Научная работа по предмету «Право» на тему: «Правовые основы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления»

ОБЩЕРОССИЙСКАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

«АССОЦИАЦИЯ ЮРИСТОВ РОССИИ»

Крымское региональное отделение

                                                                                     На правах рукописи

Научная работа на тему:

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Выполнил специально для проекта «Инфоурок»:

Корчинский Пётр Петрович

учитель, преподаватель права и юридических дисциплин,

преподаватель высшей школы

Член Ассоциации юристов России, магистр юриспруденции

Независимый эксперт, уполномоченный Министерством юстиции

России на проведение антикоррупционной экспертизы

 нормативных правовых актов и проектов нормативных

правовых актов в случаях, предусмотренных

законодательством РФ (свидетельство об аккредитации

от 28.02.2018 г. №2970 на основании распоряжения

 Минюста РФ от 28.02.2018 г. №210-р)

Симферополь, 2020

ПЛАН

Введение………………………………………………………………..……….3

Глава 1. Основы деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами местного самоуправления

1.1. Задачи и предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления………………………………………………..7

1.2. Правовое регулирование  осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления……………………..16

Глава 2. Полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов органами местного самоуправления

2.1. Особенности методики прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления……………………………………………....24

2.2. Меры реагирования на нарушения законов органами местного самоуправления……………………………………………………………….…...34

Глава 3. Проблемы прокурорского надзора в сфере местного самоуправления и пути их решения

3.1. Взаимодействие прокуроров с органами местного самоуправления……………………………………………………………………52

3.2. Совершенствование организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства органами местного самоуправления………….60

Заключение………………………………………………………………….....80

Список использованных источников………………………………………...84

Введение

Актуальность темы исследования. Местное самоуправление - важная основа конституционного строя Российской Федерации, решающая значительную часть вопросов, определяющих социально-экономическую обстановку в государстве.

Нормотворческая деятельность представительных органов муниципального образования создает соответствующий правовой режим на территории муниципалитета, обеспечивает правопорядок и законность, в связи с чем большое значение приобретает соответствие нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации. От законности деятельности органов местного самоуправления (далее - ОМСУ) в указанных сферах во многом зависит объективная защищенность и благосостояние граждан, проживающих на территории соответствующего территориального образования.

Обеспечение законности в деятельности ОМСУ - традиционно одно из важнейших направлений прокурорского надзора, охватывающее широкий спектр правоотношений. При этом муниципальная деятельность является объектом надзора, а органы прокуратуры - субъектом надзора.

В ст.  21  Федерального закона «О прокуратуре РФ» (далее - Закон о прокуратуре) среди поднадзорных объектов, имеющих предметом своей деятельности надзор за исполнением и соблюдением закона, указаны также ОМСУ.

Работа органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в этой сфере построена на основе указаний Генерального прокурора РФ, изложенных в соответствующих организационно-распорядительных документах, в том числе приказов Генерального прокурора РФ.

Учитывая реформу местного самоуправления и увеличение в несколько раз числа муниципальных образований, наделенных значительными властными полномочиями и функциями, значение прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления существенно возрастает.

В настоящее время повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов ОМСУ является вопросом открытым и актуальным для научно-практического изучения и исследования.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что местное самоуправление и прокурорский надзор как предметы научных исследований довольно традиционны для правовой науки и широко изучаются, степень научной разработанности темы в современной российской правовой науке явно недостаточна. Подходы к ее исследованию носили бессистемный характер, освещая те либо иные аспекты деятельности ОМСУ как объекта прокурорского надзора, либо отдельные вопросы реформирования прокурорского надзора.

Таким образом, актуальность работы обусловлена тем, что в ней исследованы малоизученные либо противоречиво решаемые в литературе и в законодательстве научно-практические и теоретические проблемы, анализируется практика правоприменения, дается характеристика сложившимся позитивным и негативным моментам.

Целью работы является исследование организации прокурорского надзора за законностью в муниципальной деятельности: определение позиций, научных подходов для изучения темы с учетом имеющейся практики прокурорского надзора за законностью муниципальной деятельности и, в конечном итоге, выработка основных направлений реформирования прокурорского надзора в данной сфере.

Для достижения поставленной цели исследования решались следующие задачи:

- рассмотрение основ деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов ОМСУ;

- изучение задач и предмета прокурорского надзора за исполнением законов ОМСУ;

- анализ правового регулирования осуществления прокурорского надзора за исполнением законов ОМСУ;

- исследование полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов ОМСУ;

- определение особенностей методики прокурорского надзора за исполнением законов ОМСУ;

- характеристика мер реагирования на нарушения законов ОМСУ;

- формулирование проблемных вопросов прокурорского надзора в сфере местного самоуправления и пути их решения;

- описание взаимодействия прокуроров с ОМСУ;

- совершенствование организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства органами местного самоуправления.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере осуществления местного самоуправления, общественные отношения в сфере осуществления прокурорского надзора органами прокуратуры РФ за законностью муниципальной деятельности, содержание которых заложено в нормах Конституции и законодательства РФ.

Предметом исследования являются состояние, уровень развития и законодательного урегулирования нормами права общественных отношений в сфере прокурорского надзора за законностью муниципальной деятельности в РФ; нарушения, допускаемые в данной сфере; содержание надзорной деятельности органов прокуратуры РФ.

Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности. Использовались частные методы: логико-юридический, сравнительно-правовой, функциональный, метод моделирования, комплексный метод и системный подход, а также и другие общепринятые в правовой науке методы.

Теоретической основой исследования послужили: специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории государства и права, прокурорскому надзору, местному самоуправлению, административному праву. В ходе выполнения работы уделялось внимание исследованиям ученых-юристов, которые разрабатывали вопросы государственного управления, местного самоуправления, прокурорского надзора и административного права.

Нормативную основу исследования составили: Конституция РФ, федеральное законодательство, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство субъектов РФ, акты ОМСУ, материалы судебной и прокурорской практики.

Научная новизна исследования. В работе освещаются современные реалии практики осуществления надзора, имеющиеся негативные аспекты, выявляются пробелы в законодательном урегулировании и состоянии современных правовых конструкций.

Теоретическое значение результатов проведенного исследования состоит прежде всего, в формулировании теоретических основ прокурорского надзора за исполнением законов ОМСУ, что в определенной мере восполняет пробелы в теории прокурорского надзора как самостоятельной отрасли юридической науки.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в возможности использования сформулированных научных положений, выводов и рекомендаций в последующих научных исследованиях по проблемам теории организации и деятельности прокуратуры.

Структура исследования обусловлена поставленными целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников (66 наименований).

Глава 1. Основы деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами местного самоуправления

1.1. Задачи и предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления

«Реализация современной конституционной модели местного самоуправления в России, в т. ч. и в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон - №131-ФЗ), невозможна без соблюдения основополагающего конституционного принципа законности, пронизывающего систему публичной власти на всех ее уровнях, включая муниципальный. Законность является одной из конституционных гарантий местного самоуправления, поэтому ее обеспечение в деятельности муниципальных органов власти — важная задача как органов государственной власти, так и ОМСУ».[1]

Обеспечение законности в деятельности ОМСУ - традиционно одно из важнейших направлений прокурорского надзора, охватывающее широкий спектр правоотношений.

Практика прокурорского надзора свидетельствует, что правотворческий процесс муниципальных органов нередко сопровождается нарушениями применяемых законов, которые зачастую выражаются в превышении полномочий. Кроме того, случаи нарушения федерального законодательства допускаются и представительными ОМСУ. Принимая незаконные акты, муниципальные органы также нарушают права и свободы многих граждан, проживающих или находящихся на территориях соответствующих образований, права и законные интересы юридических лиц.[2]

В современных условиях прокурорский надзор за исполнением законов ОМСУ рассматривается самостоятельным и одним из наиболее важных направлений деятельности органов и учреждений прокуратуры, который имеет свои цели, задачи и предмет с учетом определенной специфики.

В силу пункта 2 ст. 1 Закона о прокуратуре к целям деятельности органов прокуратуры отнесены: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности; защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Рассматриваемые цели также преследуются и при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов ОМСУ.

В науке прокурорского надзора деятельность прокуратуры, отражающая ее сущность, выражающаяся в достижении отмеченных целей, определяется понятием «функция прокуратуры» (А.П. Глебов, В. П. Рябцев, А. Я. Сухарев[3] и др.). При этом основной функцией прокуратуры выделяется надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Цели прокурорского надзора достигаются посредством реализации поставленных перед прокуратурой РФ задач. Задачи прокурорского надзора в рассматриваемой сфере отношений определяются государственно-правовым назначением прокуратуры и ее местом в правоохранительной системе государства. Прокуратура должна обеспечить своевременное выявление и устранение нарушений закона; привлечение виновных к ответственности в установленном законом порядке; предупреждение нарушений закона.

Содержание общих задач служит методологической основой для определения конкретных и специальных задач работы прокурора по надзору за исполнением отдельных групп законов. Знание задач специального характера, раскрывающих специфику отдельных направлений работы прокурора, позволяет строить прокурорский надзор целенаправленно, действовать уверенно и эффективно.[4]

С учетом изложенного, основные задачи прокурорского надзора за исполнением законов ОМСУ заключаются в:

«- обеспечении законности нормативных правовых актов, принимаемых ОМСУ, оперативно реагируя на изменения федерального законодательства;

- усилении надзора за соблюдением прав инвалидов, детей-сирот, пенсионеров, ветеранов, а также социальных прав иных граждан, нуждающихся в государственной защите;

- установлении действенного надзора за законностью расходования и целевым использованием бюджетных средств, распоряжением муниципальным имуществом, размещением заказов в интересах муниципальных образований; по результатам проверок принимать исчерпывающий комплекс мер прокурорского реагирования, включая направление материалов проверки в следственные ор­ганы для принятия решения об уголовном преследовании виновных лиц;

- обеспечении системного надзора за исполнением законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, жёстко пресекать нарушения законодательства в области нормативного и тарифного регулирования жилищно-коммунальных услуг, подготовки и прохождения отопительного сезона, факты необоснованного использования организациями коммунального комплекса платежей граждан в собственных целях, предоставления услуг ненадлежащего качества либо прекращения поставок воды, тепла и иных ресурсов;

- обеспечении режима законности использования муниципального имущества, в том числе при принятии нормативных правовых актов, распоряжении муниципальной собственностью, землёй;

- продолжении прокурорского надзора за соблюдением муниципальными органами прав индивидуальных предпринимателей и хозяйствующих субъектов; оперативно опротестовывать незаконные нормативные правовые акты, создающие административные барьеры и препятствующие развитию бизнеса, в том числе в области землепользования и градостроительства;

- активизировании практики прокурорского надзора за соблюдением муниципальными органами требований законодательства, регулирующего охрану окружающей природной среды, а также правовой режим особо охраняемых территорий;

- принятии исчерпывающего комплекса мер прокурорского реагирования по каждому факту неправомерного вмешательства органов контроля в деятельность муниципальных органов, предъявления заведомо невыполнимых требований, необоснованного привлечения к ответственности должностных лиц и ОМСУ в качестве юридических лиц;

- обеспечении законности, обоснованности и эффективности проводимых проверок в отношении ОМСУ и принятых по их результатам решений; не допускать включение в ежегодный сводный план проведения проверок необоснованных проверок ОМСУ;

- обеспечении координации деятельности контрольных органов по планированию проверочных мероприятий в ОМСУ в целях исключения дублирования таких проверок».[5]

Предмет надзора выступает составным и необходимым элементом прокурорского надзора за исполнением законодательства о местном самоуправлении.

Понятие предмета прокурорского надзора за исполнением законов всегда находится в центре дискуссий научной юридической общественности.

В современной научной литературе применяются различные подходы к определению понятия «предмет прокурорского надзора». Например, по мнению В.Н. Дранникова, «общим предметом прокурорского надзора являются правовые нормы, регламентирующие деятельность объектов надзора по направлениям его осуществления».[6] О.П. Копылова полагает, что «предмет прокурорского надзора - это направление деятельности, обусловленное предметом ведения (видом прокурорского надзора), спецификой правового положения поднадзорных объектов, полномочиями прокурора, определенными формами и методами прокурорской деятельности, актами правового реагирования прокуроров на нарушения закона, охватывающее соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов и решений, принимаемых органами и должностными лицами, которые входят в надзорную компетенцию прокуроров».[7] Ю.В. Деришев считает, что «предметом прокурорского надзора... можно определить исполнение законов, соответствие законам издаваемых правовых актов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина объектами, перечисленными в Законе о прокуратуре».[8]

Б.В. Коробейников определяет прокурорский надзор как «вид государственной деятельности, как отрасль юридической науки и как учебную дисциплину и в связи с этим предлагает для каждого понятия прокурорского надзора выделить собственный предмет».[9] Соответственно, у данного автора присутствует триединая концепция предмета прокурорского надзора. При этом «под предметом прокурорского надзора как вида государственной деятельности» предлагается понимать «сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора».[10]

A.Х. Казарина, обобщая высказанные в литературе суждения, полагает, что предметом прокурорского надзора является законность действий и правовых актов управомоченных органов и лиц.[11]

Авторский коллектив учебника «Прокурорский надзор» под редакцией А.Н. Савенкова предмет прокурорского надзора определяет как «общественные отношения, возникающие между органами прокуратуры, осуществляющими прокурорский надзор, с одной стороны, и субъектами общественных отношений, вовлечёнными в эту деятельность, с другой».[12] При этом авторы отмечают, что, по сути, предметом прокурорского надзора являются правоотношения в сфере соблюдения и исполнения требований законов.

B.Ф. Крюков толкует предмет надзора как «юридически значимые действия или бездействие лиц, определённых федеральными законами в качестве поднадзорных субъектов, а также лиц, вступающих в отношения с прокурорами при осуществлении последними надзорных функций». [13]

Авторы учебника «Прокурорский надзор» под редакцией Ю.Е. Винокурова под предметом надзора понимают сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора.[14]

В.В. Гаврилов отмечает, что «в качестве предмета должно быть определено исполнение законов, так как деятельность прокуратуры направлена именно на исполнение законов».[15]

Наиболее полной и правильной представляется позиция М.С. Шалумова, который отмечает, что предметом надзора на каждом направлении является исполнение определённой группы законов, регулирующих относительно обособленные сферы общественных отношений, соответствующими группами органов.[16]

Таким образом, анализ разнообразных точек зрения по данному вопросу позволяет сделать вывод о том, что различными авторами под предметом прокурорского надзора предлагается понимать: 1) правовые нормы; 2) направление деятельности прокурора; 3) исполнение законов, соответствие законам издаваемых правовых актов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 4) сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора.[17]

Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре исполнение законов ОМСУ и их должностными лицами, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законам является составной частью предмета прокурорского надзора.

Предмет прокурорского надзора за законностью в деятельности муниципальных органов опосредован прежде всего теми функциями, которые осуществляют ОМСУ при реализации своих полномочий, как органов публичной власти в основных сферах жизнедеятельности субъекта муниципального образования.[18]

Законодательство о местном самоуправлении должно исполняться также федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Следовательно, в систему организации прокурорского надзора в сфере местного самоуправления необходимо включать и надзор за соблюдением законности данными органами и организациями. Кроме того, в сферу прокурорского надзора должны быть включены и территориальные органы общественного самоуправления, в том случае, когда они прошли государственную регистрацию и приобрели статус юридического лица.

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Закона №131-ФЗ, органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением ОМСУ и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Формулировка ст.77 приводят к неверным выводам о включении в предмет прокурорского надзора исполнения ОМСУ и их должностными лицами положений уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Поэтому включение Законом №131-ФЗ в предмет надзора исполнение уставов и муниципальных правовых актов необоснованно, так как данные акты должны проверяться именно на соответствие законам, то есть должна проверятся их законность. При этом указанное положение прямо противоречит ст. 1 Закона о прокуратуре: на прокуратуру возложен надзор за исполнением законов, а устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты к ним не относятся. В объект прокурорского надзора может входить лишь соответствие данных актов Конституции РФ, федеральным законам или законам субъектов Федерации, но не их соблюдение. Помимо этого, сохранение требования о надзоре за исполнением устава муниципального образования и муниципальных правовых актов нарушает закреплённый Конституцией РФ принцип самостоятельности местного самоуправления. [19]

Следует отметить, что компетенция органов прокуратуры в сфере надзора за законностью в системе местного самоуправления несколько шире, чем установлено ст.77 Закона №131-ФЗ. В соответствии со ст. 1, 21, 26 Закона о прокуратуре прокуратура осуществляет надзор:

1) за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов ОМСУ, их должностными лицами;

2) за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

3) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ОМСУ и их должностными лицами.

