к работе, как отмечает Т.Ю. Коршунова, является важным условием осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на территории РФ. Следует учесть и то, что разрешительный порядок вступления в трудовые отношения распространяется не на всех иностранных граждан. Возможности трудоустройства и трудовой деятельности иностранного гражданина поставлены в зависимость от той категории, к которой принадлежит конкретное лицо. Исключения составляют следующие группы иностранцев: постоянно и временно проживающие в РФ, обладающие иммунитетами и привилегиями, являющиеся работниками иностранных юридических лиц, журналистами, аккредитованными в РФ, обучающиеся в РФ (во время каникул), приглашенные в РФ в качестве преподавателей для проведения занятий (кроме лиц, въезжающих для преподавания в духовных образовательных учреждениях). Установление разрешительного порядка позволяет регулировать количество трудящихся иностранцев на территории РФ. Такая мера имеет отношение к группе иностранцев, специально приезжающих в Россию для заключения трудового договора, называемых в литературе «трудящимися-мигрантами».[50]

Несколько неоднозначно выглядит норма, допускающая возможность работы без разрешения для обучающихся иностранцев в течение каникул. Закон не представляет определения документам, подтверждающим наличие каникул в учебных заведениях, и поэтому злоупотребления данным правом вполне ожидаемы.

Важное значение имеет оговорка, содержащаяся в п. 5 ст. 13 Закона о правовом положении иностранных граждан, в соответствии с которой временно проживающие в России иностранные граждане не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание. Такое ограничение имеет веское основание - обеспечить необходимый баланс рабочей силы, представленной иностранцами в регионах России.

Существует регламентация порядка приема на работу иностранцев, которая имеет отношение к обязанностям работодателя. Работодатели, желающие привлечь к труду иностранных работников, должны получить специальное разрешение на каждого работника. При этом на работодателя возлагается и ряд других обязанностей.

В итоге обязанности, возникающие у работодателей в связи с принятием на работу иностранных граждан, с одной стороны, направлены на усиление контроля за деятельностью указанных работников, с другой стороны, существенно замедляют процесс трудоустройства этих лиц.

Другое ограничение для работы иностранных граждан в РФ содержится в Постановлении Правительства РФ от 11 октября 2002 г. №755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу», которым утвержден перечень объектов и организаций, в которых иностранцы не могут осуществлять трудовую деятельность. К ним относятся объекты и организации Вооруженных сил РФ, других войск и воинских формирований, структурные подразделения по защите государственной тайны и подразделения, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, органов государственной власти и организаций, организации, в состав которых входят радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, на которых осуществляется разработка, производство, эксплуатация, хранение, транспортировка и утилизация ядерного оружия, радиационно опасных материалов и изделий.

Отдельно в законе о правовом положении иностранных граждан оговариваются запреты в отношении отдельных видов деятельности, в том числе государственной и муниципальной службы. В соответствии с п. 1 ст. 14 указанного закона иностранные граждане не имеют права: находиться на муниципальной службе (отношение иностранцев к государственной службе определяется Федеральным законом от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под государственным флагом России (в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания РФ), быть членами экипажей военных кораблей РФ или других эксплуатируемых в коммерческих целях судов, а также летательных аппаратов государственной или экспериментальной авиации, быть командирами воздушных судов гражданской авиации, быть принятыми на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ, заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.

Порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более 50 процентов акций или долей принадлежит РФ, устанавливается Правительством РФ.

Ограничения, относящиеся к государственной службе, регламентируются законодателем, поскольку данная деятельность заключается в принятии важных для государства решений либо влиянии в той или иной степени на них, в связи с чем следует признать оправданными цели их установления.

Особый порядок регламентации прав предусмотрен и в отношении иностранцев, прибывших на территорию РФ из стран СНГ, который регулируется рядом совместных актов, определяющих, в том числе, правовой статус лиц, прибывающих из стран, входящих в Содружество.

Предусмотрена также обязанность иностранных граждан платить налоги на доходы от деятельности, осуществляемой в РФ, и на имущество, находящееся на территории РФ. При этом иностранцы не обязаны иметь идентификационный номер налогоплательщика.

В сфере социального обслуживания иностранные граждане пользуются теми же правами, что и граждане РФ, если иное не установлено законодательством РФ.

Объем социальных прав, которыми на территории России наделены иностранные граждане, различается в зависимости от режима проживания в стране. Так, в соответствии с п. 4 ст. 36 Закона о правовом положении иностранных граждан, иностранные граждане, постоянно проживающие в РФ, имеют равные с гражданами РФ права на социальное обслуживание, если иное не установлено международным договором РФ. Кроме того, иностранцы имеют право на пособия, пенсии и иные формы социального обеспечения, право собственности, право на образование и т.д. Они могут вступать в профсоюзы, научные, спортивные и другие общественные организации.

Также законодательно закреплено, что иностранные граждане имеют равные права с гражданами РФ в сфере культурной деятельности (в том числе право пользоваться достижениями культуры и др.). Особые условия культурной деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ устанавливаются только федеральными законами.

В отношении жилищных прав для иностранцев существует достаточное количество ограничений. К примеру, иностранным гражданам и лицам без гражданства не предоставляются жилые помещения по договорам социального найма, т.е. они не могут претендовать на получение за незначительную плату в наем муниципального жилья; отсутствует право на приватизацию жилых помещений в государственном, муниципальном и ведомственном фондах; не предоставляются субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Однако такие права могут быть предоставлены иностранному гражданину на основании международного договора РФ. Таким образом, значительные ограничения в жилищной сфере для иностранных граждан в большой мере затрудняют их нахождение на территории РФ.

В итоге наделение иностранных граждан, находящихся на территории РФ, тем же объемом прав, которым обладают собственные граждане с учетом некоторых ограничений, продиктованных исключительно мерами государственной и общественной безопасности, обосновано в рамках признанного государством национального режима. Однако у иностранных граждан имеются специальные права и обязанности (в частности, по получению документов, подтверждающих статус иностранных граждан на территории РФ, и др.). Наличие этих прав и обязанностей фактически и юридически оправдано и объясняется прежде всего нахождением этих лиц за пределами их собственных государств. В то же время некоторые права иностранцев являются одновременно их обязанностями. При этом существующие гарантии правового статуса призваны обеспечивать действенность основных прав, свобод и обязанностей иностранцев. [51]

Отдельные права все же не всегда однозначно могут быть отнесены к той или иной группе прав. Например, свобода слова вполне обоснованно может считаться как личным, так и политическим правом. А право частной собственности содержит характеристики не только социально-экономического, но и личного права, обеспечивающего равные стартовые возможности человека, охраняющего и защищающего сферу частных отношений.

Конституционные обязанности иностранных граждан – это совокупность закрепленных в Конституции РФ обязанностей, возлагаемых на всех лиц, пребывающих на территории РФ, требования, которые в интересах общества, государства и других граждан обязаны соблюдать все без исключения.

Конституционные (основные) обязанности являются элементом правового статуса иностранных граждан, носят всеобщий характер, их осуществление необходимо для поддержания конституционного порядка и надлежащего режима конституционной законности. Например, важнейшая конституционная обязанность - соблюдение Конституции и законов РФ (ч.2 ст. 15) - распространяется на всех граждан и лиц без гражданства, иностранных граждан, должностных лиц государства, государственные органы и органы местного самоуправления.

Конституцией РФ закреплены обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст.57). В условиях свободы предпринимательства, различных форм экономической деятельности, наличия различных неконтролируемых и не учитываемых государством источников доходов уплата налогов  связана с инициативой человека, обязанного сообщать о своих доходах в налоговые службы, заполнять декларации о доходах. От добровольного исполнения этой обязанности в значительной мере зависит возможность выполнения государством своей социальной роли, иных видов государственной деятельности, охрана его суверенитета, обороноспособности.

Исходя из вышесказанного можно сделать вывод: что статус лица как гражданина, в т.ч. иностранного, в каждом государстве характеризуется относительной обобщенностью, поскольку его содержание составляют в основном права и обязанности, которые предоставлены и гарантированы Основным законом страны всем и каждому.[52] Иностранные граждане пользуются в соответствии с внутренним законодательством и с учетом соответствующих международных обязательств государств, в которых они находятся, теми же правами и свободами, что и граждане РФ. В целях защиты прав иностранных граждан, занимающихся законной оплачиваемой деятельностью в стране, в которой они находятся, такие права могут быть определены соответствующими  правительствами в многосторонних или двусторонних конвенциях. Такие нормы закрепляют: права любого государства устанавливать правовой режим иностранцев, исходя при этом их своих международных обязательств; обязанность иностранцев соблюдать законы страны пребывания (жительства), а за их нарушение нести ответственность наравне с гражданами этого государства; недопустимость массовых высылок иностранцев, законно находящихся на территории данной страны (индивидуальная высылка возможна только по закону); право иностранца на защиту государства своего гражданина; для пользования своими правами иностранному гражданину должен быть предоставлен свободный доступ в дипломатические представительства и консульские учреждения государства его гражданства.[53]

2.2. Статус лиц без гражданства

Еще одной категорией иностранцев являются лица без гражданства (апатриды) – лица, не имеющие прав гражданства в каком-либо государстве.

В науке выделяют:

- абсолютное безгражданство (отсутствие у лица гражданства какого-либо государства с момента рождения);

- относительное безгражданство (наступившее в результате утраты гражданства).

Правовой статус лиц без гражданства в РФ приравнивается к статусу иностранных граждан, но особенностью положения апатридов в любой стране является то, что они не имеют устойчивой правовой связи ни с одним государством и не могут рассчитывать на дипломатическую защиту какого-либо государства. Апатриды подчиняются законам страны пребывания, однако их правоспособность ограничена: они обычно не пользуются избирательными и иными правами, которые предоставляются только гражданам. С другой стороны, апатриды не пользуются теми правами, которые данное государство предоставляет иностранным гражданам в силу международных договоров, они не могут пользоваться дипломатической защитой. Апатрид не имеет ряда субъективных прав, неразрывно связанных с состоянием гражданства, - избирательные права, доступ к государственной службе и т. д.

Конвенция о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.), закрепляет положение о том что государства-участники конвенции, принимая во внимание желательность сократить безгражданство международным соглашением, соглашаются что государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства. Такое гражданство предоставляется: 1) при рождении, в силу закона; 2) по ходатайству перед властями заинтересованным лицом или от его имени в соответствии с законом государства, такие ходатайства не должны отклоняться.

Некоторые лица без гражданства одновременно являются беженцами, у большинства из них другое положение. Лица без гражданства, которые одновременно являются беженцами, имеют право на международную защиту, предоставляемую в соответствии с Конвенцией 1951 года о статусе беженцев. Для решения проблем защиты, с которыми сталкиваются лица без гражданства, в частности, те из них, кто не являются беженцами, международное сообщество приняло Конвенцию 1954 года о статусе апатридов (далее - Конвенция 1954 г.). Данное международное соглашение направлено на регулирование статуса лиц без гражданства и обеспечение максимальных возможностей для реализации их прав. Конвенция дополняет международные соглашения о правах человека. Все большее количество государств прибегает к Конвенции 1954 г. как к механизму защиты лиц без гражданства. Это отражает понимание того, что Конвенция 1954 г. о статусе апатридов является единственным правовым инструментом, который официально устанавливает международный юридический статус «лиц без гражданства». Конвенция также предлагает решения многих практических вопросов, связанных с защитой лиц без гражданства – таких как возможность получения проездных документов – которые не решаются с помощью других инструментов международного права.

Личный статус апатрида определяется законами страны его домициля или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания. Ранее приобретенные апатридом права, связанные с его личным статусом, и в частности права, вытекающие из брака, соблюдаются государством пребывания по выполнении, в случае надобности, формальностей, предписанных законами данного государства, при условии что соответствующее право является одним из тех прав, которые были бы признаны законами данного государства, если бы это лицо не стало апатридом. Государства предоставляют апатридам, законно проживающим на их территории, в отношении их права работы по найму наиболее благоприятное правовое положение, которым пользуются граждане иностранных государств при тех же обстоятельствах. Государства благожелательно относятся к возможности уравнения прав всех апатридов в отношении работы по найму с правами граждан и, в частности, тех апатридов, которые вступили на их территорию в порядке выполнения программы вербовки рабочей силы или согласно планам иммиграции.

Государства должны предоставлять апатридам, законно проживающим на их территории и имеющим диплом, признанный компетентными властями этих государств, желающим заниматься свободными профессиями, возможно более благоприятное правовое положение и, во всяком случае, положение, не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах.

У каждого апатрида существуют обязательства в отношении страны, в которой он находится, в силу которых, в частности, он должен подчиняться законам и постановлениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка.

Государства должны предоставлять апатридам, находящимся на их территориях, по меньшей мере столь же благоприятное положение, как и своим собственным гражданам, в отношении свободы исповедовать свою религию и свободы предоставлять своим детям религиозное воспитание.

Кроме тех случаев, когда апатридам предоставляется более благоприятное правовое положение, государства должны предоставлять им положение, которым вообще пользуются иностранцы.

По истечении трехлетнего срока проживания на территории государства все апатриды освобождаются от установленного законодательным путем требования взаимности.

При этом государствам предоставлено право во время войны или при наличии других чрезвычайных и исключительных обстоятельств принимать временно меры, которые оно считает необходимыми в интересах государственной безопасности, по отношению к тому или иному определенному лицу еще до выяснения государством, что оно действительно является апатридом и что дальнейшее применение в отношении него таких мер необходимо в интересах государственной безопасности.

2.3. Предоставление убежища

Одним из важных суверенных прав государства является право предоставления убежища лицам, преследуемым по политическим, национальным, расовым, религиозным или этническим мотивам. Убежище является одной из древнейших правовых форм оказания покровительства лицам, покинувшим свое государство по политическим мотивам. Г.С. Гудвин-Гилл указывает на его значимость, отмечая: «Первое, в чем нуждаются люди, – это прием в государстве, предоставляющем убежище, без чего никакое решение невозможно; однако в итоге получение убежища зависит от обстоятельств».[54]

Предоставление убежища тому или иному лицу означает, что государство принимает на себя обязанность гарантировать его личную неприкосновенность и безопасность.

