Логотип Инфоурока

Получите 30₽ за публикацию своей разработки в библиотеке «Инфоурок»

Добавить материал

и получить бесплатное свидетельство о размещении материала на сайте infourok.ru

Инфоурок Обществознание Научные работыНаучная работа по предмету «Право» на тему: «Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов»

Научная работа по предмету «Право» на тему: «Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов»


ОБЩЕРОССИЙСКАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

«АССОЦИАЦИЯ ЮРИСТОВ РОССИИ»

Крымское региональное отделение



На правах рукописи




Научная работа на тему:


ПРЕДМЕТ И ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ





Выполнил специально для проекта «Инфоурок»:

Корчинский Пётр Петрович

учитель, преподаватель права и юридических дисциплин,

преподаватель высшей школы

Член Ассоциации юристов России, магистр юриспруденции

Независимый эксперт, уполномоченный Министерством юстиции

России на проведение антикоррупционной экспертизы

нормативных правовых актов и проектов нормативных

правовых актов в случаях, предусмотренных

законодательством РФ (свидетельство об аккредитации

от 28.02.2018 г. №2970 на основании распоряжения

Минюста РФ от 28.02.2018 г. №210-р)




Симферополь, 2020


Оглавление



Введение…………………………………………………………………………...3


Глава I. Понятие и предмет прокурорского надзора за исполнением законов

§ 1. Понятие и предмет прокурорского надзора за исполнением законов……7

§ 2. Соответствие Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов, издаваемых органами власти и должностными лицами13


Глава II. Особенности предмета прокурорского надзора за исполнением законов в различных сферах деятельности

§ 1. Предмет надзора в сфере экологии………………………………………...18

§ 2. Предмет надзора в сфере экономики………………………………………24

§ 3. Предмет надзора в таможенной сфере и на транспорте………………….27


Глава III. Виды актов прокурорского реагирования по результатам надзорной деятельности

§ 1. Основания принесения протеста, его содержание и цели………………..37

§ 2. Представление об устранении нарушения закона………………………...50

§ 3. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении…………………………………………………………………60

§ 4. Предостережение о недопустимости нарушения закона…………………72


Заключение……………………………………………………………………….77


Список использованной литературы………………………………………..….80

Введение


Актуальность темы исследования. Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора, в которой наиболее рельефно проявляется сущность и назначение прокурорского надзора в РФ, осуществляемого прокурорами всех звеньев. Именно в ней находит прямое проявление деятельность российской прокуратуры по обеспечению верховенства закона — нормативного фундамента правового государства — охране прав и свобод личности, общественных и государственных интересов.

В то же время, прокуратура, как орган надзора за исполнением законов, еще недостаточно адаптирована к современным условиям. Зачастую в работе органов прокуратуры используются прежние методы, что, в первую очередь, обусловлено неопределенностью в ее социальном назначении, отсутствием обоснованной концепции ее места в государственном механизме. В результате, повсеместно наблюдается «сползание» прокурорского надзора на позиции вневедомственного контроля, а в более широком плане можно говорить о непонимании предмета и пределов надзора за исполнением законов значительной частью прокуроров.

Поэтому проведение научного исследования и комплексного анализа системы прокурорского надзора за исполнением законов является важной, чрезвычайно актуальной научной и практической проблемой.

Оценивая состояние научной разработанности темы исследования, следует отметить, что в настоящее время при высокой степени востребованности практическими работниками органов прокуратуры отсутствуют монографические, в т.ч. диссертационные работы по теме исследования. Недостаточная теоретическая ее разработка, порождает серьезные трудности в применении правовых норм, диктует необходимость совершенствования прокурорского надзора, действующей законодательной базы и практики ее применения. Это обуславливает необходимость комплексного исследования предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов.

Данное исследование является попыткой восполнить существующий пробел путем научного обобщения практики обеспечения законности, применения законодательства, теоретических разработок иных авторов в целях повышения эффективности прокурорского надзора.

Целью исследования является исследование проблем, возникающих в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов и выработка конкретных предложений и рекомендаций направленных на совершенствование правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений.

Для достижения поставленной цели обозначены задачи исследования: определить понятие и предмет прокурорского надзора за исполнением законов; проанализировать соответствие Конституции РФ, законам, нормативных актов, издаваемых органами власти и должностными лицами; конкретизировать особенности предмета прокурорского надзора за исполнением законов в различных сферах деятельности, а именно экологии, экономики, в таможенной сфере и на транспорте; рассмотреть виды актов прокурорского реагирования по результатам надзорной деятельности; установить основания принесения протеста, его содержание и цели; раскрыть особенности представления об устранении нарушения закона; дать характеристику постановления о возбуждении производства об административном правонарушении; исследовать предостережение о недопустимости нарушения закона; сформулировать предложения по совершенствованию механизма правового регулирования этой сферы общественных отношений

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов.