Это, если так можно выразится, триединая сущность прокурорского надзора за соблюдением органами местного самоуправления законодательства РФ.

Статья 77 Закона №131-ФЗ закрепляет, что «... и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор», что также представляется неверным по причине того, что надзорные функции свойственны лишь органам прокуратуры. Указанную статью необходимо толковать в соответствии с компетенцией органов прокуратуры и иных государственных органов, закрепленной в федеральных законах. Таким образом, в своей части органы прокуратуры должны осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов».[20]

Даже принятие Федерального закона от 21.12.2013 №370-ФЗ «О внесении изменений в ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон от 21.12.2013 №370-ФЗ), уточнившего вопросы, связанные с работой прокуроров при осуществлении ими надзора за законностью в деятельности ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления путем раздвижения рамок предмета прокурорского надзора в рассматриваемой сфере по сравнению с нормой п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, не устранило вышеуказанные противоречия и неточности.

Что касается вопроса о надзоре за соблюдением Конституции РФ, а не ее исполнением, то, к сожалению, эта неточность также продолжает иметь место и в обновленной 21.12.2013 г. редакции ч. 1 ст. 77 Закона №131-ФЗ.

Согласно Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. №84"О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" соответственно своему уровню, органы прокуратуры осуществляют свои надзорные полномочия.

В аспекте прокурорского надзора за законностью в деятельности ОМСУ в РФ это означает, что в силу сложившего в России современного правового регулирования и юридической практики, система прокурорского надзора устроена так:

- органы прокуратуры федерального уровня осуществляют надзор за законностью принимаемых решений по вопросам местного самоуправления на федеральном уровне;

- органы прокуратуры субъектов РФ осуществляют надзор за законностью принимаемых решений по вопросам местного самоуправления на уровне субъектов РФ;

- прокуратуры районов и городов осуществляют надзор за законностью принимаемых решений по вопросам местного самоуправления на уровне самих субъектов местного самоуправления.

При этом следует иметь в виду, что это лишь основной принцип разграничения объектов надзора, в действительности же существует многообразие, подходов к тому или иному виду объектов надзора, поэтому вышестоящая прокуратура может осуществлять надзор в сфере надзорной деятельности прокуратуры нижестоящего звена.

К примеру, прокурорский протест на незаконное решение ОМСУ может принести как прокурор субъекта РФ, так и нижестоящий прокурор соответствующего муниципальному рбразованию уровня, или же горрайпрокурор, выявив, что акт субъекта РФ не соответствует федеральному законодательству, может ходатайствовать перед вышестоящим прокурором о принесении протеста на данный незаконный акт.[21]

1.2. Правовое регулирование осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления

Правовые основы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и ОМСУ – это система установленных Конституцией РФ и федеральными законами норм, регулирующих организацию данной деятельности.

В иерархии законодательных актов, определяющих правовые основы взаимоотношений прокуратуры и ОМСУ высшее место принадлежит прежде всего Конституция РФ (ст.72).

Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ на основании п. 5  ст.129 Конституции РФ определяются Законом о прокуратуре.

Согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ наряду с прочим осуществляет: во-первых, надзор за исполнением законов ОМСУ, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; во-вторых, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ОМСУ, их должностными лицами.

Осуществление органами прокуратуры РФ надзора за исполнением законов регламентировано положениями гл. 1 разд. III «Прокурорский надзор» названного Закона, а надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина – положениями гл. 2 того же раздела.

Правовое регулирование деятельности прокурора за исполнением законов и законностью правовых актов ОМСУ полностью охватывается Законом о прокуратуре, как специальным правовым актом, регулирующим деятельность прокуратуры по надзору в указанной сфере. Поэтому не требуется указания в иных законах на осуществления прокуратурой надзора за их соблюдением. Вместе с тем некоторые федеральные законы содержат ссылки на осуществление прокуратурой надзора, за деятельностью, регулируемой этим правовым актом. Зачастую это предопределяется значимостью, основополагающим характером отношений, регулируемых таким законом, либо актуальностью определенных сфер правоотношений. Ссылки на осуществление прокурорского надзора содержатся в Законе №131-ФЗ,[22] в ст.77 которого закреплены нормы регулирующие порядок осуществления контроля и надзора за деятельностью ОМСУ и их должностными лицами.

Основы деятельности ОМСУ определены федеральными законами:

- Законом №131-ФЗ;

- от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

- от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и другие. Надлежащее исполнение данных законов необходимо, так как их соблюдение и исполнение предотвращает угрозу децентрализации государства и обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление.

«В контексте сказанного нелишним будет проанализировать эволюционный путь трансформации предмета прокурорского надзора в рассматриваемой сфере с самого начала зарождения местного самоуправления в современной России. Так, согласно ст. 94 Закона РСФСР от 06.07.1991 №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (далее - Закон о местном самоуправлении) Генеральный прокурор РСФСР и подчиненные ему прокуроры осуществляли надзор за исполнением законодательства местными Советами, местной администрацией, их органами и должностными лицами. Данная норма имела незначительное расхождение с положениями п. 1 ст. 20 Закона о прокуратуре о том, что предметом надзора является исполнение законов местными Советами народных депутатов, местной администрацией... должностными лицами... По существу речь идет о том, что в Законе о местном самоуправлении закреплялось осуществление надзора за исполнением законодательства, а в Законе о прокуратуре - за исполнением законов. В определенных сферах понятие законодательство выходит за рамки характеристики этим термином совокупности исключительно законодательных актов, что уже говорит о создании предпосылок в начале 1990-х гг. для индивидуализации предмета прокурорского надзора за исполнением законов применительно к ОМСУ и их должностным лицам.

На смену Закону о местном самоуправлении пришел Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу), согласно которому прокуратура РФ была призвана осуществлять надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований ОМСУ и должностными лицами местного самоуправления. То есть предмет был расширен за счет наделения прокуроров полномочиями по проведению проверок исполнения требований уставов муниципальных образований. В свою очередь, принятый в том же (1995) году в новой редакции Закон о прокуратуре в п. 1 ст. 21 определил предмет надзора в рассматриваемой сфере как исполнение законов, действующих на территории РФ, ОМСУ, их должностными лицами. То есть он сохранил объем, свойственный предыдущей редакции Закона о прокуратуре, лишь претерпев переформулирование поднадзорных объектов и субъектов с учетом произошедших изменений в законодательстве. В феврале 1999 г. п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре в части предмета надзора был дополнен указанием на соблюдение Конституции РФ, что и продолжает иметь место в настоящее время. Вместе с тем ч. 1 ст. 77 Закона №131-ФЗ, вступившая в силу с 1 января 2009 г., наделила органы прокуратуры полномочиями по надзору за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.[23]

Законом от 21.12.2013 №370-ФЗ в ст.77 Закона №131-ФЗ внесены изменения и дополнения, уточнившие положения данной статьи, раздвигавшей рамки предмета прокурорского надзора в рассматриваемой сфере по сравнению с нормой п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, ограничивающей его соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов поднадзорными органами и лицами, включая муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления.

Изменения устанавливают, по сути, новый порядок осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Закон от 21.12.2013 №370-ФЗ, которым были внесены указанные изменения, был разработан во исполнение подпункт «а» п. 1 перечня поручений Президента РФ от 19 февраля 2013 г. № Пр-332 по итогам заседания Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления 31 января 2013 г. и направлен на упорядочение правового регулирования вопросов государственного контроля (надзора) за деятельностью ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления.

В прежней редакции ч.1 ст.77 шла речь об осуществлении надзора за деятельностью ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления не только органами прокуратуры РФ, но и другими уполномоченными федеральным законом органами. Указание на такие «другие» органы исключено.

Положениями ч. 2-2.9 ст.77 Закона №131-ФЗ регламентировано осуществление контроля (надзора) за деятельностью ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ (для их обозначения в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «органы государственного контроля (надзора)»).

Цели и задачи прокурорского надзора по осуществлению надзора за исполнением законов ОМСУ обусловлены общими установками и оптимально реализуются органами прокуратуры исключительно в пределах предоставленных законом полномочий, на основе организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ.

Так, работа органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в этой сфере построена на основе

1) отраслевых  приказов Генерального прокурора РФ:

- от 17 сентября 2007 г. №144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления»;

- от 2 октября 2007 г. №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (далее - Приказ Генерального прокурора РФ от 02 октября 2007 г. №155), который, учитывая значимость указанного направления деятельности прокуратуры, относит прокурорский надзор за законностью правовых актов ОМСУ к числу приоритетных направлений надзорной деятельности и нацеливает подчиненных прокуроров на периодические проверки независимо от наличия сведений о нарушении законов;

- от 7 декабря 2007 г. №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее - Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195);

- от 24 ноября 2008 г. №243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления»;

- от 23 мая 2013 г. №13-н «О недостатках в организации прокурорского надзора за исполнением требований федерального законодательства органами местного самоуправления»;

- от 21 июня 2013 г. №252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями»;

- от 21.04.2014 №222 «О порядке формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и о порядке согласования в органах прокуратуры внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления».

2) Указаний Генерального прокурора РФ, например, от 8 августа 2011 г. №236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций»).

Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления осуществляется также на основании указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ.

ВЫВОД к главе

Таким образом, особое место в деятельности прокуратуры принадлежит прокурорскому надзору за законностью деятельности ОМСУ.

Прокурорский надзор за законностью правовых актов ОМСУ способствует устранению нарушений законности, допущенных органами и должностными лицами местного самоуправления, а также предотвращению неблагоприятных последствий применения противоречащих законодательству муниципальных правовых актов.

Учитывая то, что контроль за законностью правовых актов представительных ОМСУ является одним из наиболее важных элементов в системе контроля за деятельностью ОМСУ, необходимо проведение определенной работы по оптимизации законодательства о местном самоуправлении в указанной области, а также приведение его отдельных положений в соответствие с законодательством о прокуратуре.

В связи с этим следует изложить ч. 1 ст. 77 Закона №131-ФЗ в следующей редакции: «Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина».[24]

Правовую основу осуществления прокурорского надзора за исполнением законов ОМСУ составляют Конституция РФ, Федеральные законы, приказы и указания Генпрокурора РФ и иные организационно-распорядительные акты. Учитывая, что деятельность по осуществлению надзора за исполнением законов ОМСУ регулируется в настоящее время различными правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ и не имеет систематизированной правовой основы, необходимо принять специальный приказ Генерального прокурора РФ, регулирующий деятельность прокуроров в этой сфере правовых отношений.

Глава 2. Полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов органами местного самоуправления

2.1. Особенности методики прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления

«Важнейшими предпосылками успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления прокуратуры являются прочные знания прокурорами специфики и особенностей разносторонней работы прокуратуры, своих полномочий применительно к конкретным направлениям деятельности, умение правильно, на научной основе организовать работу на порученных участках, мастерское владение методикой осуществления прокурорского надзора в указанной сфере».[25]

«Под методикой прокурорского надзора понимается совокупность методов, способов и приемов, применяемых прокурором в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов, а также обстоятельств, им способствующих. Она охватывает комплекс (систему) методов, способов и приемов, которые прокурор может применять в целях выполнения той или иной задачи, стоящей перед ним в процессе осуществления надзорной деятельности. 

В юридической литературе приемы прокурорской деятельности обычно подразделяют на следующие: организационные, тактические и технические.

Организационные приемы призваны обеспечить своевременность поступления в прокуратуру информации о нарушении законов и ее обработку, оптимизацию планирования работы и рационализацию прокурорской деятельности.

Тактические приемы заключаются в использовании новаций, рекомендаций обобщения передового опыта работы, сведений, научной организации труда для решения обоснованности, целесообразности и последовательности применения организационных и правовых средств прокурорского надзора.

Технические приемы обусловлены рациональным и активным использованием различных технических средств (аудио-, видео- оргтехники, информтехники) с целью усовершенствования надзорной работы прокурора. 

В прокурорском надзоре за исполнением законов ОМСУ можно выделить общую и частную методики его осуществления. Общая методика представляет собой совокупность методов, способов и приемов, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законодательства. Она является основой для создания частной методики общего надзора. Частной методикой следует считать совокупность методов, способов и приемов, применяемых для осуществления надзора за исполнением отдельных законов. 

В юридической литературе встречается и узкое понимание общей методики, которое зачастую заключается в совокупности методов и приемов проведения проверок исполнения законов в регионах РФ. Получается, что методика общего надзора за исполнением российского законодательства ОМСУ сводится к методике проведения проверок на местах. Не умаляя значение последней, нельзя забывать, что проверки - лишь одно из правовых общенадзорных средств, и они не могут быть отождествлены с общим надзором в целом, как и методика общего надзора не может быть отождествлена с методикой применения отдельных средств.

Общая методика состоит из трех основных стадий: организация общенадзорных мероприятий, выявление правонарушений, принятие предусмотренных законом мер к предупреждению и устранению правонарушений. Каждая стадия в свою очередь состоит из нескольких этапов. Так, организация общенадзорных мероприятий состоит в анализе состояния законности и планировании работы. Выявление правонарушений включает в себя: подготовку к применению правовых средств, их реализацию (применение), анализ полученной информации, фиксацию правонарушений и их причин. Наконец, принятие мер к устранению и предупреждению правонарушений состоит в подготовке акта прокурорского реагирования, его внесении, контроле за исполнением изложенных в нем требований. 

Каждый этап общенадзорной работы также включает в себя определенные действия, принятие мер, решение вопросов. 

Частные методики общего надзора различаются между собой по содержанию элементов. Овладение частными методиками экономит силы и время прокурора, обеспечивает своевременность и полноту выявления, устранение и предупреждение правонарушений, способствует повышению эффективности прокурорского надзора, достижения целей укрепления законности в области деятельности органов местного самоуправления.

Достижению названных целей способствует и овладение прокурорами тактикой общего надзора, под которой понимается совокупность методов, способов и приемов применения прокурором каждого из предоставленных ему законом правовых средств. 

Методики надзора складываются из различных методов и приемов прокурорского надзора, выработанных в результате обобщения практики и формулирования определенных научных рекомендаций. Методы надзора нередко предлагаются и Генеральным прокурором в директивных указаниях об осуществлении надзора в том или ином направлении. 

Осуществление общенадзорной проверки является определенным процессом, во время которого происходит: выявление (обнаружение) нарушений законов; анализ характера и правовой квалификации допущенных нарушений; выработка мер по устранению нарушений законности. 

Таким образом, можно выделить четыре стадии общего надзора: 

1) стадия сбора данных (подготовительная) - получение источников информации, изучение соответствующего нормативного материала; 

2) стадия принятия решения - анализ полученных сведений, выработка мер (планирование) и выбор наилучшего варианта реагирования; 

3) стадия реализации - собственно реагирование и его соответствие триединой формуле: пресекать нарушения, привлекать виновных к ответственности и профилактика правонарушения; 

4) стадия контроля (заключительная) - оценка результативности общенадзорной проверки и корригирование (уточнение) мер реагирования. 

По мнению А.Д. Берензона и В.Г. Мелкумова, надзор за исполнением законов состоит из четырех последовательно сменяемых стадий: 1) выявления нарушений законов и обстоятельств, им способствующих; 2) анализа полученных сведений; 3) реагирования на выявленные нарушения законов и обстоятельства, им способствующие; 4) проверки результативности актов прокурорского реагирования. 

Как видно из названий стадий, заложенная в их понятии сущность основывается на выделении и рассмотрении в качестве самостоятельных отдельных содержательных элементов работы прокурора по выявлению и устранению нарушений законности, их причин и способствующих им условий. 