Следует констатировать, что на сегодняшний день в Конституциях и нормативных правовых актах отраслевого законодательства, как правило, не содержится определения понятия «убежище», что в значительной степени влияет не только на точное понимание содержания данного правового института, но и на правоприменительную практику. Подобного рода ситуация наблюдается и в научной литературе.[55]

Право убежища — это международный, межотраслевой, демократический институт права, представляющий собой особое право лица, преследуемого в стране своей гражданской принадлежности или постоянного пребывания искать, просить и получить на территории другого государства в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права на личную безопасность и исключительное право государства предоставить убежище или отказать ему в этом. [56]

Таким образом, право убежища является одновременно институтом международного права и институтом внутригосударственного права.

Система международно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере предоставления убежища включает в себя универсальные и региональные международно-правовые акты. В качестве источников международного права, регулирующие отношения в рассматриваемой сфере на универсальном уровне, следует, прежде всего, назвать следующие документы: Всеобщая декларация прав человека 1948 года; Декларация о территориальном убежище 1967 года; Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 года; Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 года.

Кроме того, на универсальном уровне принят ряд документов, которые не содержат правовых предписаний, непосредственно направленных на регулирование отношений в сфере убежища, но, вместе с тем, являющихся эффективным инструментом защиты прав человека в мире, положения которых устанавливают определенные гарантии защиты лиц, ищущих убежища, и беженцев. Таковыми актами являются: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года; Конвенция ООН против расовой дискриминации 1965 года; Конвенция ООН против ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года; Конвенция ООН о правах ребенка 1989 года; Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года.

Заслуживают внимания и акты, принимаемые вспомогательными органами различных международных организаций. Наибольшее значение среди них имеют заключения Исполнительного комитета Программы Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Во Всеобщей Декларации прав человека установлено, что «каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем, но это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН». Указанное положение нашло отражение в «Декларации о территориальном убежище».[57]

Кратко обобщая основные положения указанных документов, а также иных актов регионального международного законодательства можно заключить, что феномену убежища с международно-правовых позиций присущи следующие черты: предоставление убежища есть проявление государственного суверенитета; предоставление убежища является мирным и гуманным актом и не должно рассматриваться как недружественный акт и должно уважаться всеми государствами; государство обладает всей полной власти в определении оснований предоставления убежища; запрещается устанавливать запрет на пересечение границы лицами, ищущими убежище; запрещается их высылка или принудительное возвращение в государство, где они могут быть подвергнуты преследованиям; в случае невозможности предоставления убежища государство должно принять меры по переселению лица или предоставлению временной защиты; на государство, предоставившее убежище, возлагается обязанность контроля по недопущению деятельности лиц, получивших убежище, противоречащей целям и принципам ООН. [58]

РФ, присоединившись в 1992 году к Конвенции ООН 1951 года и Протоколу 1967 года, касающегося статуса беженцев, возложила на себя обязательство по исполнению нормативных предписаний указанных актов.

Статья 63 Конституции РФ закрепляет за лицами, испытывающими политическое преследование в своих странах, право убежища на территории РФ. Тем самым подчеркивается, что субъектам и этого права на территории нашей страны являются исключительно иностранные граждане и лица без гражданства, т.е. лица, не являющиеся ее гражданами.

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы предоставления убежища в РФ, являются Закон о беженцах, Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. №746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерации политического убежища» (далее - Положение).

Закон о беженцах определяет основания и порядок признания лица беженцем на территории РФ, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев. В Законе о беженцах закрепляется, что регулирование отношений в сфере предоставления статуса беженца, реализации и защиты прав и свобод беженцев осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

В настоящем законе заложено решение триединой задачи: сбалансировать права личности, национальных интересов нашего государства и международных обязательств РФ в области оказания помощи лицам, ищущим убежище. Вместе с тем, данный закон не является гуманитарным это разновидность иммиграционного закона, определяющего основания и порядок признания беженцем, устанавливающего порядок въезда и пребывания на территории России особой категории лиц - лиц, ищущих убежище в РФ.

В действующей редакции закона определение понятия «беженец», его права максимально приближены к тексту Конвенции ООН 1951 года «О статусе беженцев». Кроме того, на законодательном уровне закреплены права и обязанности не только лица, ходатайствующего о признании беженцем, но и должностных лиц соответствующих органов исполнительной власти, включая органы иммиграционного контроля. До настоящего времени их права и обязанности регулировались подзаконными актами Президента РФ и Правительства РФ. [59]

РФ предоставляет убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище на ее территории, путем: признания беженцем; предоставления временного убежища; предоставления политического убежища.

Наиболее широко применяются на практике такие пути, как признание беженцем и предоставление временного убежища. института правового положения иностранных граждан, нуждающихся в территориальной защите государства – временного убежища является совершенно новым для российского законодательства. Предоставление временного убежища и закрепление его в Законе стало отражением гуманизации российского законодательства. Временное убежище предоставляется иностранцам в соответствии со ст. 12 Закона о беженцах. Временное убежище предоставляется иностранному гражданину или лицу без гражданства в двух случаях:

1) если они имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории РФ. Данное положение применяется, когда лицо не хочет окончательно отказываться от защиты страны своей национальной принадлежности;

2) временное убежище может быть предоставлено лицу, если оно не имеет оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренных определением беженца, но из гуманных побуждений оно не может быть выдворено (депортировано) за пределы территории РФ.[60]

При решении вопроса о предоставлении убежища могут быть задействованы две самостоятельные юридические системы, каждая из которых имеет свою собственную процедуру: предоставление статуса беженца на основании Закона о беженцах; 2) предоставление убежища на основании ст. 63 и 89 Конституции РФ. Иными словами, существует две категории лиц, которым может быть предоставлено убежище в РФ. Первую категорию составляют лица, объединенные общим понятием «беженцы». Вторую — лица, которым предоставляется убежище для защиты их от преследования за политическую деятельность в своей стране (в данном случае речь идет о политическом убежище в узком смысле слова).

Лица, получившие или стремящиеся получить в РФ убежище, представляют собой специфическую группу иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку их правовой статус имеет ряд существенных особенностей. Так, в отличие от «обычных» иностранцев они не пользуются дипломатической защитой собственного государства и не связаны с ним какими-либо обязательствами, даже если и остаются его гражданами (подданными). Кроме того, данные лица не подлежат выдаче на территорию того государства, где они могут подвергаться преследованию, поскольку иначе теряется смысл права убежища.[61]

Термины «беженец» и «лицо, ищущее убежище» (asylum-seekers) не являются идентичными. Международная практика идет по пути обозначения в качестве лиц, ищущих убежище, тех людей, которые еще не приобрели статус беженца, но ясно выражают свое намерение сделать это в принимающем государстве.

Существует два различных региональных подхода к институту убежища. Первый из них связан с реализацией суверенного права каждого государства на оказание убежища покровительствуемым лицам, со ссылкой на принцип невмешательства во внутренние дела другого государства; второй – с осуществлением государством гуманного права каждого индивида на убежище, без оглядки на внутренние интересы страны исхода.

Представляется, что американская правовая доктрина убежища в значительной степени основана на приоритете права государства в сфере убежища над правом ищущего его индивида. М.Р. Гарсиа-Мора определяет, что сам термин «убежище» «используется для обозначения покровительства, оказываемого данному лицу, в отличие от его собственных властей».[62] Оценивая такое покровительство, Д. Крофорд и П. Хиндман отмечают, что «вследствие такого возможного вредного воздействия на отношения между страной убежища и страной гражданства лица, многие государства колеблются в вопросе предоставления статуса беженца нуждающимся в нем лицам».[63]

Напротив, европейская доктрина убежища основана на естественно-правовой теории, где приоритетом являются неотчуждаемые права человека, осуществлению которых способствует государство. Б. Вежбицкий указывает, что в связи с реализацией права индивида на убежище, у него существуют такие гарантии, как возможность въезда на территорию принимающего государства, пребывание на ней, невыдача и невысылка, отсутствие преследования.[64] Рекомендацией европейского Комитета Министров «О защите лиц, формально не признаваемых беженцами» 1984 г. было предложено, чтобы принцип, в соответствии с которым «ни одно лицо не должно получить отказ в допуске в страну на границе, отклоняться, высылаться или подвергаться иным подобным мерам», ведущим к его возвращению в государство, где оно будет преследоваться, применялся бы независимо от признания этого лица беженцем.[65]

2.4. Особенности предоставления политического убежища

Своеобразным основанием пребывания на территории РФ иностранного лица является предоставление ему политического убежища на основании части 1 ст. 63 Конституции РФ в соответствии с общепринятыми международными нормами с учетом государственных интересов РФ, которая устанавливает — «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права». Указанная статья одновременно запрещает выдачу другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в РФ преступлением (ч. 2).

Право политического убежища- это гарантированная государством возможность иностранных граждан и лиц без гражданства, преследуемых в стране своей гражданской принадлежности или постоянного пребывания за не противоречащую демократическим принципам политическую деятельность, получить на территории РФ личную и имущественную безопасность.

Содержание права политического убежища включает в себя: право на собственные действия (возможность обращаться к Российскому государству с ходатайством о предоставлении политического убежища, возможность юридического оформления политического убежища, возможность пользоваться статусом политического иммигранта); право требования (возможность требовать от государственных органов, уполномоченных решать вопросы предоставления политического убежища, выполнения возложенных на них обязанностей, оказания содействия и помощи); право на защиту (возможность в случае нарушения правомочий, создания препятствий для их осуществления, незаконного возложения обязанности или юридической ответственности, обратиться с жалобой в административные или судебные органы).

Современные международно-правовые документы закрепляют: право каждого человека, преследуемого по политическим мотивам, искать убежище в других странах; непредоставление политического убежища лицам, преследуемым за неполитические преступления и действия, противоречащие целям и принципам ООН; суверенитет государства в решении вопросов предоставления политического убежища; обязанность государств не выдавать лиц, получивших политическое убежище, и обеспечивать их правомерное поведение, права и свободы. [66]

Иностранный гражданин и лицо без гражданства в соответствии со ст. 2 Положения  могут претендовать на предоставление политического убежища в случае если, они ищут убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанными мировым сообществом, нормами международного права. Таким образом, подтверждается не только принцип приоритета норм международного права в сфере убежища, но и главенствующая роль государства в решении вопроса о его предоставлении. Вместе с тем необходимы достаточные данные, которые бы подтверждали возможность наступления вышеуказанных обстоятельств. Политическое убежище не предоставляется лицам: преследуемым за деяния, признаваемые в РФ преступлениями; виновным в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН; привлеченным в качестве обвиняемых по уголовному делу; прибывшим из страны, где лицу не угрожало преследование, с устоявшимися демократическими институтами в области прав человека; имеющим гражданство третьей страны, где лицо не преследуется; прибывшим из страны, с которой РФ имеет соглашение о безвизовом пересечении границ; предоставившим заведомо ложные сведения. Претендовать на политическое убежище не могут лица, совершившие общеуголовные преступления, преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества. Данное положение нашло отражение в таких документах как: «Декларация о территориальном убежище (п. 2 ст. 1)», «Конвенция о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1968 г.», «Устав Нюрнбергского трибунала».

В Кассационном определении Верховного Суда РФ от 5 апреля 2012 г. № 9-О12-9, установлено, что в ходе проверки доводы Серверова Р.Э. и его адвоката К.В. Арутюняна о преследовании первого властями республики Узбекистан за участие в деятельности партии, в которой он состоял и занимался сбором пожертвований на партийные нужды и возможности применения в отношении его обращения, противоречащего ст. 3 Европейской Конвенции о выдаче от 13 декабря 1957 г. не подтвердились. Также ему не может быть предоставлено политическое убежище в силу того, что между РФ и Республикой Узбекистан имеется соглашении о безвизовом пересечении границ, вынесено постановление о привлечении в качестве обвиняемого Р.Э. Серверова по п.п. а, б, в ч. 3 ст. 164 УК Республики Узбекистан, что является также уголовно наказуемым деянием и соответствует ч. 3 ст. 162 УК РФ. Таким образом, гражданин Р.Э. Серверов не может претендовать на политическое убежище в РФ.

В Кассационном определении Верховного Суда РФ от 17 марта 2010 г. №32-О11-13 доводы В.И. Воеводского, обвиняемого в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 339 УК Республики Беларусь, что соответствует ч. 1 ст. 115 УК РФ, и его адвоката В.А. Тюльпинова о том, что первый будет подвергнут пыткам и жестокому обращению признаны несостоятельными. В Апелляционном определении Верховного Суда РФ от 30 мая 2013 г. № 78-АПУ13-11 установлено отсутствие оснований для предоставления Э.В. Волчеву политического убежища, привлекаемого к уголовной ответственности за совершении мошенничества по ч. 4 ст. 209 УК Республики Беларусь.

Таким образом, политическое убежище не может быть предоставлено лицу, если он обвиняется в совершении общеуголовного преступления на территории другого государства; сроки давности привлечения к уголовной ответственности не истекли; на территории РФ лицо не привлекалось к уголовной ответственности за это преступление; имеются соответствующие международные договоры.[67]

В соответствии с Конституцией РФ полномочие по решению вопроса о предоставлении политического убежища предоставлено Президенту РФ (ст.89).

Согласно Положению, лицо, желающее получить политическое убежище на территории РФ, «обязано в течение семи дней по прибытии на территорию РФ или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности либо в страну своего обычного местожительства, обратиться лично с ходатайством», которое пишется на имя Президента РФ, но подаётся в территориальный орган Федеральной миграционной службы (ФМС) по месту своего пребывания. Имеются также некоторые сложности с ограничением, установленным в пункте 5 Положения о том, что политическое убежище не предоставляется, если «лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека». Такие ходатайства, согласно Положению, просто «не принимаются к рассмотрению».