Предмет исследования - теоретические, правовые и организационные вопросы, определяющие современные тенденции и направления совершенствования повышение его эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление прокурорского надзора в указанной сфере.

Методологическую основу исследования составили материалистическая диалектика как всеобщий метод познания, общенаучные методы исследования, а также наблюдение, сравнение, анализ и синтез, индукция и дедукция, системно-структурный методы, прогностический метод, специальные методы частных наук - формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-правовой, правового моделирования и др.

Теоретической основой исследования послужили взгляды и концепции отечественных ученых в области теории прокурорского надзора: В.И. Баскова, О.В. Воронина, Ю.Е. Винокурова, Н.П. Дудина, А.Ф. Козлова, С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус, Д.А. Мезинова, Ю.Я. Чайки, А.В. Паламарчука и других авторов.

Нормативную основу составили Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, материалы судебной практики, приказы и указания Генерального прокурора РФ.

Научная новизна исследования заключается в том, что автором предпринята попытка рассмотрения совокупности теоретических, методологических и практических вопросов, касающихся сущности, задач, особенностей организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов. Теоретические положения и выводы, сформулированные в исследовании, развивают научные представления о надзорной деятельности прокуратуры по исполнению законодательства с акцентом на правозащитную функцию прокуратуры, предупреждение правонарушений в этой сфере.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе его результаты исследования вносят определенный вклад в теорию прокурорского надзора, могут быть использованы для дальнейших научных разработок проблем прокурорского надзора за исполнением законов.

Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования могут иметь практическое применение в деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов, а также в учебном процессе.

Структура данной работы предопределена предметом и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы (72 наименования).

Глава I. Понятие и предмет прокурорского надзора за исполнением законов


§ 1. Понятие прокурорского надзора за исполнением законов и его задачи

Надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов является одним из основных направлений прокурорской надзорной деятельности. Сфера этой деятельности прокурора чрезвычайно широка. Прокурор осуществляет надзор за исполнением большого количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, еще большим числом различного вида субъектов, исполняющих эти законы и издающих правовые акты, соответствие законам которых также проверяется прокурором. Вследствие чрезвычайной широты и многообразия общественных отношений, входящих в сферу этой деятельности прокурора данное направление в ранее действовавшем законодательстве о прокуратуре называлось общим надзором это определение сохранилось и широко применяется до настоящего времени.1

В теории и практике прокурорского надзора наработан ряд понятий и терминов, используемых в качестве в научной так и практической деятельности. Не все из них учеными и практиками воспринимаются однозначно. Это в определенной степени негативно сказывается на эффективности осуществления надзора органами прокуратуры.

Однако, следует отметить тот факт, что ни в одном нормативно-правовом акте, которые определяют правовые основы деятельности прокуратуры РФ не раскрывается понятие «прокурорского надзора».

Следует заметить, что содержание термина «надзор» в отдельных толковых словарях раскрывается через термин «контроль». Есть и обратная ситуация, при которой термин «контроль» определяется с помощью термина «надзор». То, что термины «контроль» и «надзор» очень близки друг к другу, подтверждает В.Т. Бусел1 В обычном понимании значения этих слов одинаковое: наблюдение (временное или постоянное) с целью надзора, проверки за кем-либо (или чем-либо), за соблюдением каких правил. Их объединяет и общая цель - обеспечение законности и дисциплины. Главным отличием контроля от надзора, по мнению профессора В.М. Гаращука, является то, что «контролирующий орган, в отличие от надзорного имеет право вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольного объекта (иногда до подмены собой его руководящего органа), а также то, что контролирующие органы имеют право привлекать виновных к юридической ответственности».2

Следует поддерживать мнение тех ученых, которые считают, что прокурорский надзор - это самостоятельный вид государственной деятельности. Его отличие от других видов деятельности других государственных органов определяется спецификой содержания. Это проверка точности исполнения требований законов, соответствие других нормативно-правовых актов закону, принятие мер по устранению выявленных правонарушений с помощью средств предоставленных законом исключительно прокуратуре.