Организационное обеспечение проведения проверок, как правило, строится применительно к содержанию действий прокурора на этапах проверки: а) подготовительном, б) собственно проверки, в) реализации материалов проверки. 

На подготовительном - производится целенаправленное, предметное изучение законодательства в сфере деятельности органов местного самоуправления, предельно точное определение задач проверки, содержания необходимой информации, ее источников, средств получения, анализа и оценки данных, состава лиц, включая и специалистов, силами которых будет обеспечено ее производство. 

На ключевом этапе собственно проверки происходит получение того массива информации, который позволяет обеспечить выявление фактов нарушений законодательства и создать условия для их последующего устранения. Задачи данного этапа в основном решаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений, например, Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», их причин и способствующих им условий.

На заключительном этапе контроля достижения целей проверки происходит оценка полученных материалов и принятие решений о мерах, которые необходимо предпринять для устранения выявленных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Этап реализации материалов проверки органично связан с действиями по контролю за результативностью актов прокурорского реагирования. Без надлежащего контроля со стороны прокурора за исполнением принятых им мер, а при необходимости корректирования или корригирования (уточнения) их, акты прокурорского реагирования могут не достигать своих целей.[26] 

Сформулированные положения позволяют более широко и осознанно подойти к уяснению сущности понятия стадии прокурорско-надзорного процесса. Высказанное мнение о признании составных частей прокурорско-надзорного процесса в качестве его стадий только при условии реализации процессуальных отношений в рамках соответствующих надзорных производств повышает убедительность используемых аргументов для обоснования своего представления о стадиях. 

Определились также исходные положения, раскрывающие теоретические аспекты стадий прокурорского надзора. В этом плане труды ученых дают возможность прийти к следующим выводам. 

Во-первых, прокурорский надзор в данной области необходимо рассматривать как процесс, выражающийся в совершении с определенной последовательностью действий по выявлению, устранению правонарушений, а также способствующих им обстоятельств. 

Во-вторых, в качестве стадии надзора может рассматриваться только самостоятельная, поддающаяся обособлению часть прокурорского надзорного процесса, завершающаяся принятием решения, связанного с решением конкретных задач, свойственных данной части надзорного процесса. Имеются в виду части надзорного процесса, на которых происходит: изучение сообщений и иной информации о нарушении законности, завершающееся принятием прокурором решения о производстве проверки, установление фактов нарушения законности или отсутствия их, итогом чего является принятие решения о мерах прокурорского реагирования; применение мер прокурорского реагирования и анализ достигнутых с их помощью результатов, на основе чего принимается решение о достаточности принятых мер либо о производстве дополнительных надзорных действий. 

В-третьих, работа на всех стадиях надзора осуществляется прокурорскими работниками. Выявление нарушений законности средствами органов управления образованием, иными государственными органами понятием надзорного процесса не охватываются. Выделение этапов, из которых складываются стадии, для теории методики прокурорского надзора, по всей вероятности, не является существенным, поскольку допускает различные варианты дробления стадий и, кроме того, во многом зависит от конкретной надзорной ситуации». [27]

Актуальность надзора за ОМСУ заключается в том, что на данном уровне власти принимают подавляющее большинство незаконных нормативных актов.[28] Деятельность прокуратуры по выявлению незаконных правовых актов и прекращению их действия имеет важное предупредительное значение для пресечения конфликтогенных процессов.

Следует отметить, что законодательное определение понятия «муниципальный нормативный правовой акт» отсутствует. В ч. 1 ст. 2 Закона №131-ФЗ содержится определение понятия «муниципальный правовой акт». Однако дифференциация муниципальных правовых актов на нормативные акты и правовые акты, не имеющие нормативного характера, указана в законе нечетко и недостаточно последовательно.[29] 

В своей практической деятельности прокуроры руководствуются определением, содержащимся в Постановлении Пленума Верховного суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29 ноября 2007 г. №48. 

Так, Пленум Верховного суда РФ в пункте 9 указанного постановления разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, ОМСУ или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. 

Пунктом 2.1 Приказа Генерального прокурора РФ от 02 октября 2007 г. №155 прокурорам предписано обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты муниципальных нормативных правовых актов, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. В случаях отклонения замечаний прокуроров направлять информацию главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования им права отклонить муниципальные нормативные правовые акты. 

Для исполнения указанного пункта приказа генерального прокурора РФ прокурорами инициируется принятие ОМСУ правовых актов, устанавливающих процедуру представления в органы прокуратуры проектов нормативных правовых актов; в ОМСУ направляются требования и запросы о представлении проектов; проекты изучаются при участии прокуроров в работе комитетов, комиссий и рабочих групп ОМСУ. 

Организация поступления проектов нормативных правовых актов в органы прокуратуры не ограничена указанными вариантами. Например, в некоторых районах Республики Татарстан по инициативе прокуроров заключены двусторонние соглашения между городскими, районными прокуратурами и органами местного самоуправления, в соответствии с которыми последние берут на себя обязательство представлять в органы прокуратуры проекты муниципальных нормативных правовых актов.[30] 

«Органы местного самоуправления вправе не устанавливать процедуру представления в прокуратуры проектов нормативных правовых актов, а замечания, предложения и информации прокурора об устранении выявленных в проектах несоответствий федеральным и региональным законам не являются обязательными для исполнения должностными лицами ОМСУ. По этой причине следует отметить, что полномочия прокурора на стадии изучения проектов муниципальных правовых актов недостаточны для полного исключения несоответствий законодательству. 

Наличие в проекте муниципального нормативного правового акта несоответствий федеральному и региональному законодательству свидетельствует о готовящемся нарушении закона. Вместе с тем приказами генерального прокурора РФ, подробно регламентирующими вопросы надзора за законностью нормативных правовых актов, не предусмотрена возможность объявления предостережений должностным лицам в связи с выявлением в проектах нормативных правовых актов положений, не соответствующих закону.[31] 

Пунктом 2.2 Приказа генерального прокурора РФ от 02 октября 2007 г. №155 на прокуроров возложена обязанность организовать изучение нормативных правовых актов ОМСУ в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты.

Дня устранения несоответствий закону в принятых муниципальных нормативных правовых актах прокурор наделен более действенным арсеналом, чем на стадии изучения их проектов. Однако для реализации полномочий прокурора необходимо обеспечить полное и своевременное поступление в органы прокуратуры принятых нормативных правовых актов.

На федеральном уровне обязанность ОМСУ направлять нормативные правовые акты для изучения в органы прокуратуры не установлена, что влечет трудности в организации надзора за муниципальным нормотворчеством.

Пунктом 1.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. №400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» прокурорами предписано инициировать внесение изменений в законодательные акты субъектов РФ и ОМСУ в целях установления процедуры представления в органы прокуратуры для соответствующей проверки принятых нормативных правовых актов.

При этом ОМСУ вправе проигнорировать инициативу прокурора в установлении подобной процедуры либо в любой момент отказаться от нее. 

Прокурорского внимания требуют не только стадии разработки проектов и принятия муниципальных нормативных актов. Принятый в установленном порядке правовой акт может потребовать корректировки либо отмены в случае изменения законодательства. 

Во исполнение пункта 2.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 02 октября 2007 г. №155 прокурорам необходимо в течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в ОМСУ, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством.

Эффективность проведения сверок зависит от наличия информационного банка данных нормативных правовых актов ОМСУ. Учитывая, что работа по учету и систематизации правовых актов на уровне муниципалитетов, особенно сельских поселений, налажена ненадлежащим образом, федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов не содержит всего массива правовых актов, подлежащих включению в него, исполнение указанных в приказе требований генерального прокурора РФ затруднено.

Основное внимание на настоящий момент районными прокуратурами в соответствии с указаниями и методическими рекомендациями прокуратуры области уделено проверки уставов муниципальных образований на предмет соответствия их закону. В частности, проверяются все ли нормативные положения, закрепленные в законодательстве, как полномочия ОМСУ нашли свое отражение в уставах, нет ли в уставах положений, противоречащих положениям федерального законодательства РФ. При необходимости на предмет корректировки уставов прокурором вносятся представления и протесты. Охвачены прокурорским надзорам и все нормативные правовые акты и правовые акты ненормативного характера, издаваемые ОМСУ, для чего копии всех принятых правовых актов направляются ежемесячно в прокуратуру, с 2007 года для упреждения негативных последствий незаконных правовых актов прокуратурой организовано поступление для проверки проектов принимаемых правовых актов, кроме того, прокурором района лично принимаются участие в заседаниях представительного ОМСУ района. В этой связи нельзя согласиться с точкой зрения А. Сергеева и В. Розенфельда, согласно которой «прокурорский надзор носит ситуационный характер. Прокурор не в состоянии вести тотальную проверку правовых актов муниципального образования и осуществляет его при наличии соответствующего сигнала, т. е. выборочно. Далеко не все незаконные акты органов и должностных лиц местного самоуправления своевременно попадают в поле зрения прокурора».[32] Данное утверждение опровергается вышесказанным, а также прямыми указаниями Генеральной прокуратуры РФ. Постоянным вниманием районных прокуратур охвачена законность действий должностных лиц ОМСУ, в том числе по соблюдению прав и свобод человека и гражданина. В первоочередном порядке это касается соблюдения законодательства о муниципальной службе и недопущению коррупционных проявлений, соблюдению бюджетного, природоохранного, земельного законодательства, законодательства о градостроительстве и выполнению национальных проектов, законодательства о социальном обеспечении населения.

Контролируется прокуратурой и важнейший вопрос для ОМСУ – бюджетная обеспеченность, в частности полнота принимаемых мер ОМСУ по формированию бюджета. Кроме того, прокуратурами устанавливаются факты совершения незаконных действий, в том числе и преступлений главами администраций ОМСУ.

Также повышенное внимание уделено вопросу формирования зоны ответственности ОМСУ – формированию материальной базы, находящейся в ведении ОМСУ, а именно – передачи местных дорог, жилищно-коммунальной инфраструктуры в ведение созданных ОМСУ. Прокурорами устанавливаются факты волокиты должностных лиц ОМСУ района и нижестоящих ОМСУ по передаче имущества.

2.2. Меры реагирования на нарушения законов органами местного самоуправления

Органы прокуратуры обладают широким кругом полномочий при осуществлении надзора за исполнением законов ОМСУ, необходимыми инструментами прокурорского реагирования на допущенные нарушения законов.

При осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов полномочия прокурора по выявлению нарушений законности определяются в абз. 4 п. 2 ст. 4, ст.ст. 5, 6, 7, 9, 9.1, 10, 22, 27 Закона о прокуратуре и иными федеральными законами.

Полномочия, предусмотренные Законом о прокуратуре предусмотренные гл. 2 Закона о прокуратуре универсальны, можно выделить характерные (однотипные) полномочия:

требовать от руководителей и других должностных лиц, деятельность которых составляет предмет прокурорского надзора, безвозмездного представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в установленный прокурором срок (запрос прокурора) (ст.ст. 6, 22 Закона о прокуратуре);

рассматривать и разрешать в органах прокуратуры заявления, жалобы и иные обращения (ст.ст. 10, 27 Закона о прокуратуре);

беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, законность деятельности которых составляет предмет прокурорского надзора, по предъявлении служебного удостоверения, иметь доступ к документам, материалам, статистическим и иным сведениям (ст.ст. 27, 22 Закона о прокуратуре);

привлекать государственные (муниципальные) органы, наделенные функциями контроля (надзора), иных лиц, обладающих специальными знаниями, к проверке, проводимой органами прокуратуры (ст.ст. 27, 22 Закона о прокуратуре);

требовать от руководителей и других должностных лиц незамедлительного проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций (ст. 22 Закона о прокуратуре);

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов (ст. 22 Закона о прокуратуре);

проводить антикоррупционную экспертизу правовых актов (ст. 9.1 Закона о прокуратуре).

При этом сохраняется специфика, обусловленная предметами прокурорского надзора, предусмотренными ст.ст. 21, 29, 32 Закона о прокуратуре и связанная, прежде всего, с поводами и основаниями для применения полномочий прокурора по выявлению нарушений законности.

Предоставленные прокурору полномочия по выявлению нарушений законности могут быть классифицированы на применяемые в режиме как текущей надзорной деятельности, в том числе в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов, требующих вмешательства органов прокуратуры, так и согласно плану работы.

Текущая надзорная деятельность осуществляется в режиме наблюдения (мониторинга) за состоянием законности, представляющего собой систематическое получение от органов (их должностных лиц), указанных в ст.ст. 21, 26 Закона о прокуратуре, определенных документов, составляющих информационное обеспечение прокурорского надзора, в целях своевременного выявления нарушений законности и оперативного вмешательство органов прокуратуры.

Прокурор осуществляет текущую надзорную деятельность: за законностью правовых актов и антикоррупционностью правовых актов; за деятельностью государственных (муниципальных) органов, наделенных контрольно-надзорными функциями, включая рассмотрение заявлений о согласовании с органами прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок, в случаях, предусмотренных законом, и формирование ежегодного сводного плана проведения плановых проверок; в иных сферах правоотношений, определенных согласно требованиям закона, организационно-распорядительным актам Генеральной прокуратуры РФ (например, за соблюдением законодательства о выборах и др.).

Приказом Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 (п. 3) надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами приказано использовать для этого право участия в заседаниях органов местного самоуправления, периодические проверки.

В режиме текущей надзорной деятельности истребуются проекты правовых актов, принятые правовые акты, иные необходимые документы и сведения в сфере нормотворчества; копии отчетов, информация иных документов, формируемых согласно государственной, ведомственно-отраслевой, в том числе муниципальной, отчетности о работе государственных (муниципальных) органов, наделенных контрольно-надзорными функциями, статистическая отчетность.

Особенностями оформления требований прокурора о систематическом направлении в органы прокуратуры необходимых документов являются: письменная форма; требование прокурора (запрос), как правило, должен содержать: предписание о необходимости систематического представления соответствующих документов (направляется, как правило, ежегодно, предписывает представлять определенные документы с установленной законодательством периодичностью — ежеквартально, за полугодие и др.); перечень документов, необходимых к представлению прокурору. Перечень определяется исходя из требований закона и установленных законом форм государственной, ведомственной, в том числе муниципальной, отчетности; сроки предоставления документов. Даты предопределяются сроками совершения соответствующих действий, составления документов (внесения проекта правового акта на рассмотрение нормотворческого органа; формирования отчетности и др.).

Законность и обоснованность требований прокурора о систематическом представлении информации в органы прокуратуры обеспечивается знаниями правового регулирования, мониторинга, состояния законности, экономической национальной безопасности. Поэтому зачастую направлению требования о систематическом представлении информации в органы прокуратуры предшествует изучение регламента нормотворческой деятельности, предварительное направление запроса в поднадзорные органы о необходимости представления сведений о видах и формах государственной, иной ведомственно-отраслевой, в том числе муниципальной, отчетности, формируемой этим органом (его должностным лицом), адресатах предоставления (вышестоящий орган власти по внутриведомственной структуре, по системе публично- правовых образований, органы Росстата и др.), периодах отчетности (месячная, квартальная, полугодовая, годовая и др.) и сроках ее формирования.

В связи с поступившей информацией о нарушении законности, требующем вмешательства органов прокуратуры, необходимость в сведениях и документах определяется исходя из вопросов, фактов и обстоятельств, подлежащих исследованию по поступившей информации о нарушениях законности, компетенции и полномочий органа. Допустимо истребование любых необходимых прокурору сведений, которыми располагает орган, в том числе не составляющих какое-либо государственное (муниципальное) наблюдение; полномочия прокурора по выявлению, фиксации правонарушений реализуются как в письменной, так и в устной формах. Так, при проведении прокурорской проверки по месту нахождения лица (объекта прокурорского надзора) прокурор вправе устно потребовать предоставления необходимых ему документов. В случае отказа прокурор оформляет запрос (требование о предоставлении этих документов) и одновременно получает объяснение от лица по существу отказа в предоставлении документов с целью обеспечения соблюдения требований прокурора и возможности привлечения лица к установленной законом ответственности, в том числе к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП; срок предоставления определяется по усмотрению прокурора с учетом реальной возможности исполнить законные требования прокурора.