Какие страны являются настолько демократичными, что само сомнение по поводу того, что в них могут кого-то преследовать, недопустимо определяется Министерством иностранных дел. МИД России ежегодно составляет список стран с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека и представляет его в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ и ФМС.[68]

Важно также отметить, что на период рассмотрения ходатайства обратившемуся лицу выдается справка, которая, наряду с документом, удостоверяющим его личность, является подтверждением законного пребывания данного лица на территории РФ.

Хотя решение о предоставлении либо об отказе в предоставлении политического убежища принимается президентом РФ, предварительно необходим запрос целого ряда государственных органов, среди которых Федеральная миграционная служба, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел и Федеральная служба безопасности. Положение о порядке предоставления политического убежища указывает, что срок рассмотрения ходатайств не должен превышать одного месяца в каждом из этих органов. При этом срок рассмотрения ходатайства самим президентом не устанавливается. После того, как решение президентом РФ принято, издается Указ Президента о предоставлении РФ политического убежища тому или иному лицу вступает в силу со дня его подписания.

Предоставление убежища посредством издания соответствующего указа Президента РФ (ст. 3) говорит об индивидуальном характере и высоком уровне рассмотрения каждого подобного ходатайства.

Следует отметить, что в Положении указан исчерпывающий перечень обстоятельств, когда политическое убежище РФ не предоставляется. Это случаи, установленные пунктом 5 Положения, когда лицо: преследуется за действия (бездействие), признаваемые в РФ преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН; привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории РФ; прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование; прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека; прибыло из страны, с которой РФ имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом о беженцах; представило заведомо ложные сведения; имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется; не может или не желает вернуться в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ по представлению Федеральной миграционной службы на основании заключений Министерства иностранных дел РФ и Федеральной службы безопасности РФ. Решение Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ доводится до сведения лица, утратившего политическое убежище. Во всех случаях отклонения ходатайства о предоставлении политического убежища лицу сообщается, что его дальнейшее пребывание регулируется законодательством РФ, определяющим порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ.

Неурегулированность процедуры определения статуса беженца и отсутствия гарантий лица, ищущего убежище, при прохождении процедуры, создает возможность для отказов в предоставлении убежища, за которыми стоят соображения политической целесообразности.

Решение об отказе в предоставлении статуса беженца во многих случаях не содержат обоснованных причин отказа или лишь ограничиваются ссылкой на то, причина поиска убежища ограничивается лишь экономическими мотивами. В большинстве случаев само отказное решение не предоставляется искателю убежища, что создает определенные трудности в обжаловании данного решения.

Лицу, которому предоставлено политическое убежище, и членам его семьи выдается свидетельство установленного образца и на основании свидетельства о предоставлении политического убежища оформляется этому лицу вид на жительство.

Представляется, что выбор в пользу процедуры приобретения статуса беженца либо лица, получающего политическое убежище в РФ, должен оставаться за самим человеком в зависимости от индивидуальных обстоятельств. Факт же визового или безвизового пресечения российской государственной границы не должен влиять на эти обстоятельства. Международные обязательства РФ по Конвенции 1951 г. и Соглашению СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам в редакции 1995 г. никак не связаны юридически с упрощенным или формальным въездом лица на ее территорию. [69]

Лица, получившие политическое убежище, обладают правовым положением в значительной мере совпадающим с правовым положением иностранных граждан и лиц без гражданства.

При предоставлении политического убежища государство обязано обеспечить данное лицо возможностью реализации всего комплекса прав и свобод, предусмотренных для иностранных граждан и лиц без гражданства, а также, правомерное поведение лица как внутри страны, так и, по отношению к другим государствам, целям и принципам ООН. В случае невозможности предоставить политическое убежище на своей территории, государство обязано позаботиться о безопасности лица на своей, территории и. обеспечить ему возможность проезда на территорию государства, согласившегося предоставить такое убежище. Государства должны, опираясь на. принципы гуманизма, уважения прав и свобод человека, ..осуществлять,- сотрудничество и взаимопомощь в сфере предоставления политического убежища.[70]

Лица, получившие политическое убежище на территории РФ, наделяются специальным правовым положением, которое условно можно разделить на две части. Первая его часть по существу отражает правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, официально находящихся на территории РФ. В этом своем качестве лица, получившие политическое убежище, обладают всей полнотой прав и свобод, закрепленных за российскими гражданами за исключением случаев, предусмотренных Конституцией РФ. Вторая часть правового положения лиц, получивших политическое убежище на территории РФ, характеризует его специфику, отражающую отличия правового положения этой категории лиц от правового положения остальной части иностранных граждан и лиц без гражданства, официально находящихся в России. Только лица, получившие политическое убежище, имеют право на приобретение российского гражданства в упрощенном порядке, на невыдачу другому государству, обязаны пройти государственную дактилоскопическую регистрацию. [71]

Следует отметить, что не все нормы законодательства соответствуют международно-правовым документам, предусматривающим возможность субъекта права политического убежища обращаться за защитой своих правомочий в административные и судебные органы. Так, гарантируя каждому защиту его прав и свобод (ст.45, 46, 62), Конституция РФ почему-то закрепляет право обращения в государственные органы только за гражданами России (ст.33). Некоторые противоречия в закреплении права на защиту иностранцев содержит Конституционный закон РФ от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». В части 1 статьи 3 этого Закона говорится, что свои полномочия Суд осуществляет, в частности, в целях защиты «прав и свобод человека и гражданина». В то же время, пункт 3 этой же статьи гласит, что конституционность закона, примененного в конкретном деле, проверяется только «по жалобам граждан на нарушение конституционных прав и свобод гражданина и по запросам судов». В Указе Президента РФ от 21.07.1997 №746 нормы, предусматривающие возможность защиты субъектом права политического убежища своих правомочий, отсутствуют вовсе. [72]

ВЫВОДЫ

Таким образом, структура конституционного правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории РФ, не отличается от структуры конституционно-правового статуса российских граждан и включает в себя следующие элементы: права, свободы и обязанности конкретного индивида.

Государственная принадлежность лица (институт гражданства (подданство)) влияет исключительно на объем правоспособности определенного индивида: либо увеличивает перечень предоставляемых определенному лицу прав, свобод и обязанностей, либо, соответственно, его уменьшает.

Содержание конституционно-правового статуса иностранных граждан шире, чем у лиц без гражданства (в области политических и экономических групп прав) по причине отсутствия у апатридов прочной правовой связи с каким-либо государством, в то время у как у иностранных граждан данная правовая связь с государством своей государственной принадлежности объективно существует. Следствием чего является нераспространение на лиц без гражданства норм законодательства иностранных государств. Данное различие, в основном, выражается в отсутствии у лиц без гражданства дипломатической и консульской защиты в различных государствах их пребывания.

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется как нормами российского законодательства, так и нормами международных правовых актов, т.к. международное законодательство устанавливает гарантированный минимальный перечень прав и свобод, которые должны предоставляться лицам из числа лиц, не являющихся гражданами РФ, на территории иностранных государств.[73]

Учитывая фактическое содержание и социальное назначение основных прав и обязанностей лиц, не являющихся гражданами РФ, их можно классифицировать на личные (гражданские), политические и социально-экономические. Предложенная классификация позволяет достаточно четко структурировать основные права и обязанности лиц, не являющихся гражданами РФ, и показать особенности их реализации. Объем основных прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства обусловлен применением по отношению к ним со стороны государства определенных правовых режимов.

Наиболее существенным недостатком законодательства о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, а именно — Закона о правовом положении иностранных граждан, является отсутствие законодательно оформленного механизма защиты, в том числе — судебной, прав и законных интересов иностранных граждан и лиц без гражданства, гарантированных Конституцией РФ. В связи с этим, с целью приведения действующего законодательства в соответствие с нормами Конституции РФ, необходимо включить в ст. 35 Закона о правовом положении иностранцев, а равно в соответствующие разделы Закона о порядке въезда и выезда нормы, предусматривающие возможность для иностранных граждан и лиц без гражданства использовать в целях защиты своих нарушенных прав и интересов все не запрещенные законом способы, в том числе—обращение в судебные органы РФ. При этом непосредственно в Законе должны быть оговорены такие моменты, как сроки обжалования действий должностных лиц, порядок и правовые последствия обжалования и т.п. [74]

Существуют две самостоятельные категории лиц, которым может быть предоставлено убежище в РФ. Первую категорию составляют лица, объединенные общим понятием «беженцы». Вторую—лица, которым предоставляется убежище для защиты их от преследования за политическую деятельность в своей стране.

Возможность предоставления убежища проистекает из феномена государственного суверенитета и связанных с ним принципов верховенства и полноты власти над своей территорией. Государство по своему усмотрению определяет основания и порядок предоставления убежища, исходя из того факта, что международным правом на него не возлагается такая обязанность, а лишь содержится призыв следовать принципам гуманизма и предоставлять его нуждающимся лицам.

Реализация положений Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года, предусматривающей совершенствование национальной системы предоставления убежища, предполагает приведение российского законодательства в соответствие международным стандартам. Достижение указанной цели возможно посредством внесения изменений и дополнений в действующее законодательство в части: дифференциации бенефициариев политического убежища от беженцев, преследуемых за политические убеждения; унификации положений об исключении и прекращении статуса беженца, содержащихся в Законе о беженцах и Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев; детализации оснований предоставления временного убежища как формы дополнительной защиты; закрепления базовых принципов защиты беженцев и лиц, ищущих убежища.[75]

Правовое регулирование статуса лиц, получивших политическое убежище, в отличие от других категорий мигрантов, не имеет специального законодательного обеспечения. Такая ситуация сложилась под влиянием процедуры предоставления данного статуса, в которой главное решение принимает Президент РФ. Действующие вместо специального закона, определяющего правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе лиц, получивших убежище на территории РФ, многочисленные законодательные и подзаконные акты закрепляют отдельные элементы правового положения этой категории лиц, содержат пробелы и противоречия.

Целесообразным было бы появление в российской правовой системе Закона «О временном и политическом убежище», в котором были бы устранены все существующие на сегодняшний день недостатки и чётко прописывалась процедура предоставления этого средства международной защиты. Более совершенная регламентация процедуры предоставления (прекращения) статуса лиц, получивших политическое убежище в РФ, а также четкое определение их прав и обязанностей позволили бы обеспечить таким лицам дополнительные и более эффективные средства правовой защиты. [76]

Глава 3. Конституционно-правовое содержание государственной миграционной политики как способа защиты национальных интересов

3.1. Особенности порядка пересечения государственной границы лицами, не являющимися гражданами России

Въезд в РФ и выезд из РФ - установленные законодательством процедуры реализации права каждого человека свободно выезжать за пределы РФ и права каждого гражданина РФ беспрепятственно возвращаться в РФ.

Въезд из РФ и выезд в РФ (включая транзитный проезд через ее территорию) регулируются Конституцией РФ, международными договорами РФ и Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Порядок пересечения Государственной границы РФ при осуществлении выезда из РФ и въезда в РФ также регулируется Законом РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации».

Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены указанным федеральным законом, то применяются правила международного договора.

Иностранные граждане могут въехать в РФ либо на основании визы, либо в порядке, не требующем получения визы. Основанием для выдачи визы либо для въезда в порядке, не требующем получения визы, является приглашение на въезд в РФ. Приглашения выдаются Министерством иностранных дел либо Министерством внутренних дел или его территориальными органами.

Порядок въезда иностранных граждан на территорию РФ и выезда с территории РФ.

Основанием для оформления въезда в РФ иностранных граждан или лиц без гражданства является письменное обращение (лично или через представителя) в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ. Если иностранные граждане или лица без гражданства намерены въехать в РФ по приглашению российского физического или юридического лица, то применяются правила, установленные Положением об оформлении приглашения в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1.10.1998 г. № 1142.

В соответствии с положениями пункта 3 ст. 16 Закона о правовом положении иностранных граждан в Министерство иностранных дел РФ с ходатайством о выдаче приглашения должны обращаться:

- федеральные органы государственной власти;

- дипломатические представительства и консульские учреждения иностранных государств в РФ;

- международные организации и их представительства в РФ, а также находящиеся в РФ представительства иностранных государств при международных организациях;

- органы государственной власти субъектов РФ.

Пунктом 4 статьи 16 Закона о правовом положении иностранных граждан установлено, что в Министерство внутренних дел РФ или его территориальные органы должны обращаться: органы местного самоуправления; юридические лица; граждане РФ и иностранные граждане, постоянно проживающие в РФ.

Согласно пункту 2 ст. 16 Закона о правовом положении иностранных граждан в приглашении указываются следующие сведения: фамилия, имя приглашаемого (заполняется буквами русского и латинского алфавитов); дата и место рождения; пол; гражданство; государство проживания; номер и дата выдачи документа, удостоверяющего личность; цель поездки; предполагаемый срок пребывания в РФ; предполагаемые пункты посещения в РФ; наименование и место нахождения приглашающей организации или фамилия, имя и адрес места жительства приглашающего физического лица; номер и дата принятия решения о выдаче приглашения; срок действия приглашения.

Приглашающая сторона при обращении с ходатайством о выдаче приглашения должна предоставить гарантии материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина на период его пребывания в РФ.

Правительство РФ в соответствии со ст. 16 Закона о правовом положении иностранных граждан утвердило Постановление от 24 марта 2003 года №167 «О порядке представления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации» и «Положение о предоставлении гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина на период его пребывания в Российской Федерации», определяющее порядок предоставления приглашающей стороной названных гарантий.