А.Ф. Козлов под прокурорским надзором понимает деятельность по надзору за строгим и точным соблюдением законов, осуществляемая от имени государства органами прокуратуры. Он состоит из совокупности связанных между собой различных действий, основную часть которых составляет осуществление прокурором надзора за соблюдением законности, а также действий самих правонарушителей, потерпевших, граждан, предоставляющих информацию об известных им нарушениях законности и другие действия. По своему назначению эта деятельность может быть разделена на две части выявление нарушений законности и реагирование на них.3

Принимая законы, государство заинтересовано в их строгом и точном исполнении всеми физическими и юридическими лицами. В реальности нормативных актов отражается реальность самой власти. В связи с этим государство вынуждено выполнять специфическую наблюдательный функцию. От того, как работает прокуратура во многом зависит, будут ли выполняться законы должным образом. Как отмечает Ю.В. Деришев, прокурорский надзор это осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов органами власти их должностными лицами, хозяйствующими субъектами и объединениями, а также защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства путем принятия соответствующих мер по своевременному предупреждению выявления и устранению нарушений закона восстановления нарушенных прав и привлечения виновных к ответственности. 4

Итак, прокурорский надзор это форма государственного контроля главная функция прокуратуры, которую составляют взаимосвязанные действия прокуратуры по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений законов и других нормативно-правовых актов физическими и юридическими лицами. Предметом прокурорского надзора является общественные отношения, на регулирование которых направлена деятельность прокурора.

Резюмируя вышеизложенное, следует констатировать тот факт, что Закон о прокуратуре был бы объективнее, если бы раскрывал основные термины, используемые в нем, среди которых «прокурорский надзор». В ближайшей перспективе следует ожидать принятия качественно нового, даже революционного закона, который бы содержал в себе реальные инструменты обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Прокурорский надзор обладает рядом особенностей, к которым относят:

1. Надзор осуществляется без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность субъектов, как правило, прокурор не может самостоятельно исправлять выявленные нарушения.

2. При осуществлении функций надзора прокурор не выполняет функций высшего административного органа в отношении поднадзорных субъектов и не подменяет деятельность контролирующих органов и должностных лиц.

3. Надзор осуществляется в формах предусмотренных законом, путем проведения прокурорских проверок при этом не обязательно наличие жалоб пострадавших сторон так как проверка может осуществляться при наличии любой информации о фактах нарушения законности требующих принятия мер прокурорского реагирования.

4. Меры прокурорского реагирования определены средствами реагирования на выявленные нарушения закона и зависят от самого характера правонарушения и отрасли надзора (протест, представление, предостережение, постановление).

5. Надзор отличается оперативностью, так как проведение проверок прокурором не обременены жесткой процедурой как например, судебный процесс, проходящий по правилам установленным процессуальным законодательством.

6. Прокурорский надзор выполняет две очень важные функции — законоохранительную, борьба с нарушениями законодательства, и правоохранительную — охрана субъективных прав и законных интересов граждан, а также общества и государства в целом.

Исходя из вышеизложенного прокурорский надзор - это осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц прокуратуры по обеспечению точного исполнения и единообразного применения Конституции РФ и законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечение виновных лиц к ответственности.

Под предметом прокурорского надзора необходимо понимать сферу общественных отношений, на регулирование которых направлена деятельность прокурора, представляющую собой соответствие закону действий (бездействия) поднадзорных органов и лиц, а также издаваемых ими актов.1

В другом определении под предметом прокурорского надзора понимается сфера общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора.2 В целом данные понятия предмета прокурорского надзора схожи по своему смыслу. Деятельность направлена на регулирование общественных отношений, которые связаны с исполнением законов.

Так, В.В. Гаврилов полагает, что «деятельность прокуратуры направлена на исполнение законов» и что «именно исполнение законов должно быть определено в качестве предмета прокурорского надзора».3

В ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) различаются отдельные вопросы предмета прокурорского надзора. Так, с одной стороны в предмет прокурорского надзора входит соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. С другой стороны, в предмет прокурорского надзора входит соответствие уже законам правовых актов, изданных органами и должностными лицами.

Содержание прeдмета надзора определяется через такое понятие, как «пределы прокурорского надзора», которое определяет рамки применения надзорных полномoчий прокурором. В Законе о прокуратуре, организационно-распорядительных документах отсутствует само понятие пределов прокурорского надзора, хотя оно является ключевым в понимании компетенции прокурора, выборе средств прокурорского реагирования и др. Как правовая категория пределы прокурорского надзора определяют границы должного, возможного и запрещенного при выборе объектов прокурорской проверки, использовании полномочий и средств прокурорского реагирования1. Исходя из вышеизложенного пределы надзора определяются следующими критериями:

а) кругом и характером нормативных правовых актов, за исполнением которых уполномочен надзирать прокурор;

б) кругом объектов надзора за исполнением законов;

в) объемом полномочий прокуроров, используемых для выявления нарушений законов, их причин и способствующих им условий, устранения и предупреждения таких нарушений. В законе содержатся и ограничения осуществления надзора, как запрещение подменять иные государственные органы, требование проведения проверок на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором2.