В ходе проверки прокурор вправе использовать весь спектр предусмотренных законом полномочий, неоднократно и на любой стадии прокурорской проверки в целях полноты выяснения вопросов и обстоятельств, подлежащих исследованию, юридически значимых фактов, их фиксации и разрешения вопроса о мерах, подлежащих применению прокурором для восстановления законности.

Положениями п. 21 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007г. №195 предписано оценивать деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности.

Вместе с тем необходимо учитывать, что запрещено истребование от контролирующих и иных органах сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных. При проведении плановых, внеплановых проверок запрещено истребование излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место (п. 15 названного Приказа Генерального прокурора РФ).

Таким образом, полномочия как средства прокурорского надзора реализуются путем составления (направления) запроса (требования) и протокола объяснений.

Различаются запрос (требование) о явке в органы прокуратуры для дачи объяснений и запрос (требование) о предоставлении необходимых прокурору документов.

Протоколы объяснений представляют собой ответы на поставленные прокурором вопросы и составляются в целях фиксирования картины (события) правонарушения, факта правонарушения (фактического положения), а также в целях фиксирования отношения лица к правонарушению (установления вины).

Требование (запрос) о предоставлении информации, документов (копий документов, в том числе заверенных в установленном порядке), запрос (требование) о явке в органы прокуратуры для дачи объяснений должны быть законными, обоснованными (легитимными).[33]

В случае выявления несоответствия положений правового акта органа местного самоуправления или его должностного лица Конституции РФ, закону либо нарушений закона в их деятельности, а также несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина прокурор использует предусмотренные законом правовые меры реагирования на допущенные нарушения.

Средства прокурорского реагирования на незаконные муниципальные нормативные правовые акты определены Законом о прокуратуре, а также приказами и указаниями генерального прокурора РФ. Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность.

Прокурор вправе заявить протест на правовой акт, противоречащий федеральному и региональному законодательству, внести представление об устранении нарушений закона.

«Закон о прокуратуре не уточняет вопрос о характере правового акта, подлежащего опротестованию, предоставляя прокурору возможность принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера, так и на нормативный правовой акт, не соответствующий закону. 

Протест приносится на правовой акт в случае его противоречия закону. В нем заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону, о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене».[34]

ОМСУ обязаны рассмотреть протест и представление прокурора в установленные законом сроки, но не обязаны исполнить содержащиеся в них требования и предложения прокурора. «О результатах рассмотрения протеста прокурору в тот же день должно быть направлено письменное сообщение. 

Время рассмотрения протеста представительным ОМСУ, исходя из особенностей организации их деятельности, приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа. Прокурор, принесший протест, может участвовать в работе заседания коллегиального органа как представитель органа, осуществляющего надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, в соответствии с предоставленными ему полномочиями. Режим работы коллегиального органа определяется его регламентом, поэтому прокурор, чтобы знать дату заседания, должен получить от него соответствующую информацию».[35]

После вмешательства прокуратуры подавляющее большинство правовых актов ОМСУ приводится в соответствие с законом или отменяется, а должностные лица, виновные в их принятии, привлекаются к дисциплинарной или административной ответственности. 

Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд. Обращение в суд с требованием о признании незаконным правового акта местного самоуправления является для прокурора альтернативой принесения протеста. Прокурор также обращается в суд, если принесенный им протест был необоснованно отклонен или не был рассмотрен в установленные законом сроки».[36]

Достаточно широко практикуется также обращение в суд с заявлением о признании муниципального нормативного правового акта недействующим полностью или в части, направление документов информационного характера в органы законодательной и исполнительной власти.

Обращение в суд является крайней мерой, используется в случае исчерпания возможностей для принятия иных мер прокурорского реагирования. Однако судебное рассмотрение отличается временными затратами и не позволяет оперативно устранить выявленное несоответствие законодательству. Например, 24 марта 2008 г. заместитель прокурора Московской области обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании недействующим абзаца десятого пункта 2.1 раздела 2 Положения «О согласовании мест размещения территориально обособленных объектов организации соискателя лицензии розничной продажи алкогольной продукции в Ступинском муниципальном районе», принятого решением Совета депутатов Ступинского муниципального района Московской области от 26 апреля 2006 г. № 106/8. Решением Арбитражного суда Московской области от 23 мая 2008 г. требование заместителя прокурора области удовлетворено. Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 11 июля 2008 г. № К А-А41/6279-08 данное решение оставлено без изменения. Таким образом, срок рассмотрения заявления составил 3 месяца 17 дней.

При реализации надзорных полномочий следует учитывать положения пункта 13 Приказа генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. №195 о том, что при внесении актов реагирования необходимо оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством. Объясняется это прежде всего тем, что некоторые нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан, в случае их приостановления могут привести к необоснованным негативным последствиям.[37]

Рассматривая проблемы прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов ОМСУ, следует отметить вопрос о чрезмерности административного давления на муниципалитеты со стороны органов государственной власти, в том числе прокуратуры.

Широта задач, подлежащих решению ОМСУ, отсутствие полноценного финансирования, дефицит квалифицированных специалистов влекут возникновение разнообразных оснований для привлечения должностных лиц муниципалитетов к административной ответственности.

Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ, установлены ограничения административного контроля за деятельностью ОМСУ. В соответствии с пунктом 3 ст. 8 данной Хартии административный контроль за деятельностью ОМСУ должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

Отдельного упоминания заслуживает вопрос о возможности объявления предостережений о недопустимости нарушения закона. Как известно, ст. 25.1 Закона о прокуратуре прокурор уполномочен в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях направлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. [38] 

В указании Генерального прокурора РФ от 6 июня 1999 г. №39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» детализированы условия вынесения предостережения. Этот документ предписывает прокурорам субъектов РФ, городов и районов использовать предостережение о недопустимости нарушений закона как важнейшую меру предупреждения правонарушений. Применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники такими полномочиями не обладают.

В положениях ч. 2.2 ст.77 Закона №131-ФЗ определены основные начала осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления органами государственного контроля (надзора). В частности: во-первых, названы принципы, на которых должны основываться органы государственного контроля (надзора), - это принципы объективности, открытости и гласности; во-вторых, установлен запрет дублирования контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней; в-третьих, предусмотрена координация органами прокуратуры деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления.

Положения ч. 2.3-2.5  ст.77 Закона №131-ФЗ регламентируют проведение плановых проверок деятельности ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления. Эти положения воспроизведены и детализированы в Порядке формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, утв. приказом Генпрокуратуры России от 21 апреля 2014 г. N 222 (далее - Порядок). Названным Порядком наряду с дублированием положений ч. 2 ст.77 Закона №131-ФЗ предусмотрено следующее:

плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится органом контроля (надзора) не чаще одного раза в два года (п. 3);

рассмотрение проектов ежегодных планов проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (далее - план) производится прокуратурой субъекта РФ, на территории которого расположены ОМСУ или должностные лица местного самоуправления, подлежащие плановой проверке (п. 4);

органы прокуратуры в срок до 10 сентября рассматривают проекты планов на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора). При установлении прокурорами несоответствия представленных органами контроля (надзора) конкретных пунктов проектов планов требованиям законодательства подобные пункты исключаются, о чем мотивированно уведомляется соответствующий орган контроля до 10 сентября года, предшествующего году проведения проверок (п. 5);

во исполнение положений ч. 2.3 ст.77 Закона №131-ФЗ прокурорам необходимо принять дополнительные организационные меры, направленные на определение механизма и способов обмена информацией с органами государственного контроля (надзора), а также обеспечить формирование плана в соответствии с типовой формой (п. 6);

в целях определения ОМСУ или должностного лица местного самоуправления, в отношении которого в течение года различными органами контроля планируется проведение проверочных мероприятий, органам прокуратуры проекты планов необходимо в срок до 5 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, ввести в автоматизированную программу. При выявлении таких совпадений органы прокуратуры в срок до 10 сентября года, предшествующего году проведения проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора) о проведении совместных плановых проверок. В случае поступления предложений о проведении плановых проверок одного ОМСУ несколькими органами государственного контроля (надзора) органы прокуратуры в срок до 10 сентября года, предшествующего году проведения проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора) о проведении совместных плановых проверок. Необходимо исключить необоснованное расширение органами государственного контроля (надзора) числа проверочных мероприятий, а также игнорирование предложений органов прокуратуры о проведении совместных плановых проверок (п. 7);

формирование плана производится органами прокуратуры в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения проверок, путем проверки законности предложений органов государственного контроля (надзора), представляющих такие планы, и их сведения в пределах субъекта РФ (п. 8);

план подлежит размещению на официальных сайтах прокуратуры субъекта РФ и соответствующего органа государственного контроля (надзора) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет не позднее 1 ноября года, предшествующего году проведения проверок (п. 9);

изменения в план вносятся прокурорами в случаях невозможности проведения плановой проверки в связи с ликвидацией или реорганизацией органа местного самоуправления, упразднения или сокращения должности местного самоуправления, а также с наступлением обстоятельств непреодолимой силы. При поступлении сведений о необходимости внесения изменений в план прокуроры оценивают их на предмет наличия указанных оснований. В части проверок, исключение которых из планов признано обоснованным, прокуроры в 15-дневный срок корректируют план, опубликованный на сайте прокуратуры субъекта РФ в сети Интернет. О результатах рассмотрения информации о внесении изменений в план сообщается органу контроля. При реорганизации контролирующего органа или передаче части его полномочий по осуществлению контроля (надзора) иному органу запланированные на текущий год проверочные мероприятия из планов не исключаются, а проводятся органом, которому переданы соответствующие контрольные полномочия (п. 10).

В положениях ч. 2.6  ст.77 Закона №131-ФЗ регламентировано проведение внеплановых проверок деятельности ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления. Эти положения воспроизведены и детализированы в упомянутом выше Порядке. Названным Порядком наряду с дублированием положений ч. 2 ст.77 Закона №131-ФЗ предусмотрено следующее:

согласование проведения органами государственного контроля (надзора) внеплановых проверок осуществляется прокурорами субъектов РФ (их заместителями) по месту нахождения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, подлежащих проверке (п. 1);

Основанием для проведения внеплановой проверки, подлежащей согласованию в органах прокуратуры, является поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений граждан, юридических лиц, а также информации от государственных органов, содержащей сведения о нарушениях законодательства РФ, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан. Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о таких фактах, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки. Внеплановые проверки деятельности ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования Генерального прокурора РФ, прокурора субъекта РФ о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (п. 2);

По результатам рассмотрения решения о проведении внеплановой проверки и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором субъекта РФ (его заместителем) принимается решение о согласовании проведения внеплановой проверки или об отказе в согласовании ее проведения (п. 3);

основаниями для отказа в согласовании проведения внеплановой проверки являются: 1) отсутствие оснований для проведения внеплановой проверки, предусмотренных частью 2.6  ст.77 Закона №131-ФЗ; 2) проведение внеплановой проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ; 3) несоответствие предмета внеплановой проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора); 4) проведение проверки соблюдения одних и тех же обязательных требований в отношении одного и того же ОМСУ, должностного лица местного самоуправления несколькими органами государственного контроля (надзора) (п. 4);

решение уполномоченных должностных лиц органов прокуратуры о согласовании проведения внеплановой проверки либо об отказе в согласовании ее проведения оформляется в письменной форме в двух экземплярах, один из которых в день принятия решения представляется либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган государственного контроля (надзора). Второй экземпляр решения остается в прокуратуре и хранится в отдельном надзорном производстве с представленными органами государственного контроля (надзора) документами (п. 5);

при решении вопроса о необходимости направления требования о проведении внеплановой проверки деятельности ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям учитывается необходимость и обоснованность проведения мероприятий по контролю. В каждом конкретном случае прокурорам, вынесшим требование, следует контролировать поступление информации о результатах проверки, а также оценивать достаточность и обоснованность принятых органом государственного контроля (надзора) мер. В целях недопущения повторного осуществления мероприятий по контролю в отношении одного и того же ОМСУ, должностного лица местного самоуправления прокурорами учитываются ранее проведенные плановые и внеплановые проверки. Требования о проведении внеплановых проверок деятельности ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления направляются в следующем порядке: заместителями Генерального прокурора РФ - в межрегиональные (окружные) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, наделенные контрольными функциями и осуществляющими деятельность на территории федерального округа; прокурорами субъектов РФ - в территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, наделенные контрольными функциями, а также региональные органы государственного контроля (надзора) субъектов РФ. Необходимо исключить случаи направления требований о проведении проверок ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления заместителями прокуроров субъектов РФ, прокурорами городов, районов и их заместителями. Надлежит организовать учет требований о проведении проверок в отношении ОМСУ и их должностных лиц, направляемых органами прокуратуры в органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля на бумажном носителе и в электронном виде (п. 6)».[39]

Прокурорскую проверку в отношении ОМСУ определяют как дачу оценки соответствия осуществляемой муниципалитетом деятельности или действий (бездействия), определенным обязательным требованиям, т.е. требованиям законодательства РФ. Проверка предполагает собой комплексное использование всех полномочий прокурора указанных в Законе о прокуратуре.

Органы прокуратуры осуществляют значительный объем надзорных мероприятий с целью обеспечения законности в осуществляемой местным самоуправлением деятельности. Однако практика на протяжении длительного времени указывает на то, что состояние законности деятельности местной власти оставляет желать лучшего.

Муниципалитеты часто своими действиями нарушают нормы законодательства РФ. От законной же деятельности органов муниципальной службы зависит ход правовых реформ, степень обеспеченности и защищенности прав и свобод граждан.[40]

Таким образом, существует ряд механизмов, в результате применения которых восстанавливаются нарушенные права физических и юридических лиц, отменяются незаконные правовые акты

В настоящее время на лицо ситуация, когда меры прокурорского реагирования применяются довольно бессистемно, без надлежащего контроля за их исполнением, что создает атмосферу вседозволенности и безнаказанности, подрывает авторитет органов прокуратуры.

Полномочия прокуроров, заложенные в статьях 6, 22, 27 ФЗ Закона о прокуратуре и формы прокурорского реагирования, предусмотренные статьями 23, 24, 25, 25.1 данного закона, нуждаются в реформирования, поскольку при своевременном правильном применении эти методы правоприменительной деятельности - мощный и эффективный инструмент надзора.

Необходимо принять положение о том, что в случае принесения прокурором протеста на нормативные и ненормативные правовые акты, в соответствующие принявшие их органы и их должностным лицам, у прокурора должно быть право требования приостановления их действия, влекущее возникновение соответствующей обязанности у должностного лица. Данную норму целесообразно включить в Закон о прокуратуре. Смысл новеллы очевиден - недопущение игнорирования актов прокурорского реагирования, пресечение нарушений законодательства путем недопущения действия незаконных правовых актов, создание обстановки, когда совершение правонарушений, путем издания и принятия незаконных правовых актов для каких-либо противоправных . целей было бы затруднительным и невыгодным, в силу возможности прокурора немедленно/блокировать их действие.

Уместно было бы установить, что в случае обращения прокурора с иском в суд о признании недействительным нормативного акта - либо об оспаривании ненормативных актов, по ходатайству прокурора суд своим решением приостанавливал действие как ненормативных, так и нормативных актов.

Данное положение нисколько не противоречит принципу диспозитивности в гражданском и арбитражном процессе, а является целесообразным, поскольку, во-первых прокурору в процессе отводится особое место, как участнику, представляющему общегосударственные интересы и надзирающему за законностью, а во-вторых, последствия, наступившие в результате неправомерно принятых и реализованных нормативных или ненормативных актов могут нанести значительный ущерб охраняемым правам, свободам и законным интересам гражданина, юридического лица, муниципального образования и государства.