Гарантиями материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина на период его пребывания в РФ являются гарантийные письма приглашающей стороны о принятии на себя следующих обязательств:

- предоставление денежных средств для проживания иностранного гражданина на период его пребывания в РФ в размере не ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ, а также денежных средств, необходимых для выезда из РФ иностранного гражданина по окончании срока его пребывания в РФ;

- обеспечение иностранного гражданина, прибывающего в РФ в целях осуществления трудовой деятельности, заработной платой в размере не ниже минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом;

- обеспечение иностранного гражданина на период его пребывания в РФ страховым медицинским полисом, оформленным в установленном порядке, если иное не предусмотрено международным договором РФ, или предоставление иностранному гражданину при необходимости денежных средств для получения им медицинской помощи;

- жилищное обеспечение приглашающей стороной иностранного гражданина на период его пребывания в РФ в соответствии с социальной нормой площади жилья, установленной органом государственной власти соответствующего субъекта РФ.

Основанием для оформления въезда в РФ иностранных граждан или лиц без гражданства является также надлежащим образом оформленный договор о туристической поездке.

Порядок выдачи виз иностранным гражданам определяется межправительственными соглашениями по визовым вопросам. Постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 19 марта 1993 года №239 «О заключении с иностранными государствами межправительственных соглашений по визовым вопросам» для переговоров с иностранными государствами о сроках и порядке выдачи виз одобрен в качестве основы Типовой проект Соглашения о сроках и порядке выдачи виз.

При обращении за визой на въезд в РФ на срок свыше трех месяцев иностранный гражданин должен предъявить сертификат об отсутствии ВИЧ-инфекции. Требования к такому сертификату приведены в Постановлении Правительства РФ от 25 ноября 1995 года №1158 «Об утверждении требований к сертификату об отсутствии ВИЧ-инфекции, предъявляемому иностранными гражданами и лицами без гражданства при их обращении за визой на въезд в Российскую Федерацию на срок свыше трех месяцев».

Не получая визу, в РФ могут въехать:

- граждане стран СНГ и постоянно в них проживающие лица без гражданства, имеющие право на безвизовый въезд в Россию;

- лица, право которых на безвизовый въезд устанавливается межправительственными соглашениями о сроках и порядке выдачи виз, а также соглашениями о безвизовых поездках по дипломатическим и служебным паспортам, приведенным в приложениях к Постановлению Совета Министров – Правительства РФ от 19 марта 1993 года №239 «О заключении с иностранными государствами межправительственных соглашений по визовым вопросам». В частности, в случае заключения соглашения о сроках и порядке выдачи виз правом на безвизовый въезд могут обладать следующие категории иностранных граждан:

¨ члены экипажей самолетов авиакомпаний иностранного государства, названия которых указаны в соглашении;

¨ члены экипажей российских морских судов;

¨ пассажиры воздушного транспорта, совершающие транзитные полеты через территорию РФ, при условии, что у них имеются документы на право въезда в страну назначения, а также подтвержденные авиабилеты на рейс самолета, вылетающего из того же аэропорта в течение 24 часов с момента прибытия. Эта категория лиц не может покидать территорию аэропорта, за исключением случаев, когда у них имеется отдельное разрешение на это со стороны соответствующих пограничных властей;

¨ туристы иностранного государства, совершающие круизные поездки на морских пассажирских судах обеих стран, при краткосрочных сходах на берег без выезда в другие города при условии, что они проживают на борту судна. Кроме того, при условии заключения соглашения иностранные граждане, имеющие действительные дипломатические или служебные паспорта, могут въезжать на территорию РФ и следовать через нее транзитом без оформления визы. Находиться на территории России они могут в течение 90 дней с момента въезда. Сотрудники дипломатических представительств и консульских учреждений, имеющие дипломатические и служебные паспорта, могут находиться на территории России без визы в течение всего срока их официальной миссии. Таким же правом обладают члены их семей, имеющие дипломатические или служебные паспорта.

Въезд в РФ иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть не разрешен, если они: а) при обращении за российской визой не смогли подтвердить наличие средств для проживания на территории РФ и выезда из РФ или предъявить гарантии предоставления таких средств в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ; б) в пункте пропуска через Государственную границу РФ нарушили правила пересечения Государственной границы РФ, таможенные правила, санитарные нормы, - до устранения нарушения; в) сообщили о себе или о целях своего пребывания заведомо ложные сведения.

Въезд в РФ иностранным гражданам или лицам без гражданства не разрешается в случаях, если: а) это необходимо в целях обеспечения безопасности государства; б) в период своего предыдущего пребывания в РФ они были осуждены в соответствии с законодательством РФ за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо в период предыдущего пребывания были выдворены за пределы РФ в принудительном порядке, - в 129 течение 5 лет после отбытия наказания за совершенное преступление или в течение года со дня выдворения в принудительном порядке; в) они не представили документы, необходимые для получения российской визы в соответствии с законодательством РФ, — до их представления; г) они ходатайствуют о российской визе на срок более 3-х месяцев и не представили сертификат об отсутствии у них ВИЧ-инфекции, - до представления такого сертификата.

Выезд из РФ иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть ограничен в случаях, если они: а) в соответствии с законодательством РФ задержаны по подозрению в совершении преступления либо привлечены в качестве обвиняемых, - до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда; б) осуждены за совершение преступления на территории РФ, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания; в) уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами; г) не выполнили предусмотренные законодательством РФ обязательства по уплате налогов, - до выполнения этих обязательств.

Транзитный проезд через территорию РФ осуществляется, как правило, без права на остановку. Порядок транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию РФ регулируется гл. VI Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Иностранные граждане или лица без гражданства, имеющие визу либо въезжающие в порядке, не требующем оформления визы, при въезде на территорию РФ заполняют миграционную карту, которая впоследствии будет являться основанием для регистрации иностранного гражданина и служит для контроля за его временным пребыванием на территории РФ.

В соответствии со ст.25.9 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» принято Постановление Правительства РФ от 16 августа 2004 г. №413 «О миграционной карте».

От заполнения миграционных карт и предъявления их при выезде с территории РФ освобождены следующие категории иностранных граждан:

- главы иностранных государств, главы правительств иностранных государств, члены парламентских и правительственных делегаций, руководители международных организаций, въехавшие в РФ по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также члены их семей;

- иностранные граждане, въехавшие в РФ на срок не более трех дней, за исключением случаев, когда иностранные граждане останавливаются в гостиницах;

- члены экипажей военных кораблей, прибывших в РФ с официальным или неофициальным визитом либо с деловым заходом;

- члены экипажей летательных аппаратов иностранных государств;

- члены экипажей невоенных судов иностранных государств, в случае схода на берег и временного пребывания на территории порта РФ, открытого для захода невоенных судов иностранных государств, или портового города либо в случае выезда на экскурсии в городские или сельские поселения на срок не более 24 часов;

-члены экипажей воздушных судов гражданской авиации, бригад поездов и бригад транспортных средств, участвующих в международном движении, при нахождении в аэропортах или на станциях, указанных в расписаниях (графиках) движения указанных транспортных средств.

Остальные категории иностранных граждан независимо от их возраста должны заполнить миграционную карту.

Миграционная карта состоит из двух частей – въездной (талон «А») и выездной (талон «В»).

В момент прохождения иностранными гражданами пограничного контроля должностными лицами органа пограничного контроля в графах «Для служебных отметок» в обеих частях карты (въездной и выездной) проставляется отметка о въезде. Транзитным пассажирам отметки проставляются при прохождении пограничного, а также иммиграционного контроля.

Въездная часть миграционной карты с отметкой о въезде изымается должностными лицами органа пограничного контроля при въезде в Россию и передается в пост иммиграционного контроля.

Выездная часть миграционной карты предъявляется при регистрации в территориальном органе внутренних дел, на оборотной стороне проставляется отметка о регистрации иностранного гражданина по месту временного пребывания (проживания).

От проставления отметки о регистрации на обороте миграционной карты территориальными органами внутренних дел освобождаются следующие категории иностранных граждан, контроль за временным пребыванием которых в РФ осуществляется Министерством иностранных дел РФ:

- главы дипломатических представительств и главы консульских учреждений иностранных государств в РФ, сотрудники дипломатических представительств и работники консульских учреждений иностранных государств в РФ, а также члены их семей и их гости, если члены семей и гости проживают в резиденциях указанных лиц либо на территориях таких представительств или учреждений;

- должностные лица министерств иностранных дел иностранных государств, въехавшие в РФ с рабочим визитом и имеющие дипломатические или служебные паспорта, а также члены их семей;

- должностные лица международных организаций, представительств этих организаций в РФ, должностные лица международных организаций, имеющих штаб-квартиры в РФ, въехавшие в РФ с рабочим визитом и пользующиеся в соответствии с международным договором РФ дипломатическими привилегиями и иммунитетами, а также члены их семей и их гости, если члены семей или гости проживают в резиденциях указанных лиц либо на территории представительств указанных организаций.

Выездная часть миграционной карты (талон «В») с отметками о въезде и регистрации по месту пребывания хранится у иностранного гражданина в течение всего периода пребывания в РФ и сдается должностным лицам органа пограничного контроля при выезде из РФ при прохождении пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу РФ. [77]

3.2. Проблемы государственной миграционной политики России

Наделяя индивида особым правовым статусом, государство принимает на себя ряд обязанностей (гарантий) по обеспечению такому индивиду возможностей реализации предоставленных прав и исполнения возложенных обязанностей. Учитывая необходимость экономического обеспечения государством принимаемых на себя обязанностей (гарантий), в целях обеспечения национальных интересов необходимо осуществлять тщательный государственный контроль за количеством лиц, не являющихся гражданами России, прибывающих на территорию РФ и вступающих в правоотношения с российским государством. Порядок и условия осуществления подобного государственного контроля должны устанавливаться государственной миграционной политикой.[78]

Для раскрытия сущности государственной миграционной политики необходимо определиться с ее содержанием.

Предметом миграционной политики и миграционного законодательства в настоящее время является переселение иностранных граждан и лиц без гражданства. Такие лица для законодателя и правоприменителя являются иммигрантами, то есть прибывают в Россию из других государств. Данные лица пересекают Государственную границу РФ. Таким образом, можно прийти к выводу, что предметом миграционной политики является внешняя въездная миграция.

С позиции сущности миграционной политики РФ главным вектором государства является, с одной стороны, содействие желательным переселениям, а с другой - противодействие нежелательной миграции. Такой подход к определению границ миграционной политики представляется наиболее перспективным, ибо вопросом контроля и надзора за миграционными процессами признается комплексный характер, а сама политика приобретает необходимую глубину и объемность.

Современная миграционная политика Российского государства имеет двойственный предмет, где в настоящее время доминирует противодействие как внутренней, так и внешней нежелательной миграции. Однако «чаша весов» постепенно выравнивается в сторону оказания содействия, а в некоторых случаях поощрения необходимой (желаемой) миграции. Объектом миграционной политики является нормализация общественных отношений, возникающих в сфере миграции населения.[79]

Качественное отличие условий формирования и реализации миграционной политики в настоящее время, по сравнению, например, с эпохой существования СССР, состоит в глобальном характере миграционных отношений, проистекающем из общего явления глобализации.

Представляется, что в сфере реализации миграционной политики необходимо различать нежелательную и незаконную миграцию населения, где нежелательная миграция в отличие от незаконной, которая осуществляется в нарушение миграционного законодательства, происходит вполне легально, но влечет за собой определенные негативные последствия для общества и государства в перспективе. Следует также отметить, что термин «нежелательная миграция» шире термина «незаконная миграция» и может быть использован как родовой в политической сфере.

Причинами и условиями, порождающими незаконную миграцию, является экономическая привлекательность России, отсутствие с рядом стран визового режима (Казахстан, Таджикистан и др.); реальный спрос на дешевую низкопрофессиональную рабочую силу; несовершенство миграционного законодательства на постсоветском пространстве; недостаточная правовая основа противодействия незаконной миграции и необходимого миграционного взаимодействия.

Основной поток мигрантов составляет международная, незаконная трудовая миграция, которая характеризуется определенным стандартом процесса миграции в Россию: образец поведения просматривается в том, что после въезда одного из мигрантов и изучения им ситуации приезжают в последующем его родственники и близкие. В результате на территории России формируются места пребывания, заселения представителями, имеющими не только этническую, но и кровнородственную связь.

Другая особенность, которую привносит в миграционную ситуацию взаимодействие глобализации и регионализации, состоит в столкновении тенденций внутренней и внешней миграции в различных регионах одного и того же крупного государства. В качестве примера приведем Дальний Восток России, где наблюдается тесное взаимодействие внутренней миграции (выраженной в оттоке российского населения на запад страны) и внешней миграции - приток мигрантов необходим для поддержания функционирования хозяйственного комплекса региона, а также неизбежен в силу опустения пригодных для проживания территорий. Следовательно, хотя внутренняя миграция и не является предметом миграционной политики, она тем не менее является фактором миграционной политики, определяющим предпочтительные места заселения, состав иммигрантов, необходимых стране, и другие вопросы. [80]

В условиях острой необходимости привлечения трудовых ресурсов, прежде всего в регионы Сибири и Дальнего Востока, недопустимо отсутствие системного правового регулирования проблем определения статуса лиц, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Основные усилия государства направлены на урегулирование внешней миграции с участием иностранных граждан, а также противодействие нелегальной миграции, что создает определенный дисбаланс в миграционном законодательстве РФ. При этом вопросы внутренней миграции оказываются без должного внимания. В этой связи необходимо создание эффективного механизма государственной поддержки указанных лиц, направленной на сохранение кадрового производственного потенциала, необходимого для развития этих регионов.