Современное законодательное определение рассматриваемой отрасли прокурорского надзора включает в себя указание в Законе о прокуратуре на широкий и универсальный круг субъектов, за исполнением законов которыми и законностью правовых актов которых осуществляется надзор в данной отрасли.

К федеральным органам исполнительной власти, как правило, относятся и органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также органы, обеспечивающие исполнение наказаний и применение назначаемых судом мер принудительного характера, функционирование мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Однако, учитывая, что они названы в числе субъектов, поднадзорных специальным отраслям прокурорского надзора, предусмотренным и регламентированным в абз. 4 и 6 п. 2 ст. 1, главах 2 и 3 раздела III Закона о прокуратуре, их следует исключить из числа субъектов, поднадзорных прокурору в сфере общего надзора.1


§ 2. Соответствие Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов, издаваемых органами власти и должностными лицами

По кругу актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор, законодатель, задавая определенную последовательность действиям прокурора, берет начало с Конституции РФ, соблюдению которой как правовой основы в системообразовании нормативно-правового массива отводится главенствующая роль. В Конституции определяются конкретные отрасли и подотрасли законодательства, закреплены принципы права, пределы действия юридических норм, формулирующих обязательные правила поведения. Из всех форм реализации конституционных норм (соблюдение, исполнение, использование, применение) в Законе о прокуратуре говорится только о соблюдении, поэтому все другие формы реализации Конституции не охватываются предметом надзора2.

В круг нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре должен осуществлять прокурор, входят:

1) федеральные законы и не противоречащие им законы субъектов РФ:

2) международные договоры, общепризнанные принципы и нормы международного права;

3) указы Президента РФ, носящие нормативный характер. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор должен также руководствоваться правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой отдельные нормы федеральных законов, признаются несоответствующими Конституции и недействующими. Данные постановления вносят поправки в правоприменительную практику в силу обязательности постановлений Конституционного Суда РФ для всех правоприменителей на территории РФ1.

В характеристике элемента - соответствие Конституции РФ актов, издаваемых уполномоченными органами и лицами прежде всего следует рассмотреть правовые акты, издаваемые органами и должностными лицами, перечисленными в первом абзаце п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Под правовыми актами в данном случае следует понимать акты, порождающие, изменяющие или прекращающие определенные правоотношения. Они могут быть изданы в форме приказов, распоряжений, решений, указаний, инструкций и др. Эти акты порождают, изменяют или прекращают юридические права и обязанности как у относительно неопределенного круга юридических лиц (филиалы банка, отделения железной дороги, трудовой коллектив), так и у конкретных юридических или физических лиц (приказ об увольнении конкретного работника предприятия, организации, учреждения, наложение взыскания на конкретное физическое лицо и т.п.). Все приказы, распоряжения, решения и иные акты должны издаваться на основании Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ и не противоречить им.

На сегодняшний день также дискуссионным в теории прокурорского надзора остается употребляемое в ст. 21 Закона о прокуратуре понятие «закона». Сторонники классического понимания предмета прокурорского надзора настаивают на исключении из предмета надзора всех иных, кроме закона нормативных правовых актов. Речь идет о законоисполнительных или подзаконных нормативных правовых актах.

Можно сделать акцент на то, что непосредственно прокурорский надзор — это вид надзора, который распространяется на Конституцию РФ и все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам (что является отличительной чертой надзора от иных видов надзора и контроля). Прокуратура РФ не уполномочена осуществлять надзор за высшими органами законодательной и исполнительной власти, также как и за высшими должностными лицами государства.

Надзор за законностью правовых актов и соответствие этих актов обладающей наивысшей юридической силой — Конституции РФ, фактически является межотраслевой деятельностью и ассоциируется с «общенадзорной» деятельностью, при этом являясь ее самостоятельным направлением. При осуществлении деятельности прокурором в данном направлении определены следующие задачи:

1. Оценка законности правовых актов, которая включает в себя:

- соответствие данного правового акта Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ или закону;

- соблюдение установленного порядка принятия правового акта (соблюдение процедур, необходимость согласования с уполномоченными органами и должностными лицами;

- необходимой процедурой также выступает обязательное публичное обсуждение проекта правового акта;

- соблюдение установленной формы правового акта;

- соблюдение порядка осуществления государственной регистрации правового акта, осуществление данной регистрации уполномоченным органом;

- опубликование и издание правового акта;

- соблюдение установленных правил введения правовых актов в действие;

- соблюдение установленных требований к дате вступления правового акта в законную силу;

- соблюдение при принятии (издании) правовых актов, вносящих изменения (дополнения) в другие правовые акты, правил и порядка, установленных для принятия (издания) правовых актов, в которые вносятся такие изменения (дополнения)1.

2. Реагирование прокурора на незаконные правовые акты.