ВЫВОДЫ к главе

Таким образом, широкий характер общего надзора требует от работников органов прокуратуры достаточно высокой квалификации, наличие знаний в огромном объеме нормативного материала, владение информацией о надзорных методиках, существующих по предметам надзора работников прокуратуры, а также обладанием практического опыта работы в различных сферах общественных отношений.[41]

Методика - это важный элемент в надзорной практике, так как позволяет привести практику в систему методических рекомендаций и обеспечить эффективность надзора в отдельных сферах деятельности. Имеется необходимость самостоятельной разработки органами прокуратуры специальной методики по осуществлению надзора в каждом конкретном муниципалитете. За разработку методических рекомендаций должен отвечать глава контрольного органа. Каждый орган муниципалитета обладает своими особенностями и требует индивидуального подхода.[42]

Необходимости законодательного закрепления разделения видов прокурорского надзора на подвиды не имеется, поскольку это возможно установить ведомственными нормативными актами прокуратуры России, а имеется необходимость расширить компетенцию прокуроров в сфере надзорной деятельности, применения мер прокурорского реагирования.

Изменения в законодательстве должны быть следующего плана. Так, необходимо также внести изменения в часть 7 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК) и часть 3 ст. 193 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК), заложив в них указанное правомочие прокурора в части возможности внесения им ходатайства о приостановлении действия нормативного акта, в случае, если его применение может нанести реальный ущерб охраняемым законом интересам.

Часть 4 ст. 254 ГПК и часть 3 ст. 199 АПК допускают возможность суду приостановить действие оспариваемого ненормативного акта (решения, действия, бездействия) до вступления в законную силу решения суда. Однако в АПК, эта формулировка звучит как «по ходатайству заявителя», а в ГПК такой формулировки нет, а есть только ссылка на «право суда».

В этой связи уместно дополнить упомянутые части статьей формулировкой «по ходатайству стороны или прокурора», таким образом приведя их к единому «правовому знаменателю» и устранив возможные юридические кривотолки.

Кроме того, не будет никаких сомнений в праве обжаловать отказ суда в удовлетворении ходатайства, по правилам, установленным процессуальным законодательством.

Глава 3. Проблемы прокурорского надзора в сфере местного самоуправления и пути их решения

3.1. Взаимодействие прокуроров с органами местного самоуправления

Взаимодействие с органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности представляет собой участок внешнефункциональной деятельности прокуратуры РФ, осуществляемой в целях обеспечения выполнения, возложенных на нее функций, который характеризуется преимущественно ведомственным (межведомственным) регулированием полномочий прокуроров, не носящих властного характера.

Организация работы прокуратуры по осуществлению взаимодействия с ОМСУ в сфере обеспечения законности представляет собой создание необходимых условий для реализации их совместной деятельности путем информационно-аналитической работы, прогнозирования, планирования, распределения служебных обязанностей, материально-технического обеспечения.

В ходе надзора за соблюдением ОМСУ законодательства РФ прокуратурой разрешается весь спектр конфликтов, как между ОМСУ и гражданами, так и между органами государственной власти и ОМСУ. В тоже время следует отметить особенность, возникающую при разрешении конфликтов. Она заключается в том, что ОМСУ по своей сути, как и прокуратура, являются органами власти. И имеют место ситуации, когда при разрешении конфликтов намечается противодействие со стороны ОМСУ и нежелание соглашаться с законными требованиями прокурора. В данной ситуации для органов прокуратуры выходит на первый план следующая задача – всеми законными способами в соответствии с занятой позицией добиваться устранения нарушений и восстановление законности. При ослаблении позиции прокуратуры в вопросе отстаивания своей позиции ОМСУ передается своеобразный карт-бланш на дальнейшее противодействие органам надзорной власти, соответственно, как говорится, «задний ход» невозможен. В случае непринятия ОМСУ позиции прокурора последний вправе обратиться с обжалованием действий ОМСУ в суд, исполнение решения которого возможно силовым путем. Помимо обращения в суд прокурор должен использовать правомочия, по привлечению должностных лиц ОМСУ за неисполнение его законных требований к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП либо при открытом противодействии – за самоуправство по ст. 19.1 КоАП.

Однако взаимодействие прокурора с ОМСУ проявляется не только в форме конфликта. ОМСУ совместно с органами прокуратуры разрабатывают общественно значимые программы. Как представляется решение значимых социально-экономических вопросов должно проводиться при активных консультациях с органами надзорной власти дабы упредить возможные негативные последствия необдуманных решений ОМСУ. Данное конструктивное взаимодействие возможно как в форме оперативных совещаний, так и в форме двухсторонних консультаций.

За последние десять лет взаимодействие прокуратуры с ОМСУ в сфере обеспечения законности заметно активизировалось, в определенной мере произошло его качественное улучшение. Этому способствовали такие обстоятельства как:

– обсуждение проблем взаимодействия органов прокуратуры и ОМСУ на уровне руководства страны и Генеральной прокуратуры РФ;

– накопление прокурорами положительного опыта работы по организации и осуществлению рассматриваемой деятельности;

– организационные изменения в структуре Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур субъектов РФ (появление профильных подразделений и соответствующих должностей);

– рассмотрение вопросов взаимодействия в научной, учебной и методической литературе;

– совершенствование правовой основы взаимодействия, прежде всего, путем подписания различных соглашений о сотрудничестве, в том числе и на уровне субъектов РФ.

Кроме того, прослеживаются положительные тенденции, связанные с повышением эффективности данной деятельности, в первую очередь по таким направлениям, как правотворчество и противодействие коррупции, что подтверждается результатами проведенного исследования.

Формы взаимодействия прокуратуры с ОМСУ – это наиболее результативные, оправдавшие себя на практике способы организации и осуществления совместной деятельности, которая складывается в результате осознания ее участниками потребности в сотрудничестве на основе взаимопомощи для более эффективного решения задач в сфере обеспечения законности.

Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и ОМСУ в сфере обеспечения законности осуществляется в следующих формах:

– взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с правонарушениями, в особенности с преступностью и по другим вопросам правоохранительной деятельности;

– совместная разработка, обсуждение и принятие комплексных программ по борьбе с преступностью, коррупцией, а также последующее их выполнение;

– совместная деятельность по подготовке проектов нормативных правовых актов, касающихся укрепления законности;

– предварительное ознакомление прокуроров с проектами нормативных правовых актов, принимаемых ОМСУ;

– оценка законности нормативных правовых актов ОМСУ;

– участие прокуроров в заседаниях и слушаниях, проводимых ОМСУ;

– участие представителей соответствующих органов в работе межве-домственных совещаний, собраний и иных форумов;

– участие представителей ОМСУ в координационных совещаниях, организуемых органами прокуратуры;

– привлечение специалистов из контрольно-надзорных органов для участия в прокурорских проверках;

– совместное или согласованное ведение правового просвещения;

– проведение совместных мероприятий по повышению квалификации работников органов прокуратуры, ОМСУ;

– консультирование по правовым вопросам муниципальных служащих.

Основными направлениями осуществления взаимодействия прокуратуры с ОМСУ в сфере обеспечения законности являются:

– координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и коррупцией (координационные совещания, подготовка соответствующих комплексных программ);

– правотворческая деятельность (разработка законопроектов, их правовая и антикоррупционная экспертиза, мониторинг законодательства);

– правовое просвещение (участие прокуроров в мероприятиях, проводимых представительными и исполнительными органами);

– рассмотрение обращений граждан и прием населения.

Анализируя сложившуюся ситуацию в целом, приходится констатировать, что зачастую заботу о населении проявляют в активном порядке органы надзорной власти, буквально принуждая ОМСУ мерами прокурорского реагирования к выполнению возложенных на них обязанностей.

Тщательное изучение прокуратурой проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, оценка их с точки зрения соответствия установлениям более высокой юридической силы и подготовка мотивированных заключений нередко предупреждает принятие правовых норм, противоречащих действующему законодательству.

Давая правовую оценку проектам актов с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на совершенствование таких проектов, прокурор предупреждает принятие актов, противоречащих законам, способствует принятию более совершенных актов.

Поэтому нельзя не остановиться еще на одном виде прокурорской деятельности - участии в нормотворческом процессе ОМСУ, что само по себе также является надзором за законностью муниципальных правовых актов.

«Статьей 7 Закона о прокуратуре установлено, что прокуроры субъекта РФ, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных ОМСУ соответствующего и нижестоящего уровней. При обсуждении проектов прокурор обязан высказать свои замечания и мнение о законности принимаемого акта.

Тщательное изучение прокуратурой проектов нормативных правовых актов представительных ОМСУ, оценка их с точки зрения соответствия установлениям более высокой юридической силы и подготовка мотивированных заключений нередко предупреждают принятие правовых норм, противоречащих действующему законодательству».[43]

«Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законодательству, иные недостатки проекта акта, на это следует обратить внимание представительного органа, назвать конкретный закон, который может быть нарушен, напомнить о вредных последствиях, которые могут наступить, и объяснить, что в случае принятия акта в таком виде на него будет принесен протест либо направлено в суд заявление о признании его недействительным. Но такая процедура затягивает принятие акта, в то время как предварительная проверка помогла бы избежать возможных ошибок.

Давая правовую оценку проектам актов с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на совершенствование проектов актов, прокурор, с одной стороны, предупреждает принятие правовых актов, противоречащих законам, а с другой - способствует принятию более совершенных актов. Участие прокуроров в заседаниях представительных органов местного самоуправления позволяет им, кроме того, быть в курсе законотворческой и нормотворческой практики, обсуждаемых вопросов жизнедеятельности субъектов Федерации или муниципальных образований, оказывать правовую помощь депутатам».[44]

«Выполнение задач по участию в правотворческой деятельности обеспечивается в том числе путем участия в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий органов местного самоуправления.

При возросшем в несколько раз количестве поселений, зачастую их значительной удаленности от городской и (или) районной прокуратуры обеспечить участие сотрудника прокуратуры в каждом заседании представительного органа весьма затруднительно. Положение усугубляется, когда заседания советов депутатов на территории, например, муниципального района назначаются одновременно в разных местах. Вместе с тем в большинстве случаев активное участие прокурора в заседаниях представительного органа позволяет влиять на формирование правовой позиции депутатов и избегать принятия незаконных правовых актов. Таким образом, предупреждение нарушений закона путем воспрепятствования принятию незаконных правовых актов может рассматриваться как одна из основных форм участия прокуроров в нормотворческой деятельности ОМСУ.

Однако законом не установлена обязанность муниципального органа направлять на проверку проекты нормативных актов, поэтому прокурорам приходится решать такие вопросы по взаимной договоренности с руководителями этих органов.

В последние годы во многих регионах России получает распространение практика включения органов прокуратуры в число обязательных адресатов, которым предварительно направляются правовые акты представительных органов муниципальных образований. Это позволяет прокурорам своевременно знакомиться с принимаемыми актами и реагировать на те из них, которые не соответствуют законам. Представляется, что это полезное начинание должно быть подкреплено законодательно. Однако Закон №131-ФЗ не содержит подобной нормы.

Очевидно, что муниципальное нормотворчество не может быть полностью изолировано от надзора и контроля со стороны органов государственной власти в целом и прокуратуры в частности. В противном случае это приведет к отступлению от принципа законности, сделает невозможным эффективное проведение федеральной и региональной политики, реализацию социально-экономических и иных программ».[45]

Необходимо внесение изменений в Закон №131-ФЗ  в части, касающейся обязанности органов местного самоуправления согласовывать с органами прокуратуры принятие муниципальных правовых актов по основным вопросам жизнедеятельности муниципальных образований, включив органы прокуратуры в перечень обязательных адресатов, кому направляются проекты таких актов для согласования, а также на обязательность присутствия прокурора на заседании представительного органа при обсуждении проектов таких актов. Тем самым будет предупреждено огромное количество незаконных решений, принимаемых ОМСУ. Кроме того, для усиления правозащитной роли прокуратуры предлагается дополнить редакцию ч. 1 ст. 77 Закона №131-ФЗ положением об осуществлении надзора прокуратуры за соответствием законам издаваемых правовых актов органами и должностными лицами местного самоуправления».[46]

На сегодняшний день имеется множество проблем в осуществлении органами прокуратуры контроля и надзора за деятельностью ОМСУ.

В последнее время существует тенденция уменьшения межрайонных прокуратур. Надзор прокуратуры разделен, так как территориальные подразделения осуществляют деятельность лишь в пределах своей территории муниципального района или округа, в предмет надзора при этом не входит цельный субъект права - муниципалитет. Органы прокуратуры субъектов не имеют возможности уделить внимание отдельным муниципальным образованиям, так как на территории субъекта РФ существует большое количество муниципалитетов.[47]

Довольно часто прокурорские проверки, осуществляемые за деятельностью администраций, советов муниципальных образований, муниципальных предприятий дублируют друг друга.

Кроме того проведение проверок муниципального образования представляет собой такие элементы, как запрос требуемой информации, проверка на наличие законности документов местного самоуправления, привлечения специалиста для установления истины и решения определенного перечня вопросов в связи с проводимой проверкой, осуществление проверок на территории самого местного самоуправления, и каким бы наилучшим способом проверки не производились, к сожалению, контроль над надлежащим исполнением актов прокурорского реагирования либо не осуществляется вообще, либо носит разовый характер после основной проверки. Объект проверки предоставляет информацию об устранении нарушении выявленных органами прокуратуры, но это представляет собой лишь фиктивную составляющую устранения нарушений и значимость проверки сводится к статистическим данным.

Анализ деятельности, осуществляемой работниками прокуратуры, показывает, что большая часть установленных нарушений связана с утверждением органами муниципалитета незаконных правовых актов, превышением компетенции, предоставленной органам местной власти, а также недолжным приведением нормативно-правовых актов в соответствие с законодательством РФ.[48]

Сегодня распространены такие неправомерные действия со стороны местной власти, как: нарушения муниципалитетами прав лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, в том числе путем создания различных административных преград, установления не предусмотренных законодательством обязанностей, предоставления привилегий отдельным субъектам, осуществления незаконных отказов в реализации прав, излишнего истребования документов, не входящих в компетенцию муниципалитета, несвоевременность исполнения обязанностей при рассмотрении заявлений, предусмотренных правовыми актами и т.д.

Проводимые прокуратурой мероприятия по реагированию не всегда соответствуют нарушениям, допущенным органами местной власти, так как предложенные мероприятия иногда не могут быть осуществлены из-за отсутствия должного финансирования. Данные недочеты усложняют работу местного самоуправления.

3.2. Совершенствование организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства органами местного самоуправления

Хотелось бы обратить внимание на некоторые проблемы контроля и надзора за исполнением законов местного самоуправления.

Законодательство возлагает контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления на различные органы власти и управления, которые осуществляют свои полномочия в определенных областях, имеют четко очерченные нормативно-правовыми актами поднадзорные и подконтрольные им сферы деятельности.

При этом органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

В Законе о прокуратуре указывается, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (ч.2 ст.21).

Где же та грань, которая позволяет разграничить полномочия органов прокуратуры и органов власти, наделенных функциями по надзору за ОМСУ? Имеют ли право органы прокуратуры осуществлять надзор в случае выявления нарушений закона без поступления соответствующей информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Помимо этого, прокуратура осуществляет надзор за тем, как сами эти органы, осуществляющие надзор от имени государства, и соответствующие должностные лица выполняют возложенных на них законом обязанности по надзору за исполнением законов органами муниципальных образований.

Прокуратура не должна подменять другие государственные надзорные органы, должна постоянно видеть ту грань, которая отделяет их деятельность от деятельности других органов, осуществляющих контроль за соблюдением законов, прав и свобод человека и гражданина, и не переходить ее.

Именно поэтому необходимо говорить о координирующей деятельности прокуратуры в области осуществления надзора за соблюдением законов. Статьей 1 определено, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Аналогичная норма, закрепляющая координационную функцию, не просто уместна, а необходима при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства, в том числе и ОМСУ, органами осуществляющими надзор.

Более того координирующая функция при осуществлении государственного надзора закреплена за органами прокуратуры в части касающейся рассмотрения проектов ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), внесением предложений руководителям органов  государственного контроля (надзора) о проведении совместных плановых проверок, а также формирования Генеральной прокуратурой РФ указанного плана проведения плановых проверок.

Вместе с тем органы прокуратуры ограничены в праве проведения поверок за соблюдением законов ОМСУ, а также органов, осуществляющих надзор за их деятельностью, но и служит причиной возникновения нарушений законодательства.