Серьезный недостаток действующего российского законодательства проявляется в отсутствии четкой системы разграничения предметов ведения и полномочий органов публичной власти разного уровня. Отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, что приводит к дисбалансу интересов федерального центра и регионов в сфере миграции. Имеются лишь косвенные пути определения воли конституционного законодателя по данному вопросу. Недостаточная координация взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам регулирования миграционных процессов снижает результативность принимаемых мер. Осуществление системной и полной законодательной регламентации вопросов миграции необходимо именно на федеральном уровне. На практике это позволит обеспечить единые подходы к регулированию миграции на всей территории страны, установить общие законодательные принципы в данной сфере.[81]

Как отмечает К.П. Кондрашина, российская миграционная политика прошла в своем развитии три этапа. В 1990-е гг. она была направлена на обеспечение вынужденной миграции лиц, оказавшихся в тяжелом положении в результате распада СССР и сопутствовавших этому вооруженных конфликтов. С 2002 г. основной задачей стал контроль за миграционными процессами и предотвращение незаконной миграции. Наконец, начиная с 2006 г. отмечается некоторая либерализация регулирования, в частности, в отношении трудовой миграции, отмена регистрации, введение миграционного учета, привлечение добровольных мигрантов (соотечественников).[82] При этом общий вектор миграционной политики совершал диаметрально противоположные колебания от создания режима благоприятствования миграции к жестким ограничениям, а затем вновь к смене на более мягкий режим для отдельных категорий. Следствием этого стала возможность для ученых констатировать спонтанный и практически неуправляемый характер миграции в России, оказывающий негативное влияние на экономические, социальные, демографические, национальные процессы в стране. Государство реагирует на уже свершившиеся факты или какую-либо возникшую ситуацию в сфере миграции, а не обеспечивает превентивного правового регулирования.[83]

Непоследовательность миграционной политики отражается на состоянии миграционного законодательства, страдающего от внутреннего противоречия между фактической направленностью на борьбу с незаконной миграцией и очевидной необходимостью либерализации.[84] Миграционная политика России регулируется хаотичными, разрозненными, идеологически противоречивыми правовыми актами неопределенной юридической силы.

Существенной проблемой миграционного законодательства является несовершенство понятийного аппарата, тогда как четкое определение основных понятий должно являться важнейшей задачей законодателя в целях недопущения неоднозначного толкования правовых норм и обеспечения последующей их полноценной реализации. В федеральных законах РФ отсутствует часть принятых международным правом терминов. Отсутствие таких понятий, как «мигрант», «лицо, перемещенное внутри страны», «трудящийся-мигрант», вызывает противоречия и затруднения в применении норм международных договоров в России как на федеральном, так и на региональном уровне. В связи с этим ближайшее развитие миграционного законодательства должно быть направлено на формирование основных понятий, ясно отражающих правовую суть регулируемых отношений. [85]

Наиболее развитой, но не менее проблемной областью регулирования миграционных отношений является административная и уголовная ответственность за нарушение норм миграционного законодательства. В Кодексе РФ об административных правонарушениях  (далее - КоАП) существует глава 18, содержащая 17 составов правонарушений, основным из которых является «нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации» (ст. 18.8). Основными видами наказаний за совершение миграционных правонарушений выступают штраф, административное выдворение за пределы РФ и административное приостановление деятельности.

Из них особого внимания заслуживает административное выдворение, заключающееся в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из РФ. При этом тяжесть данного наказания не может быть уяснена без обращения к ч. 1 ст. 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», которая закрепляет, что иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается въезд на территорию РФ в течение пяти лет с момента административного выдворения из РФ.[86] Во-первых, это положение нарушает норму ст. 1.1 КоАП, по которому законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и соответствующих законов субъектов РФ. Во-вторых, административное выдворение с последующим пятилетним запретом на въезд в Россию следует понимать как род лишения специального права. При этом максимальный срок лишения специального права согласно КоАП составляет 3 года, тогда как лишение иностранного гражданина или лица без гражданства права на въезд в РФ действует в течение 5 лет, что противоречит ст. 1.4 указанного Кодекса, по которому лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом и подлежат административной ответственности независимо от национальности, а также других обстоятельств. В-третьих, срок данного ограничения (5 лет) соответствует максимальному сроку лишения права занимать государственную должность или заниматься определенной деятельностью, установленному ст. 47 Уголовного кодекса РФ. Следовательно, по своей сути административное выдворение представляет собой уголовное наказание, не соответствует характеристикам общественной значимости административного правонарушения, закреплено в законодательстве с нарушением принципа кодификации норм об административной ответственности и не соответствует задачам миграционной политики. Более того, несмотря на то, что выдворение характерно для главы 18 КоАП, именно в ней оно бессмысленно, так как данные правонарушения касаются не материальных, а процессуальных правоотношений, следовательно, наносимый ими непосредственно вред обществу минимален, а их сущность как административных правонарушений обусловлена общественно опасным характером сопровождаемых ими деяний: неуплаты налогов, использования рабского труда, торговли людьми и т.д. Кроме того, применение административного выдворения оставлено на усмотрение органа, привлекающего к ответственности («с административным выдворением... или без такового»), что неприемлемо при упомянутой тяжести данного наказания. В связи с вышеизложенным необходимо устранить административное выдворение как вид административного наказания и обеспечить достижение целей административной ответственности установлением повышенных штрафов, в том числе для юридических лиц.

Другими проблемами в сфере административной ответственности являются процессуальные проблемы, а именно: отсутствие у иностранного гражданина или лица без гражданства документов, удостоверяющих личность, а также отсутствие места постоянного или временного жительства. Эти особенности статуса субъекта административной ответственности, с одной стороны, снижают уровень процессуальных гарантий лица, а с другой - затрудняют производство по делу иностранных граждан и лиц без гражданства и решение субъектов власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы.[87] Спорной выглядит инициатива А.А. Мишуниной по увеличению размеров административных штрафов за миграционные правонарушения с целью обеспечения компенсации расходов Российской Федерации на административное выдворение. Представляется, что здесь имеет место упрощенное понимание сути административной ответственности и взаимосвязи административного штрафа и выдворения как основного и дополнительного наказаний. Очевидно, что не вполне корректно обеспечивать «окупаемость» дополнительного наказания за счет основного. По крайней мере транспортные расходы на выдворение иностранных граждан в различные страны неодинаковы, а соответствующая привязка размера штрафа в тексте КоАП будет выглядеть вызывающе.

Рост миграционной преступности в РФ происходит быстрыми темпами, что по праву дает основания считать его неблагополучным явлением. В настоящее время можно предположить, что: а) миграционная преступность может иметь место в различных сферах жизнедеятельности общества; б) субъектами миграционной преступности являются мигранты; в) преступления совершаются по экономическим и другим причинам; г) мигранты служат связующим звеном между преступными структурами стран исхода и российской организованной преступностью.[88]

Наряду с миграционной преступностью выделяется и такое явление, как криминальная миграция, являющаяся составной частью нелегальной миграции и предполагающая, что пересекающие Государственную границу РФ лица сознают, что они перемещаются в пространстве, нарушая уголовно-правовые нормы или намереваясь сделать это в обозримом будущем. Данное явление характеризуется латентностью как самих территориальных перемещений, так и соответствующих преступлений, а также включенностью в инфраструктуру криминального бизнеса и влиянием на экономические отношения в стране в целом. Причиной увеличения объемов криминальной миграции является экономическая ситуация, в свете которой криминальный бизнес представляет повышенную выгоду, демографическое давление, образующееся на ряде участков государственной границы.[89]

Обширные проблемы существуют также и в области уголовной ответственности за правонарушения в сфере миграционных правоотношений. Некоторые специалисты пишут о необходимости поддержать все конструктивные предложения о дополнении УК РФ нормами об уголовной ответственности за незаконную миграцию и об увеличении размеров наказания. Общепризнанным является, что усиление уголовной репрессии не является эффективным средством снижения уровня преступности. Тем более это очевидно в современных условиях, требующих решительной переориентации миграционной политики.[90]

3.3. Совершенствование государственной миграционной политики России

Наличие нерешенных проблем в сфере правового регулирования миграции негативно влияет на эффективность реализуемой государственной миграционной политики, на формирование миграционных намерений российских и иностранных граждан и в целом на перспективы социально-экономического и демографического развития РФ. В этой связи возникает необходимость дальнейшего совершенствования государственной миграционной политики.

В современных условиях элементами эффективной политики России в сфере миграции должны быть: надлежащее законодательное регулирование миграционных потоков; ограничение притока мигрантов из государств, с которыми у России недружественные отношения; постепенный переход на селективный отбор, основанный на принципе приоритета в приеме мигрантов из стран бывшего Советского Союза; осуществление строгого учета потребности России в необеспеченной национальными кадрами квалифицированной рабочей силе; возможности предоставления необходимой работы и постоянного места жительства мигрантам; создание условий для воссоединения семьи; ведение борьбы против нелегальной миграции.

Современная миграционная политика РФ должна разрабатываться в органической связи с социально-экономической и финансовой политикой, то есть с решением задач, связанных с преодолением финансового кризиса, демографией, жилищным строительством, борьбой с бедностью, подготовкой кадров, выравниванием социально-экономического развития регионов и стимулированием проживания, как собственных граждан, так и мигрантов в наименее заселенных территориях России, в первую очередь, в Сибири и на Дальнем Востоке. Продолжающийся массовый отток населения из этих районов не отвечает национальным интересам РФ и обеспечению национальной безопасности.

Миграционная политика России должна обладать свойством гибкости, адекватным конкретно-историческим условиям и обстоятельствам развития российского государства и общества, при этом обязательными характеристиками миграционной политики должны быть социальные, экономические, географические, этнокультурные, а также политические факторы, лежащие в основе определения целесообразности, необходимости, желательности или нежелательности миграционных потоков. Для достижения этой цели требуется:

- проведение политики жесткого квотирования в миграционно-перенасыщенных регионах, и наоборот, привлечение мигрантов в регионы, нуждающиеся в рабочей силе;

- усиление ответственности за незаконное привлечение иностранной рабочей силы (как для работодателей, так и для собственно работников-мигрантов);

- разработка четких правил и определение организационно-финансовых основ механизма реализации порядка депортации и административного выдворения лиц, незаконно находящихся на территории России;

- организация и проведение информационно открытой миграционной политики в борьбе с коррупцией в сфере миграционных отношений.

Необходимо четко закрепить перечень принципов миграционной политики России в национальном законодательстве:

- соблюдение и защита прав мигрантов; недопустимость дискриминации мигрантов по признаку расы, национальности, языка, происхождения, вероисповедания, политических убеждений, принадлежности к определенной социальной группе (ст.ст. 2,13,19,26,28, 45 Конституции РФ);

- соответствие законодательства России в области регулирования миграционных процессов нормам Конституции РФ и международного права (ч. 2 ст. 4, ст.ст. 15,17,18 Конституции РФ, ст. 3 Закона о правовом положении иностранных граждан;

- гарантия защиты прав, свобод и интересов населения России, ограничение прав и свобод человека и гражданина только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ);

- равенство в правах и обязанностях мигрантов с гражданами РФ, за исключением случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, ст. 4 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан, ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»);

- сочетание интересов личности и государства, защита национальных интересов (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ);

- предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства и их выдача в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ст. 63 Конституции РФ).[91]

Существует необходимость принятия рамочного федерального закона в сфере миграционной политики, который устанавливал бы общие начала правового регулирования в сфере правового статуса иностранных граждан, правового режима «транснациональных коридоров и транзитного проезда иностранных граждан через территорию России, порядка добровольного переселения соотечественников из-за рубежа, правового режима приграничных территорий (пограничных зон)».

Рассматривая правовой режим «транснациональных коридоров» и транзитного проезда иностранных граждан через территорию РФ, можно отметить, что в настоящее время в России акцент сделан на систему ограничений и ответственности за несоблюдение транзитного проезда. Вместе с тем режим — это и обеспечение со стороны государства прав и свобод иностранных граждан, которые они имеют в соответствии с международными стандартами и Конституцией РФ, законно находясь (при транзитном проезде) на её территории. Правовое регулирование так называемых «транснациональных коридоров» должно осуществляться на многосторонней основе в рамках межгосударственных договоров и соглашений, а также путём дальнейшего законодательного установления правового режима транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию РФ.[92]

С учетом федеративной формы государственного устройства России перспективный миграционный закон должен включать положения, разграничивающие полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования миграции. Пункт "н" ст. 71 Конституции РФ относит определение статуса государственной границы к исключительному ведению РФ. Однако принадлежность полномочий по регулированию статуса приграничных территорий не отнесено Конституцией РФ к ведению Федерации или субъектов РФ, хотя вполне вероятно, что в современных условиях указанная конституционная норма может быть истолкована расширительно и указанные вопросы также относятся к федеральному ведению.

Вместе с тем приграничные территории в основном являются районами сосредоточения предпринимательской и трудовой деятельности иностранцев, что по-разному влияет на интересы населения в различных субъектах РФ.

Следовательно, в целях стабилизации социально-экономической обстановки в приграничных районах целесообразно делегировать часть вопросов правового регулирования экономической, трудовой деятельности иностранных граждан и т.д. субъектам РФ.

На пути подобных преобразований существует ряд препятствий. Во-первых, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина (а значит, как граждан РФ, так и иностранцев) могут быть ограничены только федеральным законом. Во-вторых, необходимо учитывать, что сфера федеративных отношений в последнее время претерпела коренную централизацию, основной формой распределения полномочий является не разграничение, а делегирование, при этом договорная форма такого распределения уже выведена из оборота. В этой связи реализация предложений по передаче в договорном режиме части полномочий федерального центра в сфере миграции органам государственной власти субъектов РФ, выдвинутых А.А. Мишуниной, выглядит несколько проблематично.[93] Очевидно, что если делегирование и состоится, то правовой основой его в реальности может стать федеральный миграционный закон, состав же передаваемых полномочий всецело зависит от усмотрения федерального центра и степени осознания им существующей проблемы.

В Уголовно-процессуальном кодексе РФ есть самостоятельные главы, посвященные особенностям расследования и судебного рассмотрения отдельных категорий дел. Однако в то же время отсутствует самостоятельная глава об особенности рассмотрения уголовных дел в отношении иностранных граждан. С учетом роста таких преступлений, имеющихся особенностей их расследования и судебного рассмотрения целесообразно закрепить указанные особенности в виде самостоятельной главы УПК, с введением еще одного вида особого порядка уголовного судопроизводства. Подобный порядок, безусловно, усилит правовую защищенность иностранных граждан.