В предмет прокурорской проверки законности правовых актов не входит вопрос о целесообразности принятия самого правового акта, что может решаться на стадии дачи заключений на проект такого документа и обсуждения его в соответствующем органе публичной власти.

С практической точки зрения прокурор при осуществлении надзора за законностью правовых актов должен действовать в пределах своей компетенции, а также реагировать в случае несоответствия этих актов закону, т.е. этим определен вопрос о пределах. В качестве первого предела выступает сам закон — законодательный акт федерального или регионального уровней. То есть прокурор вправе оценивать соответствие правовых актов поднадзорных ему органов и лиц лишь на предмет противоречия их законодательным актам. Это обстоятельство снижает потенциал прокуроров, так как в буквальном смысле не позволяет решать вопрос о реагировании в случае выявления нормативного разногласия между другими актами различной юридической силы, например, между распоряжением главы администрации районного звена и постановлением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.


ВЫВОДЫ

Основные общетеоретические характеристики понятие и предмета прокурорского надзора за исполнением законов как автономной правовой формы государственной (юридической) деятельности управомоченных субъектов позволяет сделать некоторые выводы:

а) прокурорский надзор представляет собой основную форму (средство) обеспечения законности и правопорядка в государстве;

б) возложение на прокуратуру функции надзора за соблюдением Конституции РФ усиливает роль и значимость прокурорского надзора в защите общественных интересов, а также в соблюдении реальных гарантий прав и свобод граждан; повышает возможность правового воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц;

в) современное состояние деятельности контролирующих (надзорных) органов, их эффективность пока не отвечают требованиям и задачам проводимых преобразований, что предопределяет усиление надзорных полномочий в отношении контролирующих структур как с целью соблюдения ими законности, так и с целью понуждения их к более эффективной работе.

В заключение следует подчеркнуть необходимость дальнейшей разработки теоретической концепции прокурорского надзора, такой его модели, которая могла бы органично вписаться в современный механизм регулирования общественных отношений, в механизм правового государства, функционировать эффективно, стабильно и на долгую перспективу.


Глава II. Особенности предмета прокурорского надзора за исполнением законов в различных сферах деятельности


§ 1. Предмет надзора в сфере экологии

«Конституцией Российской Федерации (ст. 42) закреплено право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением. В условиях обострения экологической ситуации как в мировом, так и национальном масштабе задача обеспечения экологических прав граждан особенно актуальна.

Успешность выполнения поставленных задач в сфере экологии в немалой степени зависит от качества надзорной деятельности прокуратуры, которая присущими ей методами и средствами осуществляет защиту экологических прав граждан, принимает меры к возмещению экологического ущерба и восстановлению природных объектов, обеспечивает поддержание законности и правопорядка при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Наиболее важные задачи прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства определены, прежде всего, в приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее – Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195), которым надзор в сфере экологической безопасности отнесен к основным направлениям деятельности органов прокуратуры. В соответствии с п. 9 названного приказа прокуроры с учетом экологической обстановки в каждом регионе обязаны наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов».1

Понятие предмета надзора за исполнением экологического законодательства вытекает из ст. 21 Закона о прокуратуре. В нем можно выделить два самостоятельных элемента:

1. Соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций в части вопросов экологии.

2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами в сфере экологии».

«Поскольку постоянный государственный контроль за соблюдением законов и ведомственных экологических актов осуществляют специально уполномоченные органы, наделенные функциями экологического контроля (комитеты по природопользованию и охране окружающей среды, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству и другие природоохранные органы, а также центры санитарно-эпидемиологического надзора), от активной работы и компетентности которых зависит соблюдение экологического законодательства предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, руководителями коммерческих организаций и гражданами, прокуроры преимущественно и в первую очередь проводят проверки в природоохранных и санитарно-эпидемиологических органах.

Прокурорские проверки исполнения экологического законодательства, как правило, проводятся в связи с поступлением в прокуратуру сведений о нарушении этого законодательства. Что касается прокурорских проверок законности приказов и других правовых актов, издаваемых природоохранными органами, а также проверок законности привлечения к административной ответственности должностных лиц и граждан за совершение экологических правонарушений, то они могут проводиться и при отсутствии сведений о нарушении законов».1 

Анализ работы органов прокуратуры в сфере охраны окружающей среды свидетельствует о том, что наибольшее число нарушений законов выявляется прокурорами в сфере обращения с отходами производства и потребления, охраны вод и атмосферного воздуха, лесопользования.