Позиция пассивного ожидания информации нарушений закона из различного рода источников не всегда обеспечивает реализацию принципа законности, зачастую требует активное вмешательство органов прокуратуры в работу ОМСУ, а также в деятельность органов, осуществляющих государственный надзор.

Таким образом, выборочная проверка соблюдения законности ОМСУ, а также органов осуществляющих государственный надзор, должна проводиться не только на основании поступившей в органы прокуратуры информации, но и по инициативе прокуратуры. Проверки прокуратуры не должны носить системного характера, а иметь точечный подход, должны быть обращены на «проблемные» участки, проверки должны проводиться как по результатам рассмотрения конкретных сообщений, так и по материалам обобщения надзорной практики, а также в случае самостоятельного выявления органами прокуратуры нарушений законодательства.

Организация прокурорского надзора должна быть такова, чтобы он отражал все содержание деятельности объекта надзора, реагируя на изменение такого содержания. Именно это создаст условия для осуществления надзора за всеми без исключения функциями объекта, своевременного и адекватного реагирования на любые отклонения и нарушения.

Основными направляющими и базовыми аспектами необходимости реформирования прокурорского надзора являются следующие

Основные направления реформирования прокурорского надзора за законностью в муниципальной деятельности заложены в нормах правовой системы РФ, и объективно обусловлены закономерностями развития общественных отношений по поводу осуществления местного самоуправления.

Данные общественные отношения, являющиеся предпосылками для организации реформирования прокурорского надзора возникают в основных взаимосвязанных и взаимообусловленных сферах жизнедеятельности гражданского общества - экономической, административно-политической и социально-культурной, поскольку полномочия органов местного самоуправления, как правовое выражение их деятельности реализуются в этих сферах.

Прокурорский надзор за законностью в деятельности органов местного самоуправления опосредован теми функциями, которые осуществляют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий, как органов публичной власти, в основных сферах жизнедеятельности субъекта муниципального образования. Кроме того, предметом прокурорского надзора являются действия и решения органов государственной власти РФ, субъектов РФ и их должностных лиц по вопросам местного самоуправления.

Теперь следует остановиться на рассмотрении конкретных параметров реформирования системы прокурорского надзора.

1. Для осуществления эффективной организации реформирования следует пересмотреть конституционно-правовой статус прокуратуры. По своей правовой сути, прокуратура выполняет ряд функций государственного управления - это контрольно-надзорные функции, путем реализации которых и достигается стабильность всей системы государственности и ее развитие. Признав прокуратуру в качестве одной из ветвей власти, возможно будет посредством деятельности органов прокуратуры эффективнее решать ряд вопросов государственного управления.

Полномочия прокурора, заложенные в нормах законодательства, хотя и позволяют реагировать на нарушения закона, но эффективность применения их не может быть высокой, поскольку отсутствует необходимый механизм властного пресечения неправомерных действий.

Из этого вытекает вопрос о статусе системы прокуратуры в России. В этом аспекте следует отметить, что место прокуратуры в системе органов государственной власти достаточно четко не определено. Это связно с принципом конституционного разделения власти в РФ на законодательную, исполнительную и судебную. При этом прокурорская власть, несмотря на конституционно-правовую регламентацию деятельности прокуратуры, в качестве самостоятельной ветви власти в РФ не признается, хотя имеющиеся три фундаментальные ветви власти следует дополнить инструментами контроля и сдерживания любой из них.¹ Необходимо для успешного осуществления правоохранительной деятельности прокуратуры признать ее в качестве властного института, наделив определенной компетенцией². Соответственно, будет четко сформулирован административный мандат органов прокуратуры и право на законодательную инициативу.

2. Структурное построение системы органов прокуратуры в РФ в целом отражает административно-территориальное деление (за исключением военных и специализированных прокуратур).

При этом муниципальным образованиям и их отдельным районам соответствуют, как правило, органы прокуратуры районного и городского звена. Вышестоящими по отношению к данным прокуратурам являются прокуратуры субъектов РФ При этом, организационно в прокуратурах как районного, так и городского звеньев отсутствуют структурные единицы по надзору за муниципальной деятельностью. Аналогичные структурные подразделения отсутствуют и в прокуратурах субъектов РФ.

В прокуратурах районного и городского уровней сложилась практика, когда надзор за законностью в сфере местного самоуправления, в целом поручают, как правило, одному из помощников прокурора, которому при этом также поручается поддержание государственного обвинения по уголовным делам в судах. При таком подходе работник основную часть времени проводит в суде, а по профилирующему надзору вся деятельность складывается только из выполнения плановых заданий вышестоящих прокуратур, которые, во-первых не затрагивают всех необходимых для рассмотрения вопросов и очень узки по содержанию, а во-вторых, не всегда носят системный и взаимосвязанный характер Между тем, по сути, выпадает огромный пласт практической работы, ибо деятельность прокуратур должна охватывать все сферы и весь объем деятельности органов местного самоуправления. В противном случае, как это имеет место сейчас, при несистемном ведении надзора, деятельность органов местного самоуправления надлежащим образом не контролируется, что создает предпосылки для совершения возможных правонарушений. К сожалению, ситуация не идеальна и^- на уровне субъектов РФ, и на уровне общефедеральном, о чем косвенно свидетельствует количество возбужденных й' расследуемых в настоящее время Генеральной прокуратурой РФ уголовных дел, которых могло и не быть, если бы своевременно и полно осуществлялся надзор за законностью в деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления.

Практический способ разрешения указанной ситуации - в изменении организационно-правовой структуры органов прокуратуры. Необходима подготовка и издание приказа Генерального прокурора РФ, в котором будут определены организационно-правовая и структурная основы деятельности органов прокуратуры по надзору за муниципальной деятельностью. В данном нормативном акте следует установить такую- структурную организацию надзора, при котором, например, на уровне районного звена прокуратур надзором за законностью в муниципальной деятельности занимался отдельный работник, для которого данная деятельность будет являться основной, в прокуратурах субъектов целесообразно созданить подразделение - управление или отдел, в. котором надзор за законностью в муниципальной деятельностью, должен быть разделен по профильным предметам, опосредующим основные сферы деятельности муниципальных образований - административнополитическую, экономическую и социально-культурную.

Следует создать межрайонные прокуратуры за ОМСУ. Это будет способствовать тому, что контрольная и надзорная деятельность не будет обособлена, и объект надзора будет цельным. Внимание сотрудников будет отнесено непосредственно муниципалитетам. Соответственно, каждый муниципалитет будет должным образом исполнять свои обязанности и не надеяться на «авось вдруг повезет», что проверочные мероприятия не затронут муниципалитет.

На сегодняшний день для того, чтобы произвести проверку определенной сферы деятельности имеющей специфические черты, необходимо привлечение специалиста к проверочным мероприятиям из таких органов как: Пожарная инспекция, Государственная Жилищная инспекция, Бюро Технической Инвентаризации, Федеральная Миграционная Служба, Государственный строительный надзор и т.д.

Можно создать отдел специалистов для органов прокуратуры в субъектах РФ. Он должен быть независим, быть в непосредственном подчинении Генеральному прокурору. Данная мера необходима, так как запрос требуемого специалиста для осуществления проверочных мероприятий на данный момент занимает длительное время. Сотрудники органов прокуратуры вынуждены ждать специалиста определенного профиля при этом тратить время впустую по причинам их загруженности или исполнения требований предусмотренных для документооборота и т.д. А время играет в пользу лиц потенциально совершивших правонарушения.

Отдел ускорит работу органов прокуратуры, будет иметь независимое мнение по проверочным мероприятиям, обеспечит исполнение функций органов прокуратуры на высшем уровне.

При этом надлежит определить практические приемы и способы взаимодействия вышестоящего и нижестоящего звеньев, например, в плане проведения совместных надзорных мероприятий. На вышестоящее звено целесообразно возложить функции методического и информационно-правового обеспечения и повышения квалификации работников. Аналогичное подразделение - управление - необходимо создать в Генеральной прокуратуре, тем более, что она наделена правом обращения с предложениями по совершенствованию законодательства. Тем самым, создавалась бы реальная возможность в короткие сроки реагировать на изменения в объекте надзора и путем постановки вопросов об изменениях в действующем законодательстве. Такая «вертикаль» наиболее всего будет способствовать улучшению качества надзора, улучшит ситуацию с обеспечением законности муниципальной деятельности и позволит также влиять на параметры деятельности объекта надзора, выявляя негативные моменты и искореняя их. Это должна быть четкая и гибкая система управления с положительной обратной связью.

Соответственно, прокуроры субъектов РФ могут во исполнение такого приказа принимать соответствующие приказы по организации деятельности своих и подчиненных прокуратур.

При этом, каких-либо мероприятий по расширению имеющихся штатов не потребуется, ввиду того, что предложенная реорганизация предполагает структурное, качественное перераспределение надзорных полномочий и внутренних ресурсов для организации надзорной деятельности.

В настоящее время прослеживается ситуация, когда прокуратуры всех уровней практически упускают большой объем надзора за законностью в муниципальной деятельности, хотя этот вид надзора, являющий разновидностью так называемого «общего» надзора, представляет собой одно из главных направлений деятельности прокуратуры, ибо от законности деятельности муниципальных органов, которые по определению являются максимально приближенными к населению органами власти, и зависит реальный уровень обеспеченности законных прав, свобод и интересов человека и гражданина, а значит и всего гражданского общества.

3. В настоящее время имеется объективная потребность в законодательном изменении норм, регламентирующих формы и организацию надзорной деятельности прокуратуры. При этом такое изменение должно быть проведено на основе анализа материалов правоприменительной практики и быть научно обоснованным.

4. Четвертое направление совершенствования взаимодействия – развитие законодательства об организации и деятельности органов прокура- туры.

На эффективность осуществления взаимодействия, несомненно, оказывает влияние качество нормативных правовых актов. В первую очередь это касается федерального законодательства, в частности, Закона о прокуратуре, который согласно Конституции РФ определяет полномочия прокуроров, организацию и порядок деятельности надзорного ведомства.

В 2014 г. Администрацией Президента РФ был разработан проект нового федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Этот документ был детально изучен в Генеральной прокуратуре РФ и, по мнению ее руководства, в представленной редакции существенно ухудшает правовую регламентацию деятельности российской прокуратуры. Наиболее важным замечанием является ошибочный посыл по разграничению полномочий и функций надзорного ведомства, определению направлений его деятельности. Для адекватного развития статуса российской прокуратуры значительный интерес представляет современная концепция ее места и роли в системе государственных институтов стран, близких нам по прошлому совместному опыту и современному сотрудничеству, изложенная в Модельном законе «О прокуратуре», рассмотренном и принятом на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ 16 но- ября 2006 г.

В условиях становления и интенсивного развития институтов гражданского общества в России актуальное значение приобретает взаимодействие прокуратуры с ОМСУ в интересах укрепления законности и правопорядка. По мнению В.П. Рябцева, Модельный закон «О прокуратуре», принятый МПА СНГ, дает для придания этой деятельности правового содержания достаточные основания (глава 14) и его поло-жения в этой части могут быть имплементированы и развиты в Законе о прокуратуре России.[49]

Кроме того, в ст. 5 рассматриваемого документа среди основных функ- ций прокуратуры фигурирует взаимодействие с органами государственной власти, ОМСУ, иными органами и организациями по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, исходя из вышесказанного, следует в новом разделе IV.1 «Иные направления (участки) деятельности прокуратуры» Закона о прокуратуре нормы, касающиеся взаимодействия с органами публичной власти и институтами гражданского общества, изложить в отдельной главе.

В свою очередь, ведущие российские правоведы склоняются к тому, что в данном законодательном акте необходимо детализировать вопросы взаимодействия прокуратуры с федеральными органами государственной власти. Так, Б.С. Эбзеев считает необходимым прописать характер согласованных действий с Конституционным Судом РФ, а также отразить функциональные аспекты взаимоотношений с главой государства, парламентом страны и Правительством РФ.[50]

В целом следует согласиться с данным суждением, что перегружать Закон о прокуратуре подобными нормами, наверное, не стоит. Для этих целей будет достаточно подготовить организационно-распорядительный документ Генерального прокурора РФ, в котором можно подробно отразить все эти вопросы.

4. Касаемо субъекта надзора, то есть органов прокуратуры - необходимо обобщить и проанализировать показатели деятельности прокуратур на всей территории РФ, а также виды и количество нарушений законности в сфере муниципальной деятельности. Отсюда станет возможным установить практические показатели деятельности прокуратур каждого уровня, начиная от Генеральной прокуратуры и заканчивая прокуратурами районного звена.

В этом плане установленные показатели возможно будет применять при планировании надзорной деятельности, которая в настоящее время в рассматриваемой сфере практически не планируется, изменения в объекте надзора не прогнозируются.

Таким образом, повысится персональная ответственность прокурорских работников, осуществляющих надзор в сфере муниципальной деятельности. Этот психологический волевой момент также обязательно следует учесть.

5. Касаемо объекта надзора, а именно деятельности должностных лиц муниципальных образований, следует отметить, что здесь на законодательном уровне необходимо усилить ответственность, как административную, так и уголовную, как за принятие незаконных решений, совершение незаконных действий, так и за неисполнение требований прокурора.

При этом вкупе указанные два возможных пути: улучшения содержания и качества надзорной деятельности, а также усиления ответственности за правонарушения должны поставить надзорную деятельность органов прокуратуры на качественно новый уровень.

То есть; законодательное регулирование возможно применять в направлении усиления негативной ответственности за совершенные правонарушения.

Вообще же частые изменения в законодательстве свидетельствуют о том, что законопроекты научно не проработаны и необоснованны, и став законодательными актами, в жизнь претворяться не могут, что ведет к необходимости их пересмотра, опять же скороспелого и не разработанного, тем самым создается замкнутый круг. Поэтому, подход к внесению всяких изменений в действующее законодательство должен быть взвешенным и научно-обоснованным.

Путем создания условий для действенности механизма правового регулирования в рассматриваемом аспекте будут являться улучшение показателей практической правоприменительной деятельности, и использование всех возможностей для осуществления прокурорского надзора, заложенных в имеющихся нормах законодательства. Как уже было указано, в настоящее время имеются реальные законодательные возможности для реализации надзорных функций прокуратуры на практике.

6. Важнейшим и главным условием для осуществления качественного надзора в сфере муниципальной деятельности является его системность и плановость, что позволяет в полном объеме осуществлять надзор за всеми параметрами объекта надзора.

В настоящее время, надзорные действия носят как правило бессистемный характер, когда по плану-заданию вышестоящей прокуратуры нижестоящая проверяет какой либо показатель в муниципальной деятельности, и за небольшой отрезок времени. При этом и сами должностные лица органов прокуратуры, составляющие и направляющие такие задания на места, не закладывают в них какие либо системные основы для проведения надзора. Все это снижает эффективность прокурорского надзора, как такового, создавая убеждение, что такой вид деятельности малоэффективен и с успехом заменяется различными ведомственными проверками.

В этом аспекте следует систематизировать осуществление прокурорского надзора за законностью в муниципальной экономике, административно-политической и социально-культурной деятельности. Предпосылкой для такой систематизации может стать, научно-обоснованное выделение в деятельности объекта надзора основных направлений, их классификация на определенные группы для осуществления прокурорского надзора на системной основе.

Такая организация надзора упростит его осуществление практическими работниками, позволить установить и анализировать показатели надзорной деятельности, выявлять допущенные нарушения. Кроме того, детализированность и распределенность надзора позволит поручать надзорные мероприятия, в случае их большого объема, нескольким работникам, а также четче

Систематизация также позволит улучшить подготовку и повышение квалификации кадров прокурорских работников при одновременном улучшении качества практической надзорной работы, позволит накапливать, формировать и передавать передовой опыт в осуществлении надзора за законностью в сфере муниципальной деятельности.

При этом следует учитывать, что только при системности осуществления надзора возможно вести планирование деятельности органов прокуратуры на основе, анализа состояния законности и прогноза изменения характеристик объекта надзора.