В целях успешной профилактики незаконной миграции на территории РФ следует осуществить следующие мероприятия:

1) принятие Федерального закона «О государственной миграционной политике в Российской Федерации» в целях системности современного миграционного законодательства и устранения многочисленных внутренних и межотраслевых противоречий;

2) на законодательном уровне определиться с нормативными понятиями «мигрант», «нелегальный мигрант», «иностранец», «лицо без гражданства». Ввести понятие «депортационный центр» и условия его финансирования. Определить процедуру депортации и ее финансирования;

4) развитие системы информационных банков данных о количестве требуемых рабочих мест; о лицах, задержанных за незаконную миграцию, о работодателях, использующих труд нелегальных мигрантов;

5) использование достижений научно-технического прогресса в сфере организации деятельности контрольно-пропускных пунктов; создание документов идентификации легальных мигрантов (с целью затруднить их фальсификацию);

6) совместно с заинтересованными государствами продолжить конструктивный диалог в поисках новых способов предотвращения незаконной миграции;

7) необходимо разработать новые частные методики раскрытия, расследования незаконной миграции, отмывания грязных денег;

8) совместно подготовить межведомственный документ, в котором четко и ясно определить порядок действия всех структур, органов и должностных лиц, участвующих в пресечении незаконной миграции.

9) Совершенствовать ст. 322.1 УК РФ в следующем порядке:

- ввести в часть 2 ст. 322.1 УК РФ квалифицирующие признаки: в пункт "в" - "совершенное лицом с использованием должностных полномочий" и пункт "г" - "повлекшие тяжкие последствия";

- ввести в УК РФ новые статьи 322.1 «Пособничество в организации незаконной миграции" и 322.3 "Нарушение правил привлечения и использования рабочей силы».[94]

Для того, чтобы Закон о правовом положении иностранных граждан мог полноценно решать задачу определения правового статуса иностранцев, пребывающих на территории России, необходимо:

- более четко юридически проработать и разграничить механизмы реализации санкций государства в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории РФ и незаконно прибывающих на ее территорию - депортации и административного выдворения;

- своевременно вносить необходимые изменения и дополнения в Закон о беженцах по мере его применения на практике;

- в соответствии с законодательством обеспечивать меры по социальной адаптации беженцев (создание фонда жилья для временного проживания беженцев, обеспечение их занятости, медицинская помощь и обучение).

- разработать механизмы и единые стандарты по реализации межгосударственных соглашений стран-членов СНГ в отношении пресечения незаконной миграции, беженцев и лиц, ищущих убежище. Активизировать договорный процесс с каждым государством-членом СНГ и заключение соответствующих соглашений в рамках Содружества, сокращающих неконтролируемую миграцию, строго определив обязательства и ответственность за положение на внутренних и внешних границах и необходимое согласование визовой практики в пределах СНГ. Подготовить проект создания Общей базы данных о незаконных мигрантах и лицах, въезд которым в государства-участники СНГ закрыт. Необходимы соглашения о пресечении незаконной миграции со странами Балтии;

- активнее привлекать международные организации к реализации конкретных проектов, связанных с беженцами и вынужденными переселенцами, к процессу поиска третьих стран для выезда в них иностранцев, не желающих или не имеющих оснований для получения убежища в РФ, добровольного возвращения беженцев в страны их прежнего проживания при изменении внутриполитической ситуации в этих странах;

- осуществить комплекс мер по совершенствованию проведения процедуры определения правового положения иностранцев, уже находящихся на территории страны и ходатайствующих о предоставлении статуса беженца (увеличение численности сотрудников, осуществляющих эти функции; подготовка квалифицированных специалистов в области иммиграционного законодательства и др.)[95]

Законодательство должно предусматривать:

а) принципы квотирования въезда иммигрантов из определенных стран («грубое» регулирование, например, упрощение въезда из Белоруссии, Украины, Прибалтики и усложнение въезда из других стран),

б) принципы, связанные с перспективами культурной адаптации иммигрантов (ограничение въезда в РФ лиц, плохо владеющих русским языком, введение теста по русскому языку не только для целей принятия гражданства),

в) принципы зонирования территории РФ для преимущественного приема трудовых мигрантов (ограничение места жительства определенными территориальными зонами с сохранением свободы перемещения в рамках этих зон),

г) принципы профессиональной специализации (ограничение для иммигрантов сферы деятельности, прежде всего в области предпринимательской и общественной деятельности).

Знание русского языка должно быть важнейшим условием для длительного пребывания на территории России, а в особенности для занятия определенными видами деятельности, где присутствует интенсивная межличностная коммуникация (например, в сфере торговли, образования, обслуживания, средств информации, общественной деятельности и т.п.). [96]

По совершенствованию миграционного законодательства РФ с учетом интересов обеспечения национальной безопасности и противодействия использованию каналов миграции террористическими организациями и экстремистскими объединениями можно предложить ряд мер:

- в Федеральных законах «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ввести обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию при оформлении и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в РФ с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных;

- в Законе о правовом положении иностранных граждан предусмотреть возможность прекращения приема документов от приглашающих организаций, допускавших в течение года неоднократные нарушения миграционного законодательства РФ;

- исключить процедуру миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в помещениях по юридическим адресам предприятий и организаций. В этих целях в Федеральном законе «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» закрепить обязанность принимающей стороны обеспечивать постановку трудовых мигрантов на миграционный учет по месту их пребывания в помещениях, пригодных для постоянного проживания и соответствующих установленным санитарным нормам;

- ввести административную ответственность служащих организаций федеральной почтовой связи за прием уведомлений о прибытии иностранных граждан в место пребывания без наличия у иностранцев документов, удостоверяющих личность;

- в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Постановлении Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2003 г. № 193 «Об утверждении правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации» предусмотреть установление единой ежегодной квоты на временное проживание иностранцев в РФ (за исключением лиц, признаваемых беженцами или ходатайствующих о предоставлении убежища) с учётом состояния рынка труда, иммиграционных проблем, криминогенной обстановки и возможности жилищного обустройства иностранных граждан и лиц без гражданства в субъекте РФ. В настоящее время распоряжениями Правительства РФ ежегодно определяется квота на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в РФ, в которую не включаются граждане стран СНГ, пользующиеся правом безвизового въезда в Россию, и ряд других категорий иностранцев;

- урегулировать порядок финансирования депортации (выдворения) незаконных мигрантов за пределы РФ и расходования денежных средств на исполнение решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранцев на территории России. В Законе о правовом положении иностранных граждан предусмотреть правила, в соответствии с которыми иностранные граждане и лица без гражданства при въезде в РФ вносили бы залоговую стоимость обратного авиабилета до столицы своего государства. При их своевременном выезде из России указанные деньги будут возвращаться, в противном случае - обращаться в доход государства, а затем использоваться на финансирование их депортации (выдворения) из России и исполнение решений о нежелательности пребывания (проживания) на территории РФ.

Реализация предложенных мер может способствовать защите прав и законных интересов российских граждан и мигрантов, снижению рисков и минимизации угроз использования каналов миграции террористическими организациями и экстремистскими объединениями.[97]

ВЫВОДЫ

Таким образом, под миграционной политикой следует понимать совокупность, применяемых государством правовых и организационных мер, направленных на установление правового режима граждан иностранных государств или лиц без гражданства, въезжающих на территорию России на продолжительный срок.[98]

В рамках осуществления государственной миграционной политики, в том числе в ходе осуществления мероприятий по борьбе с незаконной миграцией, представляется необходимым налаживание действенных механизмов межведомственного взаимодействия государственных органов. Подобное взаимодействие может быть достигнуто посредством создания единой системы миграционного контроля в РФ, внедрения современных информационных технологий и систем электронного документооборота, разработки и выполнения комплекса мер по пресечению и предупреждению незаконной иммиграции на территорию РФ. Следует иметь в виду, что реализация всех названных мероприятий не должна осуществляться в ущерб правам, свободам и законным интересам лиц, не имеющих гражданства РФ.

Объединяющим фактором миграционного режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ является его конституционно-правовая составляющая. В этой связи необходимы разработка и принятие федерального закона «О государственной миграционной политике в Российской Федерации». Такой федеральный закон должен определять основные понятия в сфере миграции, цели, принципы, основные направления и круг субъектов государственной миграционной политики, механизм её разработки и реализации в целях создания правовых, социально-экономических и организационных условий. Среди основных причин необходимости принятия федерального закона «О государственной миграционной политике в РФ можно отметить следующие: депопуляция в России; необходимость обеспечения государственной безопасности и общественного порядка, защиты национальных интересов РФ. В этой ситуации необходимо установить разграничение полномочий РФ и субъектов РФ в сфере миграции. В частности, перспективным направлением в этой связи является правовое регулирование статуса пограничной зоны и пределов ограничения прав в этих границах как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан и лиц без гражданства.[99]

Для реализации стоящих перед собой задач по стабилизации и увеличению численности постоянного населения страны, обеспечению потребности экономики в рабочей силе, повышению конкурентоспособности отечественной экономики понадобится реформировать сложившийся механизм регулирования иностранных граждан как в области закрепления гарантий предоставляемых им прав, так и в области ужесточения наказания за нарушения норм действующего российского законодательства.

Заключение

Результаты исследования позволили сделать следующие выводы.

Анализ нормативных актов Российского государства второй половины XVII в. - начала XX в. показывает, что развитие и становление правового статуса иностранцев в России и соответственного законодательства об иностранцах прошло шесть основных этапов. В различные исторические эпохи правовой статус иностранцев в каждый из исторических периодов зависел от внутренне- и внешнеполитической обстановки.

Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ определяется внутренним законодательством РФ, международными договорами бывшего СССР с зарубежными государствами, а ныне Российской Федерации, а также иными актами международного права.

Законодательство РФ, регулирующее правовой статус иностранных граждан, в настоящее время представляет собой весьма объемный и разрозненный ряд законов, постановлений и иных нормативных правовых актов, не всегда согласованных между собой, зачастую содержащих коллизии и содержащих изъятия из принципа равенства иностранных и российских граждан, закрепленного Конституции РФ.

Выделяются четыре основные группы проблем, касающихся содержания законодательства. Это: проблемы понятийного свойства; проблемы дисбаланса законодательного и подзаконного регулирования исследуемой сферы отношений, порожденные помимо прочего излишним использованием отсылочных норм; проблемы неполноты, пробельности и противоречивости указанного законодательства; проблемы непоследовательного законодательного учета международных договоренностей.

С целью устранения проблем понятийного аппарата законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства представляется необходимым решить две первоочередные задачи: 1)закрепление на законодательном уровне определения термина «иностранец» (в узком его значении) и приведение в соответствие с его значением положений действующих нормативных правовых актов, где он применяется; 2) научная разработка и последующее законодательное закрепление термина, объединяющего понятия «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства».[100]

В связи с существованием различных подходов к классификации иностранных граждан и лиц без следует поддержать позицию тех ученых, которые считают, что дело не в поиске все новых и новых критериев классификации, а в отборе тех из них, которые позволяют наиболее четко выделить, отличить и, следовательно, изучить каждый из видов статусов иностранных граждан и лиц без гражданства. К тому же многие основания тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены, поэтому их не следует рассматривать строго обособленно друг от друга. В настоящее время важно учитывать новые факторы и тенденции, связанные с геополитическими изменениями в мире, поступательным развитием отечественного и международного права.[101]

Под миграционной политикой следует понимать совокупность, применяемых государством правовых и организационных мер, направленных на установление правового режима граждан иностранных государств или лиц без гражданства, въезжающих на территорию России на продолжительный срок.[102]

В рамках осуществления государственной миграционной политики, в том числе в ходе осуществления мероприятий по борьбе с незаконной миграцией, представляется необходимым налаживание действенных механизмов межведомственного взаимодействия государственных органов. Подобное взаимодействие может быть достигнуто посредством создания единой системы миграционного контроля в РФ, внедрения современных информационных технологий и систем электронного документооборота, разработки и выполнения комплекса мер по пресечению и предупреждению незаконной иммиграции на территорию РФ. Следует иметь в виду, что реализация всех названных мероприятий не должна осуществляться в ущерб правам, свободам и законным интересам лиц, не имеющих гражданства РФ.

Объединяющим фактором миграционного режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ является его конституционно-правовая составляющая. В этой связи необходимы разработка и принятие федерального закона «О государственной миграционной политике в Российской Федерации». Такой федеральный закон должен определять основные понятия в сфере миграции, цели, принципы, основные направления и круг субъектов государственной миграционной политики, механизм её разработки и реализации в целях создания правовых, социально-экономических и организационных условий. Среди основных причин необходимости принятия федерального закона «О государственной миграционной политике в РФ можно отметить следующие: депопуляция в России; необходимость обеспечения государственной безопасности и общественного порядка, защиты национальных интересов РФ. В этой ситуации необходимо установить разграничение полномочий РФ и субъектов РФ в сфере миграции. В частности, перспективным направлением в этой связи является правовое регулирование статуса пограничной зоны и пределов ограничения прав в этих границах как граждан РФ, так и иностранных граждан и лиц без гражданства.[103]

Для реализации стоящих перед собой задач по стабилизации и увеличению численности постоянного населения страны, обеспечению потребности экономики в рабочей силе, повышению конкурентоспособности отечественной экономики понадобится реформировать сложившийся механизм регулирования иностранных граждан как в области закрепления гарантий предоставляемых им прав, так и в области ужесточения наказания за нарушения норм действующего российского законодательства.

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты

1.           Конституция РФ 12 декабря 1993 г.//Российская газета от 25.12.1993 г., №237.

2.           Конституционный закон РФ от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» //Российская газета от 23 июля 1994 г. №138-139.

3.           Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. №223-ФЗ//Российская газета от 27 января 1996 г. №7.

4.           Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. №63-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 1996 г. №25 ст.2954.