Несмотря на незначительную положительную динамику, неблагополучной остается ситуация в сфере использования и охраны водных объектов. По данным Минприроды России и Роспотребнадзора, промышленными предприятиями, предприятиями жилищно-коммунального комплекса и другими хозяйствующими субъектами в водные объекты ежегодно сбрасывается более 15 млрд. куб. метров загрязненных сточных вод, что составляет более 30% от общего объема водоотведения. В стране свыше 15 % источников централизованного питьевого водоснабжения не соответствуют санитарно-эпидемиологическим требованиям.

Прокурорскими проверками в деятельности Федерального агентства водных ресурсов вскрыты многочисленные нарушения в сфере использования и охраны водных объектов, при установлении границ их водоохранных зон и 35 прибрежных защитных полос, ведении водного реестра и выдаче разрешительной документации.

Массовый характер носят нарушения законодательства при принятии решений о предоставлении водного объекта в пользование.

Выявляются факты незаконной передачи государственных функций сторонним организациям путем заключения с ними государственных контрактов.

Актуальна проблема бесхозяйных ГТС. В этой связи органами прокуратуры продолжается практика обращения в суды с исками о понуждении уполномоченных органов принять меры по постановке на учет бесхозяйных ГТС, расположенных на соответствующей территории.

Остается неудовлетворительным состояние законности в сфере обращения с отходами производства и потребления. Количество отходов в РФ ежегодно увеличивается, перерабатывается и обезвреживается менее половины из них. При этом органами государственной власти и местного самоуправления не принимаются действенные меры по комплексному решению данной проблемы. Отсутствие системы утилизации и переработки ведет к постоянному накоплению отходов на полигонах, не соответствующих экологическим требованиям, а также в несанкционированных местах.

Генеральной прокуратурой РФ ведется целенаправленная работа по укреплению законности в лесной отрасли. Во всех регионах страны прокурорами проводятся масштабные проверки соблюдения требований лесного законодательства, в ходе которых уделялось особое внимание реализации органами власти субъектов РФ полномочий в области лесного надзора, а также выполнению Федеральным агентством лесного хозяйства функций по контролю за осуществлением данными органами переданных полномочий в этой сфере. Анализ полученных сведений показал, что, несмотря на принимаемые меры, состояние законности при использовании лесов, их охране, защите, воспроизводстве остается неудовлетворительным.

В ряде регионов получила распространение незаконная практика санкционирования должностными лицами уполномоченных органов власти и подведомственных им учреждений вырубки делового леса под видом проведения санитарно-оздоровительных мероприятий.

Не только незаконными рубками причиняется ущерб лесному фонду. При этом в ряде регионов противопожарное обустройство лесов, системы и средства предупреждения и тушения пожаров не отвечают предъявленным требованиям.

Ухудшению лесопожарной обстановки в стране способствовали непринятие уполномоченными органами власти отдельных регионов мер к надлежащей организации работ по охране и защите лесов, недостаточное бюджетное финансирование данных мероприятий. Несмотря на необходимость оперативного реагирования и максимальной концентрации ресурсов пожаротушения, в наиболее неблагоприятных в пожарном отношении субъектах РФ прокурорами вскрыты факты непередачи сведений о лесных пожарах в установленный срок, неоперативного реагирования на них.

Зачастую решения о введении режима чрезвычайной ситуации принимались несвоевременно, а в отдельных случаях только после вмешательства органов прокуратуры.

Результаты прокурорских проверок также свидетельствуют о необходимости совершенствования работы федеральных органов исполнительной власти по противодействию незаконной добыче объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ. В настоящее время информация о незаконных сделках в отношении редких животных без ограничения размещается в сети «Интернет». Распространенности нарушений в указанной области способствует ненадлежащее исполнение Росприроднадзором ст. 5 Федерального закона от 25.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» по ведению Красной книги Российской Федерации, том «Животные» не переиздавался с 2001 года1.

«Эффективность прокурорского надзора в этой сфере не случайно поставлена в прямую зависимость от знания экологической обстановки. Прокурор обязан владеть информацией об основных показателях, характеризующих состояние окружающей среды на поднадзорной территории, негативных тенденциях, экологических проблемах, наиболее неблагополучных в экологическом отношении и потенциально опасных производственных объектах.

Недооценка этой составляющей работы прокурора снижает профилактическую направленность надзора, влечет просчеты в планировании работы и организации проверок.

В период реформирования экологического законодательства и преобразования структуры федеральных органов государственной власти роль государственного экологического контроля периодически снижалась, природоохранные органы оказывались на протяжении длительных отрезков времени не в состоянии полноценно выполнять свои функции. В этих условиях прокуроры, используя предоставленные законодательством широкие полномочия, нередко были вынуждены выполнять функции контролирующих органов.

В настоящее время экологическое законодательство сформировано, отлажена система государственного экологического надзора. Приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 акцент в деятельности органов прокуратуры смещен на надзор за исполнением законов контролирующими (надзорными) органами и в первую очередь – на выполнение ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Несмотря на это, допускаются случаи подмены прокурорами органов государственного экологического надзора. Подобная практика устарела и должна быть искоренена.