Что касается профессионализма, то муниципальным служащим необходимо укреплять знания в области законодательства и юридической техники подготовки нормативных правовых актов, а прокуроры должны уделять внимание вопросам организации местного самоуправления. Кроме того, большую пользу для всех могут принести занятия по предмету государственного и муниципального управления. В связи с этим прокурорам городских, районных и приравненных к ним прокуратур нужно обеспечить прохождение курсов по тематике правового регулирования местного самоуправления, организация которых возможна на базе вузов, входящих в Систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, поддержки и сопровождения деятельности ОМСУ.

Одним из направлений совершенствования взаимодействия является повышение профессионального мастерства прокурорских работников и муниципальных служащих. Речь в первую очередь должна идти об активизации использования всех форм и методов обучения, а также повышения квалификации прокуроров, осуществляющих взаимодействие с работниками органов государственной власти и ОМСУ. Большую пользу принесет разработка типовой программы соответствующих занятий в системе служебной подготовки, которая включает изучение федерального законодательства, регулирующего организацию и деятельность названных органов, а также ознакомление с соглашениями о взаимодействии, имеющимися методическими рекомендациями, опытом осуществления данного вида деятельности.

Необходимо шире практиковать проведение семинаров, конференций, круглых столов, а также активизировать участие в аналогичных учебно-методических мероприятиях, которые организовываются для работников ОМСУ.

Реформирование системы прокурорского надзора на принципах универсификации надзорной деятельности должно привести к тому, что система надзора будет своевременно, адекватно и точно реагировать на все без исключения правовые изменения в деятельности и состоянии объекта надзора, которые так нередки в законодательном регулировании России современного периода.

Наряду с системностью, надзорная деятельность должна осуществляться во взаимодействии с другими контрольными органами, поскольку отношения в сфере муниципального управления имеют зачастую межотраслевой характер, а фактический объем надзорной работы довольно велик и разнопланов.

Органами, с которыми должно осуществляться взаимодействие - это Счетная палата РФ, органы Министерства финансов РФ, органы государственной власти РФ и субъектов РФ, реализующие свои полномочия в сфере муниципальной- экономики, административнополитической и социально-культурной деятельности.

Форма взаимодействия - прежде всего совместное участие работников указанных органов в проведении конкретных надзорных мероприятиях, при этом данные работники наряду со своими основными функциями и задачами при необходимости в определенном установленном порядке могут выполнять функции специалиста^.

Организационно-правовой формой для выработки системы, характера и методов практической совместной деятельности могли бы стать решения координационных совещаний, тем более что на прокуроров возложена функция координации деятельности правоохранительных органов.

В этом плане уместно было бы принятие соответствующего Указа Президента РФ и Постановления Правительства РФ, которыми были бы установлены конкретные организационно-правовые формы взаимодействия органов прокуратуры и других государственных органов в сфере надзора за законностью в муниципальной деятельности. Возможно также аналогичное расширительное редактирование Закона о прокуратуре, где в части 2 ст. 1 уже заложены правовые основы координационной деятельности прокуратуры.

Предпосылкой качественного реформирования осуществления надзорной деятельности служит обеспечение субъекта надзора качественной правовой информацией.

В связи с этим целесообразно было бы установить следующие параметры информационно-правового обеспечения:

1) Пользование практическими работниками современными автоматически пополняемыми ресурсами информационно-правовых систем, уже давно функционирующих в России, с учетом регионального уровня.

Например, использование возможностей системы межведомственного электронного взаимодействия (далее – СМЭВ). СМЭВ представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам, сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций через СМЭВ.

Исходя из этого, органам прокуратуры в рамках реализации надзорных мероприятий необходимо активнее использовать возможности этой системы для получения сведений о результатах взаимодействия ОМСУ с гражданами. Кроме того, технический ресурс СМЭВ дает дополнительный импульс для расширения сотрудничества в сфере информационного обмена, который осуществляется на основе соответствующих межведомственных соглашений.

2)                                            Создание аналогичных систем на местном уровне, с тем, чтобы вся деятельность объекта надзора, причем как принятие нормативных актов, так и других решений, совершение действий, а также протоколы совещаний координационных органов в электронной форме были доступны работникам прокуратуры, осуществляющим надзор. При этом системы должны действовать в реальном времени и отображать таким образом всю текущую деятельность ОМСУ. Кроме того, целесообразно создавать специализированные базы данных - например, по объектам муниципального имущества конкретного муниципального образования. При этом в таких базах должны отражаться и фиксироваться также связанные с объектом учета правоотношения - например, договоры об аренде муниципального имущества.

3) Создание на уровне Генеральной прокуратуры РФ и на уровне прокуратур субъектов РФ единых автоматических баз данных с обобщением практики надзорной деятельности и анализом выявляемых нарушений.

Связь между субъектом надзора и объектом надзора лишь в этом случае будет иметь положительный обратный характер, надзор будет осуществляться за всей деятельностью органов местного самоуправления, а у органов прокуратуры появиться возможность немедленного реагирования на допущенные правонарушения.

На качество совместной деятельности влияет отсутствие законодательного закрепления права прокуроров участвовать в заседаниях ОМСУ посвященных рассмотрению проектов нормативных правовых актов, в первую очередь подготовленных по их инициативе. Закон о прокуратуре наделил прокуроров правом лишь присутствовать на таких мероприятиях. Непосредственное участие в заседаниях органов представительной и исполнительной власти предусмотрено исключительно при рассмотрении внесенных ими представлений и протестов (п.п. 2, 3 ст. 7 Закона о прокуратуре).

На сегодняшний день – это предложение, как никогда актуально, поскольку далеко не всегда сами законодательные акты, исполнение которых призваны проверять прокуроры, отвечают требованиям справедливости, актуальности, современности и т.д. Безусловно, прокурор может при осуществлении надзорной деятельности просто руководствоваться известным принципом «dura lex sed lex» и упорно требовать от поднадзорных ему субъектов неукоснительного исполнения морально устаревших и продолжающих засорять правовое поле норм. Однако, думается, как представитель сообщества высококвалифицированных юристов он обязан принимать все от него зависящее, в том числе используя предусмотренные ст. 9 Закона о прокуратуре процедуры, для корректировки дефектного правового регулятора.[51]

Таким образом, участие в заседаниях, связанных с обсуждением проектов нормативных правовых актов, позволит прокурорам активно влиять на обеспечение законности в правотворческом процессе. При этом немалым числом уставов муниципальных образований соответствующим и вышестоящим прокурорам предоставлено такое правомочие.

Помимо этого, представляется целесообразным предусмотреть в федеральном законодательстве обязанность ОМСУ направлять в прокуратуру копии нормативных правовых актов и их проектов для последующего экспертного исследования. Тем более во многих субъектах РФ эта процедура подкреплена соответствующими соглашениями о сотрудничестве, а также регламентами и уставами.

Данное предложение особенно актуально в связи со спецификой полномочий глав сельских и поселковых администраций муниципальных образований, касающихся издания ими нормативных правовых актов, которые в отличие от коллегиального органа не согласовываются на стадии проекта с прокурором.

Таким образом, для правового регулирования рассматриваемой процедуры необходимо внести соответствующие изменения в Закон №131-ФЗ. Данные инициативы будут служить хорошим дополнением процесса обеспечения доступа к информации о правотворческой и нормотворческой деятельности, которая согласно федеральному законодательству размещается на официальных сайтах ОМСУ в сети Интернет.

Одним из направлений совершенствования взаимодействия – улучшение его методического и научного обеспечения.

На сегодняшний день методическое обеспечение рассматриваемой деятельности нельзя признать в полной мере удовлетворяющим потребностям практики. Фактически можно говорить о единичных пособиях и разработках, которые, так или иначе, касаются вопросов взаимодействия прокуратуры с ОМСУ. Кроме того, в связи с тем, что в стране идет активный правотворческий процесс (принимаются новые законы и другие нормативные акты, вносятся изменения в действующие акты), изменяется правоприменительная практика, корректируются стоящие перед органами прокуратуры задачи, а также формулируются совершенно новые задачи, методические пособия, разработки и письма имеют тенденции к устареванию. Необходимо разрабатывать новые методики, вносить исправления в ранее действующие.

Как справедливо отмечает А.Ю. Винокуров, «методическое обеспечение должно осуществляться не только в отношении надзорной, но и любой иной функционально значимой деятельности, осуществляемой органами прокуратуры, и в данном вопросе существуют несколько иные, отвечающие специфике соответствующей работы подходы».[52]

Стоит отметить, что в настоящее время большое значение придается реализации прокурорами полномочий по осуществлению межведомственного взаимодействия. Проверки в региональных прокуратурах показывают наличие многочисленных упущений на данном участке деятельности, во многом связанных с отсутствием единых унифицированных подходов по определению цели, задач, уровня и состава участников взаимодействия, планированию, осуществлению контроля за исполнением принятых решений, а также планов созданных межведомственных рабочих групп и т. д 2 . В связи с этим прокурорам необходимо постоянно анализировать проблемы, возникающие в процессе взаимодействия, а также своевременно осуществлять подготовку методических рекомендаций по предотвращению подобных недостатков.

Таким образом, прокуроры должны использовать все имеющиеся в их распоряжении средства (возможности) для повышения эффективности взаимодействия с работниками иных органов публичной власти, что будет, несомненно, способствовать укреплению законности в стране.[53]

ВЫВОДЫ к главе

Таким образом, взаимодействие прокуратуры с ОМСУ в сфере обеспечения законности – это взаимосвязанная, согласованная по месту и времени их совместная деятельность, которая осуществляется в рамках закона в пределах компетенции указанных органов присущими каждому из них способами и методами, а также направленная на решение общих задач и достижение единой цели – обеспечение законности.

Учитывая, что на сегодняшний день имеется множество проблем в осуществлении органами прокуратуры контроля и надзора за деятельностью ОМСУ, требуется ввести некоторые коррективы в систему контроля и надзора за муниципалитетами.

В настоящее время имеются широкие возможности и правовые средства для реформирования прокурорского надзора за законностью в деятельности органов местного самоуправления, которые необходимо использовать в практической деятельности органов прокуратуры РФ путем их правового закрепления.

Бесспорно, что карательными мерами порядок в муниципальном нормотворчестве не обеспечить. Необходимо совершенствовать контрольный и надзорный механизм деятельности органов прокуратуры за муниципалитетами и внедрять новшества современности для эффективной работы местного самоуправления, а значит благополучной жизни населения.[54]

Главным направлением совершенствования взаимодействия является повседневное, постоянное улучшение его качественных характеристик, а также устранение тех недостатков и упущений (факторов), которые, как показывает проведенное исследование организации и осуществления данной деятельности, имеют место не только в органах прокуратуры.

Залог успешной работы заключается в активном взаимодействии органов прокуратуры и местного самоуправления для обеспечения полного и своевременного поступления в органы прокуратуры нормативных правовых актов и их проектов, конструктивного обсуждения выявленных недостатков и их оперативного устранения, а также приведения муниципальных правовых актов в соответствие с изменившимся федеральным и региональным законодательством. Кроме того, необходимо укрепить правовые службы в городских и сельских поселениях, организовать учет и систематизацию нормативных правовых актов на уровне муниципалитетов, обеспечить полноту формирования федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Позиции законодателя, регулирующие прокурорско-надзорные отношения с органами, осуществляющими государственный надзор за деятельность ОМСУ, а также с самими ОМСУ , несовершенны и требуют корректировки.

Для усиления правозащитной роли прокуратуры в обозначенной области необходимо ч.2 ст.21 Закона о прокуратуре изложить в следующей редакции: «При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности органов по осуществлению  государственного надзора не подменяя их в осуществлении основных функций. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором».

Заключение

Проведенное исследование позволило прийти к определенным выводам и сформулировать ряд положений, суть которых сводится к следующему.

Прокурорскому надзору за законностью деятельности ОМСУ принадлежит особое место в деятельности прокуратуры. Он способствует устранению нарушений законности, допущенных органами и должностными лицами местного самоуправления, а также предотвращению неблагоприятных последствий применения противоречащих законодательству муниципальных правовых актов.

Правовую основу осуществления прокурорского надзора за исполнением законов ОМСУ составляют Конституция РФ, Федеральные законы, приказы и указания Генпрокурора РФ и иные организационно-распорядительные акты. Учитывая, что деятельность по осуществлению надзора за исполнением законов ОМСУ регулируется в настоящее время различными правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ и не имеет систематизированной правовой основы, необходимо принять специальный приказ Генерального прокурора РФ, регулирующий деятельность прокуроров в этой сфере правовых отношений.

Методика - это важный элемент в надзорной практике, так как позволяет привести практику в систему методических рекомендаций и обеспечить эффективность надзора в отдельных сферах деятельности. Имеется необходимость самостоятельной разработки органами прокуратуры специальной методики по осуществлению надзора в каждом конкретном муниципалитете. За разработку методических рекомендаций должен отвечать глава контрольного органа. Каждый орган муниципалитета обладает своими особенностями и требует индивидуального подхода.

Взаимодействие прокуратуры с ОМСУ в сфере обеспечения законности – это взаимосвязанная, согласованная по месту и времени их совместная деятельность, которая осуществляется в рамках закона в пределах компетенции указанных органов присущими каждому из них способами и методами, а также направленная на решение общих задач и достижение единой цели – обеспечение законности.

Учитывая, что на сегодняшний день имеется множество проблем в осуществлении органами прокуратуры контроля и надзора за деятельностью ОМСУ, требуется ввести некоторые коррективы в систему контроля и надзора за муниципалитетами.

В настоящее время имеются широкие возможности и правовые средства для реформирования прокурорского надзора за законностью в деятельности ОМСУ, которые необходимо использовать в практической деятельности органов прокуратуры РФ путем их правового закрепления. Необходимо совершенствовать контрольный и надзорный механизм деятельности органов прокуратуры за муниципалитетами и внедрять новшества современности для эффективной работы местного самоуправления.

Главным направлением совершенствования взаимодействия является повседневное, постоянное улучшение его качественных характеристик, а также устранение тех недостатков и упущений (факторов), которые, как показывает проведенное исследование организации и осуществления данной деятельности, имеют место не только в органах прокуратуры.

Залог успешной работы заключается в активном взаимодействии органов прокуратуры и местного самоуправления для обеспечения полного и своевременного поступления в органы прокуратуры нормативных правовых актов и их проектов, конструктивного обсуждения выявленных недостатков и их оперативного устранения, а также приведения муниципальных правовых актов в соответствие с изменившимся федеральным и региональным законодательством.

Кроме того, необходимо укрепить правовые службы в городских и сельских поселениях, организовать учет и систематизацию нормативных правовых актов на уровне муниципалитетов, обеспечить полноту формирования федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Учитывая то, что контроль за законностью правовых актов представительных ОМСУ является одним из наиболее важных элементов в системе контроля за деятельностью ОМСУ, необходимо проведение определенной работы по оптимизации законодательства о местном самоуправлении в указанной области, а также приведение его отдельных положений в соответствие с законодательством о прокуратуре.

В связи с этим следует:

1. Изложить ч. 1 ст. 77 Закона №131-ФЗ в следующей редакции: «Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

2. Необходимо внести изменения в часть 7 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК) и часть 3 ст. 193 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК), заложив в них указанное правомочие прокурора в части возможности внесения им ходатайства о приостановлении действия нормативного акта, в случае, если его применение может нанести реальный ущерб охраняемым законом интересам.

3. Часть 4 ст. 254 ГПК и часть 3 ст. 199 АПК допускают возможность суду приостановить действие оспариваемого ненормативного акта (решения, действия, бездействия) до вступления в законную силу решения суда. Однако в АПК, эта формулировка звучит как «по ходатайству заявителя», а в ГПК такой формулировки нет, а есть только ссылка на «право суда».

В этой связи уместно дополнить упомянутые части статьей формулировкой «по ходатайству стороны или прокурора», таким образом приведя их к единому «правовому знаменателю» и устранив возможные юридические кривотолки.

Кроме того, не будет никаких сомнений в праве обжаловать отказ суда в удовлетворении ходатайства, по правилам, установленным процессуальным законодательством.

4. Для усиления правозащитной роли прокуратуры в обозначенной области необходимо ч.2 ст.21 Закона о прокуратуре изложить в следующей редакции: «При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности органов по осуществлению государственного надзора не подменяя их в осуществлении основных функций. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором».