5.           Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. №174-ФЗ //Российская газета от 22 декабря 2001 г. №249.

6.            Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ//Российская газета от 31 декабря 2001 г. №256.

7.           Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. №197-ФЗ //Российская газета от 31 декабря 2001 г. №256.

8.           Федеральный закон от 19.02.1993 №4528-1 «О беженцах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993 г., N 12, ст. 425.

9.           Закон РФ от 19.02.1993 №4530-1 «О вынужденных переселенцах» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993 г., №12, ст. 427.

10.       Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» //Российская газета от 4 мая 1993 г. №84.

11.       Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» //Российская газета от 22 августа 1996 г. №159.

12.       Федеральный закон от 28.03.1998 №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» //Российская газета от 2 апреля 1998 г. №63-64.

13.       Федеральный закон от 11.07.2001 №95-ФЗ  «О политических партиях» //Российская газета от 14 июля 2001 г. №133.

14.       Федеральный закон от 31.05.2002 №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» //Российская газета от 5 июня 2002 г. №100.

15.       Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме Российской Федерации» //Российская газета от 15 июня 2002 г. №106.

16.       Федеральный закон от 25.07.2002 №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» //Российская газета от 31 июля 2002 г. №140.

17.       Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Российская газета от 8 октября 2003 г. №202.

18.       Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» //Российская газета от 31 июля 2004 г. №162.

19.       Федеральный закон от 18.07.2006 №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» //Российская газета от 20 июля 2006 г. №156.

20.       Указ Президента РФ от 9 августа 1994 г. №1668 «О Федеральной миграционной программе»//Собрание законодательства Российской Федерации от 29 августа 1994 г. №18 ст.2065.

21.       Указ Президента РФ от 21 июля 1997 года № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» //Российская газета от 29 июля 1997 г.

22.       Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года (утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г.)

23.       Постановление Правительства РФ от 25 ноября 1995 года №1158 «Об утверждении требований к сертификату об отсутствии ВИЧ-инфекции, предъявляемому иностранными гражданами и лицами без гражданства при их обращении за визой на въезд в Российскую Федерацию на срок свыше трех месяцев» //Российская газета от 17 февраля 1996 г.

24.       Положение об оформлении приглашения в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1.10.1998 г. №1142//Российская газета от 10 октября 1998 г.

25.       Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. №755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» //Российская газета от 16 октября 2002 г. №196.

26.       Постановление Правительства РФ от 24 марта 2003 года №167 «О порядке представления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации», «Положение о предоставлении гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина на период его пребывания в Российской Федерации» //Российская газета от 27 марта 2003 г. №57.

27.       Постановление Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2003 г. № 193 «Об утверждении правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации» //Российская газета от 12 апреля 2003 г. №70.

28.       Постановление Правительства РФ от 16 августа 2004 г. №413 «О миграционной карте» //Российская газета от 20 августа 2004 г. №178.

29.       Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. №681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации» //Российская газета от 16 ноября 2006 г. №257.

30.       Постановление Совета Министров – Правительства РФ от 19 марта 1993 года №239 «О заключении с иностранными государствами межправительственных соглашений по визовым вопросам» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 22 марта 1993 г., №12, ст. 1060.

31.       Правила пожарной безопасности на судах внутреннего водного транспорта РФ, утвержденные приказом Министерства транспорта РФ от 24 декабря 2002 г. №158//Российская газета от 25 января 2003 г. №15.

32.       Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.

33.       Конвенция о статусе апатридов от 28 сентября 1954 г.

34.       Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г.

35.       Конвенция о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г.

36.       Международная конвенция ООН против расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г.

37.       Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.

38.       Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.

39.       Протокол касающегося статуса беженцев от 31 января 1967 г.

40.       Декларация о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г.

41.       Хельсинские соглашения 1975 г.

42.       Рекомендации № r (1984) 1 Комитета Министров Совета Европы «О защите лиц, формально не признаваемых беженцами» 1984 г.

43.       Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают от 13 декабря 1985 г.

44.       Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г.

45.       Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам в редакции от 24 сентября 1995 г.

46.       Договор о равных правах граждан от 25 декабря 1998 г., ратифицированный Федеральным законом от 1 мая 1999 г. № 89-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан»

47.       Хартия Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 г.

48.       Заключение ПАСЕ 232 «О проекте рекомендации Комитета министров государствам-членам», «Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне» 2001 г.

49.       Рекомендации Парламентской ассамблеи государств - участников СНГ для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами 2002 г.

50.       Международная конвенция ООН против ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г.

51.       Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.

52.       Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают от 13 декабря 1985 г.

53.       Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г.

Научная литература:

54.       Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. Т.1. - М.: Юристъ, 2007. - 791 с.

55.       Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. – 643 с.

56.       Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции/Л.В. Андриченко//Юстиция. - 2007. - №1. — С.121-141.

57.       Аникеева Е.Д. Конституционно-правовой статус иностраннык граждан в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. – 169 с.

58.       Антипов А.Н. Становление и развитие права убежища в России: (историко-правовой аспект): Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2009. – 225 с.

59.       Арбузкин А.М., Мураметс О.Ф. Принципы правового регулирования пребывания в СССР иностранцев. — М.: ВНИИ МВД СССР, 1979.

60.       Асмандиярова Н.Р. Региональная миграционная политика и некоторые аспекты совершенствования уголовного законодательства//Современные проблемы теории и практики борьбы с преступностью. - М.: Институт государства и права РАН, 2009. - С.251-254.

61.       Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России :проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2011. - 42 с.

62.       Басик В.П. Развитие законодательства о правовом статусе иностранных граждан в РФ // Конституционное и муниципальное право. – 2005. - №8. - С. 17-22.

63.       Богуславский М.М., Гридин С.С. Статус иностранцев в СССР. - М.: АН СССР, 1984. - 206 с.

64.       Богуславский М.М., Рубанов А.А. Правовое положение иностранцев в СССР. - М.: Изд-во ИМО, 1962. -144 с.

65.       Васильева Н.В. Политические права иностранных граждан в Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005.— 189 с.

66.       Вискулова В.В. К вопросу о наделении иностранных граждан избирательными правами/В.В. Вискулова // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 8, 9. - С. 16-23.

67.       Вискулова В.В. Правовое регулирование статуса иностранных граждан в Российской Федерации (на примере Амурской области, Хабаровского и Приморского краев). – Благовещенск: Изд-во Амур. ун-та, 2006. - 167 с.

68.       Витрук Н.В. Конституционный статус личности в СССР. – М.: Юрид. лит., 1980. - С.21-26.

69.       Витрук Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. - М.: Наука, 1979. - 229 с.

70.       Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: учеб. пособие. - М.: Изд-во МГУ, 1997. - 304 с.

71.       Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. – М.: Международные отношения, 1982. – 160 с.

72.       Гарина О.В. Отдельные аспекты реализации права политического убежища на территории Российской Федерации// Вопросы современной юриспруденции. – 2014. - №38.

73.       Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2003. — 392 с.

74.       Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. Перевод с англ. под ред. М.И. Левиной. - М.: ЮНИТИ. 1997. – 648 с.

75.       Еременко Е.В. Особенности правового положения иностранных граждан в Российской Федерации /Е.В. Еременко // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2015. - № 1 (33). - С.69-81.

76.       Жильцова Н.А. Проблемы судебной защиты мигрантов в Российской Федерации//Законодательство и экономика. - 2009. - №9. - С.46 - 47.

77.       Зинченко Н.Н. Право убежища как международно-правовой институт//Российская юстиция. - 2011. - №5 - С.23-24.

78.       Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии: учеб. для вузов. - М.: Зерцало, 2012. - 320 с.

79.       Зливко А.П. Правовой институт политического убежища// Государство и право. – 2010. - №3. – С.28-31.

80.       Иванчак А. Правовой статус иностранного гражданина в сфере труда: понятие и структура /А. Иванчак // Право и управление. XXI век. - 2012. - № 1. - С.19-26.

81.       Кириллова Т.Н. Общее положение гражданской правосубъективности иностранцев в СССР // Правоведение. - 1966. - № 1. - С.103-110.

82.       Козлова Е.И. Конституционное право России: учебник. - М.: Проспект, 2010. - 608 с.

83.       Кокотов А.Н. Конституционное право России. Курс лекций: учеб. Пособие. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. — 296 с.

84.       Колюшин Е.И. Конституционное(государственное) право России: курс лекций.- М.: МГУ, 1999. -  382 с.

85.       Кондрашина К.П. Некоторые проблемы административно-правового регулирования в сфере миграционной политики России // Право и политика. 2007. - №6. - .С.25-31.

86.       Корчагин А.Г., Сонин В.В. Миграционная политика в решении миграционных проблем в России /А.Г. Корчагин, В.В. Сонин.//Право и политика. -2010. - № 6. - С. 1063 -1071.

87.       Коршунова, Т. Ю. Новое в регулировании труда иностранных работников/Т.Ю. Коршунова//Справочник кадровика. - 2007. - №4. – С.26-37.

88.       Кочуков Т.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. — 164 с.

89.       Кочуков Т.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. – 24 с.

90.       Кручинин А.С. Проблемы формирования понятия «неграждане»// Конституционное и муниципальное право. – 2005. - №1. - С. 26-28.

91.       Кручинин А.С. Совершенствование понятийного аппарата конституционного права: к вопросу определения понятия «неграждане» / А.С. Кручинин // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2004. - №4. - С.4-7.

92.       Кузнецов А.П. Ответственность за незаконную миграцию по российскому законодательству // "Черные дыры" в российском законодательстве. - 2007. - №5. - С.217-218.

93.       Кучинский В.А. Личность, свобода, право. - М.: Юрид. лит., 1978. - 208 с.

94.       Лесовик И. В. Теоретические аспекты правового статуса иностранцев и лиц без гражданства в Российской Федерации //Вестник Воронежского института МВД России. – 2007. - №03.

95.       Макарейко Н.В. Административное право.— М.: Юрайт-Издат, 2005. – 236 с.

96.       Малумов А.Ю. Иностранные граждане и лица без гражданства в Российской Федерации: особенности правового статуса дис... канд. юрид. наук. – М., 2004. – 196 с.

97.       Матвеев В.О. Право публичных собраний. - СПб.: Общественная польза, 1909. – 393 с.

98.       Метелев С.Е. Нелегальная миграция и ее влияние на социально-экономическое развитие страны//Закон и право. - 2006. - №1. - С.4-5.

99.       Мишунина А.А. Миграционные процессы в федеративном государстве: Конституционно-правовое исследование. - Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2009.

100.  Мишунина А.А. Миграционный режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: состояние и перспективы /А. А. Мишунина //Власть. - 2009. - №9. - С.104 – 106.

101.  Мишунина А.А. Системный подход государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Право и политика. - 2009. - №11. - С. 2236 – 2242.

102.  Непомнящих И.А. Деятельность региональных миграционных служб на востоке Российской Федерации. Монография. - Иркутск: ЗАО Полиград, 2006. – 212 с.

103.  Оганесян А.Л. Гражданская правосубъектность иностранных граждан и лиц без гражданства по Российскому законодательству: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2006. — 23 с.

104.  Попов Л.Л. Административное право: учебник для вузов.— М.: Юристъ, 2002. – 703 с.

105.  Попова С.А. Особенности миграционных процессов в России и их влияние на криминальную ситуацию // Прокурорская и следственная практика КС. - 2007. - №3-4. - С.51-59.

106.  Права человека: Учебник для вузов/Отв.ред. Е.А. Лукашева- М.: НОРМА—ИНФРА • М, 2003. – 573 с.

107.  Ралько В.В. Наследственные права иностранных граждан в Российской Федерации /В.В. Ралько// Нотариус. - 2005. - № 4. - С.16-18.

108.  Рыжов А.А. Право политического убежища в Российской Федерации (теоретико-правовой аспект). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. - 24c.

109.  Сабаева А.В. Конституционно-правовое регулирование статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук.- М., 2014.- 196 с.

110.  Сандугей А.Н. О сущности миграционной политики Российской Федерации на современном этапе ее развития // "Черные дыры" в российском законодательстве. - 2008. - №4. - С.191-193.

111.  Собольников В.В. Понятие, сущность и субъекты миграционной преступности // Современное право. - 2005. №8. - С.46 - 51.

112.  Стаханова Е.Ю. Миграционная политика России - объект конституционно-правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009. -27 с.

113.  Трифонова С.Г. Некоторые ограничения, связанные с реализацией иностранными гражданами права на осуществление экономической деятельности // Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Тюмень: Изд-во «Вектор Бук», 2004. — С.158-161.

114.  Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования / Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. - 2006. - №7. – С.3-12.

115.  Хабриева Т.Я. Правовая политика государства в сфере миграции населения / Т.Я. Хабриева // Миграционное право. - 2006. - №1.  – С.9-15.

116.  Цепелев В.Ф. Уголовная ответственность иностранных граждан. – М.: ВНИИ МВД СССР, 2008. – С.22-29.

117.  Цыганков А.В. К вопросу об основных проблемах законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации / А.В. Цыганков//Вестник Российской правовой академии. – 2012. - № 3. - С. 27 – 30.

118.  Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. - М.: «Юридическая литература», 1974. – 287 с.

119.  Яворский В. Д. Правовое положение иностранцев в СССР: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - К., 1977. – 22 с.

120.  Яковлева Е.В. К вопросу о необходимости законодательного закрепления понятия «иностранный гражданин — гражданин Союзного государства» / Е.В. Яковлева // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - №2. – С.6-9.

121.  Яковлева Е.В. Особенности конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации и странах англо-саксонской системы права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. — 29 с.

122.  Ястребова А.Ю. Институт убежища в международном и конституционном праве: современные доктрины и особенности регулирования в РФ /А.Ю. Ястребова// Конституционное и муниципальное право. - 2011. - №9. – С.21-24.

123.  Crawford, P.Hyndman J. Three Heresies in the Application of the Refugee Convention. // International Journal of Refugee Law, vol. 1, - №2. - 1989.