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты:

1.           Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.) // Российская газета от 25 декабря 1993 г. №237.

2.           Гражданский процессуальный кодекс РФ  // Российская газета от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ// Российская газета от 20 ноября 2002 г. №220.

3.           Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. №95-ФЗ// Российская газета от 24 июля 2002 г. №95-ФЗ

4.           Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г., №8, ст.366.

5.           Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета от 15 июня 2002 г. №106.

6.           Федеральный закон от 6.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Российская газета от 8 октября 2003 г. №202.

7.           Федеральный закон от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета от 7 марта 2007 г. №47.

8.           Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 сентября 2007 г. №144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления»

9.           Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»

10.       Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»

11.       Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. №84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»

12.       Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 24 ноября 2008 г. №243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления»

13.       Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 23 мая 2013 г. №13-н «О недостатках в организации прокурорского надзора за исполнением требований федерального законодательства органами местного самоуправления»

14.       Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 21 июня 2013 г. №252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями»;

15.       Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 21 апреля 2014 г. №222 «О порядке формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок деятельности органов местного самоуправления и о порядке согласования в органах прокуратуры внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления»//Законность, 2014, №7.

16.       Указание Генерального прокурора РФ от 6 июня 1999 г. №39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»//Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ, том 1, М., 2004.

17.       Указание Генерального прокурора РФ от 8 августа 2011 г. №236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций»

Научная литература:

18.       Актуальные проблемы прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления [/ Д.Ц. Хобраков // Вестник Бурятского государственного университета. - 2015. - Вып. 2.- С.188-192.

19.       Алексеева С.В., Аминов И.Р. Проблема реализации института голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления // Сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. Проблемы и перспективы юриспруденции в современных условиях. Казань, 10 июня 2014 г.

20.       Артюшина О.Н. Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о местном самоуправлении / О.Н. Артюшина// Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. - 2013. -№ 2. - С.123-124.

21.       Ашиткова Т.В., Бессарабов В.Г. Предмет, объекты, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав потребителей услуг ЖКХ // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. – 2011. - Вып. 24. - С. 8-16.

22.       Баранов П.М. К вопросу о понятии муниципального нормативного правового акта // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2011. — № 2. — С.4-6.

23.       Беляев В.П. Сущность надзора и некоторые пути его оптимизации // Российский следователь. -2005. - № 12.

24.       Беркович Е. Ф. Прокурорский надзор в системе местного самоуправления // Законность. - 2007 -.№11. 

25.       Беркович Е., Абрамов Д. Предъявление прокурором заявлений в суд о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления. Комментарий судебной практики // Законность. - 2008. - №8.

26.       Боев А.А. Полномочия прокуратуры Российской Федерации по обеспечению надзора в сфере местного самоуправления / А. А. Боев.//Пробелы в российском законодательстве. - 2013. - № 2. - С.18–19.

27.       Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". – М.:. Деловой двор, 2016. – 240 с.

28.       Винокуров А.Ю. Методологические основы оценки эффективности деятельности органов прокуратуры: научный доклад. - М., 2008.

29.       Винокуров А.Ю. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов и ст.77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//Административное и муниципальное право. - 2013. - №5. - С.5.

30.       Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Теоретические основы эффективности прокурорского надзора за исполнением законов: монография. - М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2008. - 101 с.

31.       Глебов А.П. Функции прокурорского надзора//Совершенствование прокурорского надзора в СССР: сборник статей / Всесоюз. ин-т по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности при Прокуратуре СССР. – М.: ВИППП, 1973. - С.74-82.

32.       Деришев Ю.В. Прокуратура Российской Федерации. - Омск: Изд-во Омского юридического института, 2003. - 83 с.

33.       Дранников В.Н. Курс лекций по дисциплине Прокурорский надзор. – Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2004. - 120 с.

34.       Евдокимов А.С. Прокурорский надзор за законностью правовых актов представительных органов местного самоуправления /А.С. Евдокимов.//Вестник Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина. - 2010. - № 1. - С. 103 – 107.

35.       Евдокимов А.С. Прокурорский надзор за законностью правовых актов представительных органов местного самоуправления/А.С.Евдокимов // Вестник Поволжской академии государственной службы. - 2010. - №1 (22). - С. 103-107.

36.       Жукова О.И. Предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере землепользования // Адвокат. - 2011. - №11. - С.64-70.

37.       Загидуллин Р.И. Участие прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления // Законность. — 2014. — № 6. — С.12-14.

38.       Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2009. – 481 с.

39.       Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы развития// Законность. - 2013. - №7. – С.3-9.

40.       Копылова О.П. Прокурорский надзор: учебное пособие. – Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2007. – 164 с.

41.       Коробейников Б.В. Прокурорский надзор / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Высшее образование, 2005. - 460 с.

42.       Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: учебное пособие. - М.: Норма, 2008. - 816с.

43.       Куликов О.В. Административно-правовая организация реформирования прокурорского надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.дис. . канд. юрид. наук. – Хабаровск, 2004. – 141 c.

44.       Куликов О.В. Административно-правовая организация реформирования прокурорского надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации. дис. . канд. юрид. наук. – Хабаровск, 2004. – 141 c.

45.       Ляшенов Г.А. Методика осуществления прокурорского надзора в сфере высшего профессионального образования/ Г. А. Ляшенов.//Общество и право. - 2012. - № 1. - С. 254 – 257.

46.       Паламарчук А. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства. – М.: Ген. прокуратура Рос. Федерации, 2014. – 328 с.

47.       Петрова Л.И., Алборова Е.Ю. Участие прокуроров субъектов Федерации в правотворчестве региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления//Законность. — 2013. — №1.—С. 13-14. 

48.       Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. - М., 2007. – 208с.

49.       Правовые акты прокурорского надзора / [Т.А. Васильева, Н.П. Дудин, Г.В. Дытченко, Е.Л. Никитин, А.Е. Скачкова]; науч. ред. Н.П. Дудин. — СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. — 256 с.

50.       Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник /Под общ. ред. А.Н. Савенкова. - М., 2006. - 400 с.

51.       Прокурорский надзор/Под ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Высшее образование, 2005. — 460 с.

52.       Прокурорский надзор: учебник /Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Юрайт, 2010. - 490 с.

53.       Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации: извлечения из стенограммы заседания Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре РФ. - М., 2008.

54.       Российский прокурорский надзор: Учебник/Под ред. А.Я. Сухарева. - М.: Норма, Инфра-М, 2001. - 384 с.

55.       Семенов А.С. Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности. Дисс... канд. юрид. наук. – М., 2015.

56.       Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. - 2002. - №12. - С.25-30.

57.       Скачкова А.Е. Теоретико-правовые основы деятельности прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов/ А. Е. Скачкова.//Ленинградский юридический журнал. - 2012. - №1. - С. 85-96.

58.       Слюсаренко Т.В. Прокурорский надзор за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов /Т.В. Слюсаренко//Муниципальная служба. - 2008. - № 2. - С. 8-11.

59.       Туриянов А.Р. Прокурорский контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления / А.Р. Туриянов, И.Р. Аминов // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: Теория, методология, практика. – 2014. – №14. – С. 114–119.

60.       Храмов Я.В. Прокурорский надзор за муниципальным нормотворчеством // Современное состояние и проблемы развития экономики и права: сборник материалов международной научно-практической конференции. – Шадринск: ШГПИ, 2006. - С.173.

61.       Хышиктуев О.В., Хобраков Д.Ц. Прокурорский надзор как институт системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправлении // Российская юстиции. — 2012. — № 1. — С.8-10.

62.       Шалумов М.С. Проблемы функционирования Российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис... д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2002. – 398 с.

63.       Шугрина Е.С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - №6. – С.23-30.

64.       Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. - М.: Зерцало-М, 2011. - 424 с.

Интернет-ресурс:

65.       Беркович Е.Ф. Актуальные проблемы прокурорского надзора в системе местного самоуправления//Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - №9. – Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.center-bereg.ru/j2189.html

Судебная практика:

66.       Постановление Пленума Верховного суда РФ от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Российская газета от 8 декабря 2007г. №276.

---

[1] Храмов Я.В. Прокурорский надзор за муниципальным нормотворчеством // Современное состояние и проблемы развития экономики и права: сборник материалов международной научно-практической конференции. – Шадринск: ШГПИ, 2006. - С.173.

[2] Слюсаренко Т.В. Прокурорский надзор за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов /Т. В. Слюсаренко//Муниципальная служба. - 2008. - № 2. - С. 8-11.

[3] Глебов А.П. Функции прокурорского надзора//Совершенствование прокурорского надзора в СССР: сборник статей / Всесоюз. ин-т по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности при Прокуратуре СССР. – М.: ВИППП, 1973. - С.74-82.; Российский прокурорский надзор: Учебник/Под ред. А.Я. Сухарева. - М.: Норма, Инфра-М, 2001. - С.59.

[4] Ашиткова Т.В., Бессарабов В.Г. Предмет, объекты, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав потребителей услуг ЖКХ // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. – 2011. - Вып. 24. - С. 8-16.

[5] Паламарчук А. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства. – М.: Ген. прокуратура Рос. Федерации, 2014. – С.56-58.

[6] Копылова О.П. Прокурорский надзор: учебное пособие. – Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2007. – С.11.

[7] Деришев Ю.В. Прокуратура Российской Федерации. - Омск: Изд-во Омского юридического института, 2003. - С.37.

[8] Дранников В.Н. Курс лекций по дисциплине Прокурорский надзор. – Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2004. - С.40.

[9] Коробейников Б.В. Прокурорский надзор / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Высшее образование, 2005. С. 12, 13.

[10] Там же.

[11] Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2009. – 481 с.

[12]  Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник /Под общ. ред. А.Н. Савенкова. - М., 2006. - С.13.

[13] Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: учебное пособие. - М.: Норма, 2008. - С.31.

[14] Прокурорский надзор: учебник /Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Юрайт, 2010. - С.15.

[15] Беляев В.П. Сущность надзора и некоторые пути его оптимизации // Российский следователь. -2005. - № 12.

[16] Шалумов М.С. Проблемы функционирования Российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. . д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2002. – 398 с.

[17] Жукова О.И. Предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере землепользования // Адвокат. - 2011. - №11. - С.64-70.

[18] Куликов О.В. Административно-правовая организация реформирования прокурорского надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: Дисс... канд. юрид. наук. – Хабаровск, 2004. – С.66.

[19] Боев А.А. Полномочия прокуратуры Российской Федерации по обеспечению надзора в сфере местного самоуправления / А. А. Боев.//Пробелы в российском законодательстве. - 2013. - № 2. - С.18–19.

[20] Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы развития// Законность. - 2013. - №7. – С.3-9.

[21] Куликов О.В. Административно-правовая организация реформирования прокурорского надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации. дис. . канд. юрид. наук. – Хабаровск, 2004. – С.70.

[22] Скачкова А.Е. Теоретико-правовые основы деятельности прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов/ А. Е. Скачкова.//Ленинградский юридический журнал. - 2012. - №1. - С.87.

[23] Винокуров А.Ю. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов и ст. 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//Административное и муниципальное право. - 2013. - №5. - С.5.

[24] Артюшина О.Н. Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о местном самоуправлении / О.Н. Артюшина// Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. - 2013. -№ 2. - С.124.

[25] Прокурорский надзор/Под ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Высшее образование, 2005. — С.7.

[26] Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. - М.: Зерцало-М, 2011. - С.177-178.

[27] Ляшенов Г.А. Методика осуществления прокурорского надзора в сфере высшего профессионального образования/ Г. А. Ляшенов.//Общество и право. - 2012. - № 1. - С. 254 – 257.

[28] Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. - 2002. - №12. - С.25.

[29] Баранов П.М. К вопросу о понятии муниципального нормативного правового акта // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2011. — № 2. — С. 4.

[30] Загидуллин Р. И. Участие прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления // Законность. — 2014. — № 6. — С. 13.

[31] Хышиктуев О. В., Хобраков Д. Ц. Прокурорский надзор как институт системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправлении // Российская юстиции. — 2012. — № 1. — С.8.

[32] Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления //  Государство и право. - 2002. - №12. - С.25.

[33] Правовые акты прокурорского надзора / [Т. А. Васильева, Н. П. Дудин, Г. В. Дытченко, Е. Л. Никитин, А. Е. Скачкова]; науч. ред. Н. П. Дудин. — СПб. : Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. — С.7-14.

[34] Евдокимов А.С. Прокурорский надзор за законностью правовых актов представительных органов местного самоуправления /А.С. Евдокимов.//Вестник Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина. - 2010. - № 1. - С.103– 07.

[35] Слюсаренко Т.В. Прокурорский надзор за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. - №2.

[36] Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. - М., 2007. – С.85.

[37] Петрова Л.И., Алборова Е.Ю. Участие прокуроров субъектов Федерации в правотворчестве региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления//Законность. — 2013. — №1.—С. 13-14. 

[38] Актуальные проблемы прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления [/ Д.Ц. Хобраков // Вестник Бурятского государственного университета. - 2015. - Вып. 2.- С.188-192.

[39] Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". – М.:. Деловой двор, 2016. – 240 с.

[40] Шугрина Е.С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 6. – С.23-30.

[41] Хышиктуев О. В., Хобраков Д. Ц. Прокурорский надзор как институт системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправлении // Российская юстиции. — 2012. — № 1. — С.8. 

[42] Туриянов А.Р. Прокурорский контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления / А.Р. Туриянов, И.Р. Аминов // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: Теория, методология, практика. – Новосибирск, 2014. – №14. – С. 114–119.

[43] Беркович Е. Ф. Прокурорский надзор в системе местного самоуправления // Законность. - 2007 -.№11. 

[44] Беркович Е.Ф. Актуальные проблемы прокурорского надзора в системе местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - №9. – Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.center-bereg.ru/j2189.html

[45] Слюсаренко Т.В. Прокурорский надзор за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. - №2.

[46] Евдокимов А.С. Прокурорский надзор за законностью правовых актов представительных органов местного самоуправления/А.С.Евдокимов // Вестник Поволжской академии государственной службы. - 2010. - №1 (22). - С. 103-107.

[47] Алексеева С.В., Аминов И.Р. Проблема реализации института голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления // Сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. Проблемы и перспективы юриспруденции в современных условиях. Казань, 10 июня 2014 г.

[48] Беркович Е., Абрамов Д. Предъявление прокурором заявлений в суд о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления. Комментарий судебной практики // Законность. - 2008. - №8.

[49] Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации: извлечения из стенограммы заседания Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре РФ. - М., 2008. - С.82.

[50] Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации: извлечения из стенограммы заседания Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре РФ. - М., 2008. - С.86, 87.

[51] Винокуров А.Ю. Методологические основы оценки эффективности деятельности органов прокуратуры: научный доклад. М., 2008. С. 31, 32.

[52] Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Теоретические основы эффективности прокурорского надзора за исполнением законов: монография. - М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2008. - С.71.101 с.

[53] Семенов А.С. Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности. Дисс... канд. юрид. наук. – М., 2015.

[54] Туриянов А.Р. Прокурорский контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления / А.Р. Туриянов, И.Р. Аминов // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: Теория, методология, практика. – Новосибирск, 2014. – №14. – С.114–119.

Краткое описание документа:

Научная работа по предмету «Право» на тему: «Правовые основы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления» предлагается в качестве дополнительного источника информации при изучении темы «Система и функции правоохранительных органов Российской Федерации» в рамках раздела, посвящённого конституционному праву согласно Рабочей программы ПРАВО базовый и углублённый уровни 10-11 классы, разработанной Калуцкой Е.К. к учебнику "Право. 10-11 классы" А.Ф.Никитина, Т.И.Никитиной, Т.Ф.Акчуриной, а также при изучении темы «Прокуратура и ее деятельность» раздела 5 «Правосудие и правоохранительные органы» согласно Примерной общеобразовательной учебной дисциплины "Право" для профессиональных образовательных организаций", рекомендованной ФГАУ "ФИРО" (протокол №3 от 21.07.2015 г.).