124.  Garcia-Mora M.R. International Law and Asylum as a Human Right. Washington, 1956.

125.  Wierzbicki B. Political Asylum in International Law. // Revue hellenique de droit international, 1985-1986.

---

[1] Сабаева А.В. Конституционно-правовое регулирование статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2014. - С.5.

[2] Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. Т. 1. - М.: Юристъ, 2007. - С.699; Васильева Н.В. Политические права иностранных граждан в Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005.— С.19; Оганесян А.Л. Гражданская правосубъектность иностранных граждан и лиц без гражданства по Российскому законодательству: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2006. — С.10.

[3] Кокотов А.Н. Конституционное право России. Курс лекций: учеб. Пособие. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. — С.104; Кочуков Т.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. — С.26; Яковлева Е.В. Особенности конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации и странах англо-саксонской системы права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. — С. 18.

[4] Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. – М., Международные отношения, 1982. – С.13.

[5] Богуславский М.М., Гридин С.С. Статус иностранцев в СССР. - М.: АН СССР, 1984. - С.24.

[6] Богуславский М.М., Рубанов А.А. Правовое положение иностранцев в СССР. - М.: Изд-во ИМО, 1962. - С.4.

[7] Кириллова Т.Н. Общее положение гражданской правосубъективности иностранцев в СССР // Правоведение. - 1966. - № 1. - С.105.

[8] Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М.: Наука, 1979. С.162.

[9] Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2003. — С. 27.

[10] Там же.— С. 21—23.

[11] Там же. - С. 29—30.

[12] Васильева Н.В. Политические права иностранных граждан в Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005.— С. 18—19.

[13] Кручинин А.С. Совершенствование понятийного аппарата конституционного права: к вопросу определения понятия «неграждане» / А.С. Кручинин // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2004. - №4. - С.4-7; Яковлева Е.В. Особенности конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации и странах англо-саксонской системы права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. — С. 18.

[14] Вискулова В.В. Правовое регулирование статуса иностранных граждан в Российской Федерации (на примере Амурской области, Хабаровского и Приморского краев). – Благовещенск: Изд-во Амур. ун-та, 2006. - С.3, 126.

[15] Цыганков А.В. К вопросу об основных проблемах законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации / А.В. Цыганков//Вестник Российской правовой академии. – 2012. - № 3. - С. 27 – 30.

[16] Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции/Л.В. Андриченко//Юстиция. - 2007. - №1. — С. 126.

[17] Там же. — С. 126—127.

[18] Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования / Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. - 2006. - №7. — С.8.

[19] Хабриева Т.Я. Правовая политика государства в сфере миграции населения / Т.Я. Хабриева // Миграционное право. - 2006. - №1. — С.13. 

[20] Трифонова С.Г. Некоторые ограничения, связанные с реализацией иностранными гражданами права на осуществление экономической деятельности // Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Тюмень: Изд-во «Вектор Бук», 2004. — С. 159.

[21] Цыганков А.В. К вопросу об основных проблемах законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации/А.В. Цыганков//Вестник Российской правовой академии. – 2012.. - № 3. - С. 27 – 30.

[22] Кручинин А.С. Проблемы формирования понятия "неграждане" // Конституционное и муниципальное право. – 2005. - №1. - С. 26-28.

[23] Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис.... докт. юрид. наук. - М., 2003. — 392 с.

[24] Яковлева Е.В. К вопросу о необходимости законодательного закрепления понятия «иностранный гражданин — гражданин Союзного государства» / Е.В. Яковлева // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - №2. — С.7.

[25] Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. - М.: «Юридическая литература», 1974. -С.197 - 198.

[26] Яворский В.Д. Правовое положение иностранцев в СССР: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - К., 1977. - С.7-8.

[27] Арбузкин А.М., Мураметс О.Ф. Принципы правового регулирования пребывания в СССР иностранцев. — М.: ВНИИ МВД СССР, 1979. - С.40-56.

[28] Цепелев В.Ф. Уголовная ответственность иностранных граждан. – М.: ВНИИ МВД СССР, 2008. - С.6.

[29] Макарейко Н.В. Административное право.— М.: Юрайт-Издат, 2005. – 236 с.

[30] Попов Л. Л. Административное право: учебник для вузов.— М.: Юристъ, 2002. – 703 с.

[31] Кочуков Т.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. – 24 с.

[32] Непомнящих И.А. Деятельность региональных миграционных служб на востоке Российской Федерации. Монография. - Иркутск: ЗАО Полиград, 2006. – 212 с.

[33] Лесовик И. В. Теоретические аспекты правового статуса иностранцев и лиц без гражданства в Российской Федерации //Вестник Воронежского института МВД России. – 2007. - №03.

[34] Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2003. — 392 с.

[35] Кручинин А.С. Проблемы формирования понятия "неграждане" // Конституционное и муниципальное право. – 2005. - №1. - С. 26-28.

[36] Басик В.П. Развитие законодательства о правовом статусе иностранных граждан в РФ // Конституционное и муниципальное право. – 2005. - №8. - С. 17-22.

[37] Цыганков А.В. К вопросу об основных проблемах законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации / А.В. Цыганков//Вестник Российской правовой академии. – 2012.. - № 3. - С.30.

[38] Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2003. — 392 с.

[39]  Права человека: Учебник для вузов/Отв.ред. Е.А. Лукашева- М.: НОРМА—ИНФРА • М, 2003. – С. 91.

[40] Витрук Н.В. Конституционный статус личности в СССР. – М.: Юрид. лит., 1980. - С.21-26.

[41] Витрук Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. - М.: Наука, 1979. - С.29.

[42] Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: курс лекций.- М.: МГУ, 1999. - С.91.

[43] Кучинский В.А. Личность, свобода, право. - М.: Юрид. лит., 1978. - С.115.

[44] Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: учеб. пособие. - М.: Изд-во МГУ, 1997. - 304 с.; Козлова Е.И. Конституционное право России: учебник. - М.: Проспект, 2010. - 608 с.; Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии: учеб. для вузов. - М.: Зерцало, 2012. - 320 с.

[45] Вискулова В.В. К вопросу о наделении иностранных граждан избирательными правами/В.В. Вискулова // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 8, 9. - С. 16-23.

[46] Ралько В.В. Наследственные права иностранных граждан в Российской Федерации /В.В. Ралько// Нотариус. - 2005. - № 4. - С.17.

[47] Кочуков Т.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. Дис. ... канд. юрид. наук.  - М., 2004. – С.120.

[48] Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. – С.172-173.

[49] Матвеев В.О. Право публичных собраний. - СПб.: Общественная польза, 1909. – С.6-8.

[50] Коршунова, Т. Ю. Новое в регулировании труда иностранных работников/Т.Ю. Коршунова//Справочник кадровика. - 2007. - №4. – С.29.

[51] Еременко Е.В. Особенности правового положения иностранных граждан в Российской Федерации /Е.В. Еременко // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2015. - № 1 (33). - С.69-81.

[52] Иванчак А. Правовой статус иностранного гражданина в сфере труда: понятие и структура /А. Иванчак // Право и управление. XXI век. - 2012. - № 1. - С.21.

[53] Аникеева Е.Д. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. - С.150.

[54] Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. Перевод с англ. Под ред. М.И. Левиной. - М.: ЮНИТИ, 1997. - С.239.

[55] Зливко А.П. Правовой институт политического убежища// Государство и право. – 2010. - №3 - С.20.

[56] Антипов А.Н. Становление и развитие права убежища в России: (историко-правовой аспект): Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2009. – С.105.

[57] Гарина О.В. Отдельные аспекты реализации права политического убежища на территории Российской Федерации// Вопросы современной юриспруденции. – 2014. - №38.

[58] Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. Перевод с англ. под ред. М.И. Левиной. - М.: ЮНИТИ, 1997. – С.171.

[59] Зинченко Н.Н. Право убежища как международно-правовой институт//Российская юстиция. - 2011. - №5 - С.23-24.

[60] Сабаева А.В. Конституционно-правовое регулирование статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2014. – С.168-169.

[61] Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2003. – 392 с.

[62] Garcia-Mora M.R. International Law and Asylum as a Human Right. Washington, 1956. - С.1.

[63] Crawford, P.Hyndman J. Three Heresies in the Application of the Refugee Convention. // International Journal of Refugee Law, vol. 1, N 2, 1989. С. 158

[64] Wierzbicki B. Political Asylum in International Law. // Revue hellenique de droit international, 1985-1986.

[65] Сабаева А.В. Конституционно-правовое регулирование статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук.- М., 2014. – С.160-163.

[66] Рыжов А.А. Право политического убежища в Российской Федерации (теоретико-правовой аспект). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. - С.6-7.

[67] Гарина О.В. Отдельные аспекты реализации права политического убежища на территории Российской Федерации// Вопросы современной юриспруденции. – 2014. - №38.

[68] Ястребова А.Ю. Институт убежища в международном и конституционном праве: современные доктрины и особенности регулирования в РФ// Конституционное и муниципальное право . - 2011 . - № 9 .- С.7.

[69] Сабаева А.В. Конституционно-правовое регулирование статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук.- М., 2014. – С.154-155, 159.

[70] Рыжов А.А. Право политического убежища в Российской Федерации (теоретико-правовой аспект). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. – С.17.

[71] Там же. – С.23.

[72] Там же. – С.12.

[73] Малумов А.Ю. Иностранные граждане и лица без гражданства в Российской Федерации: особенности правового статуса дис... канд. юрид. наук. – М., 2004. – С.171-172.

[74] Кочуков Т.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. – 164 с.

[75] Сабаева А.В. Конституционно-правовое регулирование статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук.- М., 2014. – С.157-158.

[76] Рыжов А.А. Право политического убежища в Российской Федерации (теоретико-правовой аспект). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. – С.24-27.

[77] Сабаева А.В. Конституционно-правовое регулирование статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук.- М., 2014. – С.112-128.

[78] Там же. - С.13.

[79] Сандугей А.Н. О сущности миграционной политики Российской Федерации на современном этапе ее развития // "Черные дыры" в российском законодательстве. - 2008. - №4. - С.193.

[80] Корчагин А.Г., Сонин В.В. Миграционная политика в решении миграционных проблем в России /А.Г. Корчагин, В.В. Сонин.//Право и политика. -2010. - № 6. - С. 1063 -1071.

[81] Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России :проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2011. - С.16.

[82] Кондрашина К.П. Некоторые проблемы административно-правового регулирования в сфере миграционной политики России // Право и политика. 2007. - №6. - С.25.

[83] Попова С.А. Особенности миграционных процессов в России и их влияние на криминальную ситуацию // Прокурорская и следственная практика КС. - 2007. - №3-4. - С.51-59.

[84] Корчагин А.Г., Сонин В.В. Миграционная политика в решении миграционных проблем в России /А.Г. Корчагин, В.В. Сонин.//Право и политика. -2010. - № 6. - С. 1063 -1071.

[85] Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России :проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2011. - С.12.

[86] Мишунина А.А. Миграционные процессы в федеративном государстве: Конституционно-правовое исследование. - Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2009. - С.147.

[87] Жильцова Н.А. Проблемы судебной защиты мигрантов в Российской Федерации//Законодательство и экономика. - 2009. - №9. - С.46 - 47.

[88] Собольников В.В. Понятие, сущность и субъекты миграционной преступности // Современное право. - 2005. №8. - С.46 - 51.

[89] Метелев С.Е. Нелегальная миграция и ее влияние на социально-экономическое развитие страны//Закон и право. - 2006. - №1. - С.4-5.

[90] Корчагин А.Г., Сонин В.В. Миграционная политика в решении миграционных проблем в России /А.Г. Корчагин, В.В. Сонин.//Право и политика. -2010. - № 6. - С. 1063 -1071

[91] Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России :проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2011. – С.9, 17-22.

[92] Мишунина А.А. Системный подход государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Право и политика. - 2009. - №11. - С.2238.

[93] Там же. - С.2240.

[94] Асмандиярова Н.Р. Региональная миграционная политика и некоторые аспекты совершенствования уголовного законодательства//Современные проблемы теории и практики борьбы с преступностью. - М.: Институт государства и права РАН, 2009. - С.251-254; Кузнецов А.П. Ответственность за незаконную миграцию по российскому законодательству // "Черные дыры" в российском законодательстве. - 2007. - №5. - С.217-218.

[95] Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России :проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2011. – С.25-26.

[96] Там же. – С.38-39.

[97] Сабаева А.В. Конституционно-правовое регулирование статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2014. - С.133-135.

[98] Стаханова Е.Ю. Миграционная политика России - объект конституционно-правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009. - С.9.

[99] Мишунина А.А. Миграционный режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: состояние и перспективы /А. А. Мишунина //Власть. - 2009. - №9. - С.104 – 106.

[100] Цыганков А.В. К вопросу об основных проблемах законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации /А.В. Цыганков//Вестник Российской правовой академии. – 2012.. - № 3. - С.30.

[101] Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2003. — 392 с.

[102] Стаханова Е.Ю. Миграционная политика России - объект конституционно-правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009. - С.9.

[103] Мишунина А.А. Миграционный режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: состояние и перспективы /А. А. Мишунина //Власть. - 2009. - №9. - С.104 – 106.

Краткое описание документа:

Научная работа по предмету "Право" на тему: «Особенности конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами России» предлагается в качестве дополнительного источника информации при изучении темы «Правовой статус человека и гражданина» согласно Рабочей программы ПРАВО базовый и углублённый уровни 10-11 классы, разработанной Калуцкой Е.К. к учебнику "Право. 10-11 классы" А.Ф.Никитина, Т.И.Никитиной, Т.Ф.Акчуриной, а также при изучении вопросов к теме «Правовой статус человека в демократическом правовом государстве» согласно Примерной общеобразовательной учебной дисциплины "Право" для профессиональных образовательных организаций", рекомендованной ФГАУ "ФИРО" (протокол №3 от 21.07.2015 г.).