Недостатки в деятельности органов, осуществляющих государственный экологический надзор, их пассивная позиция способствуют усугублению и нарастанию экологических проблем. В каждом случае бездействия органов государственного надзора прокурор должен устанавливать конкретных виновных лиц, не выполнивших свои должностные обязанности, принципиально ставить вопрос об ответственности как этих лиц, так и их руководителей.

Мобилизация потенциала и максимально эффективное использование накопленного прокурорского опыта позволят добиться надлежащего осуществления органами управления и контроля возложенных на них полномочий».1

Дальнейшая активизация и совершенствование прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства положительно скажется на состоянии окружающей природной среды.


§ 2. Предмет надзора в сфере экономики

Экономические права, не являясь абсолютными, могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в которой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (Конституции РФ, ч. 3 ст. 5)

Приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 надзор в сфере экономики отнесен к числу основных направлений прокурорской деятельности.

Объектом прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере экономики является деятельность государственных и негосударственных органов по исполнению законов и подзаконных нормативных актов, регламентирующих отношения в этой области.

Следует привести ряд примеров типичных нарушений законодательства в сфере экономики.2

Первостепенной задачей надзора в сфере экономики продолжает оставаться соблюдение бюджетного законодательства региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также предприятиями, сформированными за счет бюджетных средств для решения важнейших социально-экономических задач. Анализ ситуации показал, что действующая система расходования бюджетных средств не соответствует целям и задачам государственной политики, поскольку выделенные на реализацию проектов финансы передаются преждевременно, без достаточного обоснования и длительное время не используются для выполнения определенных государством задач.

Основной акцент прокурорами в организации надзора сделан на реализацию положений действующего Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», достижение эффективности, результативности осуществления госзакупок товаров (работ, услуг), обеспечение гласности и прозрачности их осуществления, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в рассматриваемой сфере общественных отношений. Прокурорами не оставлено также без внимания исполнение требований федеральных законов от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Проверками вскрыты нарушения законодательства практически на всех стадиях размещения госзаказов, что в ряде случаев создавало условия для коррупционных проявлений и ограничения здоровой конкуренции. По-прежнему распространены противоречащие Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления.

Мониторинг размещенной в открытом доступе информации о закупках позволяет прокурорам пресекать нарушения закона до заключения контракта и освоения бюджетных средств.

Имеют место факты заключения муниципальных контрактов без проведения торгов. Вскрываются нарушения, связанные с определением способа размещения заказов, а также незаконным отказом в допуске к участию в аукционе и отклонением котировочных заявок.

Проверки на данном направлении осуществляются в рамках утвержденного Генеральным прокурором РФ Межведомственного плана мероприятий по предупреждению и пресечению откатов в сфере закупок.

Прокурорами проводятся систематические проверки исполнения законодательства об обеспечении сохранности и целевом использовании объектов государственной и муниципальной собственности. При этом практика свидетельствует, что многочисленные нарушения законодательства о собственности, в том числе содержащие признаки преступлений, допускаются при использовании имущества федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений.

Обеспечивается организация надзора за исполнением банковского законодательства, координация деятельности правоохранительных и контрольно-надзорных органов по декриминализации банковского сектора, противодействию фактам вывода капитала за рубеж и его обналичивания, в том числе с использованием офшорных компаний и фирм-однодневок.

В налоговой сфере значительное количество нарушений допускается органами местного самоуправления при нормотворчестве. Ими неверно определяются объекты налогообложения, круг налогоплательщиков, сроки и порядок уплаты налогов, порядок вступления актов в силу. Имеют место факты ненадлежащей реализации налоговыми органами предоставленных полномочий. Ими не всегда принимаются меры по принудительному взысканию задолженности по налогам в судебном порядке. Нарушается законодательство при привлечении виновных лиц к налоговой и административной ответственности, проведении выездных проверок.

Вскрыты случаи неисполнения обязанности по направлению соответствующих материалов в следственные органы либо нарушения сроков их направления.1


§ 3. Предмет надзора в таможенной сфере и на транспорте

Систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а так- же прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Для таможенных органов имеют значение в первую очередь входящие в систему прокуратуры РФ специализированные прокуратуры, то есть транспортные, поскольку именно они осуществляют надзор за исполнением законов в таможенных органах. Надзор за исполнением законов в таможенных органах осуществляется на основании Приказа Генерального прокурора РФ от 15 июля 2011 г. № 211 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере». В соответствии с этим Приказом на управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генеральной прокуратуры РФ, осуществляющего деятельность на основании Положения об управлении по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере, утвержденное Генеральным прокурором РФ 30.07.2009 возложено:

надзор за исполнением законов о сохранности федеральной собственности, закрепленной за федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными таможенного дела, а также соблюдением ими бюджетного законодательства; – надзор за исполнением законов о государственной службе в ФТС России;

надзор за исполнением федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами законов в таможенной сфере, а также за соответствием Конституции и законам РФ издаваемых ими нормативных правовых актов;

надзор за законностью осуществления оперативно-розыскной и процессуальной деятельности ФТС России;

организация надзора за исполнением федеральными органами исполнительной власти законодательства об административных правонарушениях в области таможенного дела;

организация надзора за исполнением требований законов при обращении в собственность государства арестованного, конфискованного и иного имущества в связи с правонарушениями, совершенными в таможенной сфере, а также вещественных доказательств по уголовным делам о преступлениях в таможенной сфере;

организация надзора за законностью наложения ареста на имущество, применяемого таможенными органами в качестве способа обеспечения исполнения решений о взыскании таможенных пошлин, налогов за счет имущества плательщика в соответствии со ст. 156 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»;

организация надзора за законностью осуществления оперативно-розыскной и процессуальной деятельности таможенными органами при выявлении и расследовании преступлений в таможенной сфере, в том числе должностных преступлений в указанной области правоотношений.

В состав Управления входят: отдел по надзору за исполнением законов на транспорте; отдел по надзору за исполнением таможенного законодательства; отдел по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью; отдел документационного обеспечения.

На транспортные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ, Генеральным прокурором возложены следующие полномочия по организации и осуществлению надзора:

за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов таможенными органами, участниками внешнеэкономической деятельности, иными лицами и органами, соблюдением прав юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность в таможенной сфере;

за исполнением законов о сохранности федеральной собственности, закрепленной за органами исполнительной власти, уполномоченными в сфере таможенного дела, а также соблюдением ими бюджетного законодательства;

за исполнением законов о государственной службе и законодательства о противодействии коррупции в таможенных органах;

по организации и осуществлению надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, а также по делам об иных административных правонарушениях, возбуждаемых таможенными органами;

за исполнением законов при распоряжении обращенным в федеральную собственность имуществом, а также вещественными доказательствами по уголовным и административным делам о преступлениях и правонарушениях, совершенных на транспорте и в таможенной сфере;

за законностью наложения ареста на имущество, применяемого таможенными органами в качестве способа обеспечения исполнения решений о взыскании таможенных пошлин, налогов за счет имущества плательщика;

за дознанием и расследованием уголовных дел, находящихся в производстве органов дознания региональных таможенных управлений (оперативных таможен) и таможен;

за оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел на транспорте, оперативных подразделениях региональных таможенных управлений (оперативных таможнях) и таможен. В указанной системе функционируют транспортные прокуратуры на правах районных прокуратур, подчиненные транспортным прокуратурам на правах прокуратур субъектов федерации. Все эти меры гарантируют выполнение задачи обеспечения единой законности в соответствии с такими принципами деятельности прокуратуры, как единство, централизация, независимость от местных органов власти и управления.1

Приоритетным направлением деятельности органов прокуратуры является надзор за исполнением законодательства по обеспечению безопасности на транспорте; при организации и проведении таможенного контроля, за законностью деятельности органов внутренних дел и Следственного комитета РФ на транспорте и таможенных органов при регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, расследовании уголовных дел и проведении оперативно-розыскной деятельности. В ходе проверок в деятельности поднадзорных федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, транспортных организаций различных форм собственности установлены многочисленные нарушения закона.

Обеспечение безопасности на транспорте, безопасности движения и эксплуатации, а также антитеррористической безопасности остается крайне актуальной проблемой. Обращает на себя внимание факт существенного роста аварийных происшествий. Проверки исполнения законодательства о транспортной безопасности показали, что Минтрансом России не обеспечены принятие предусмотренной Федеральным законом от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» нормативной базы и осуществление функций по контролю и оперативному управлению Комплексной программой обеспечения безопасности населения на транспорте. Несмотря на истечение срока ее действия, отдельные мероприятия до настоящего времени не выполнены. Так, не завершено оснащение необходимым оборудованием метрополитенов Москвы и Санкт-Петербурга, объектов городского наземного и железнодорожного транспорта, не выполнены работы по повышению защищенности ряда аэропортов.

Выявляются факты ненадлежащего выполнения Минтрансом России мероприятий при создании координационного центра и единой информационно-расчетной системы гражданской авиации. Установлены нарушения закона, допущенные Ространснадзором при построении единой защищенной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры.

Транспортными прокурорами проведены проверки в сфере обеспечения безопасности полетов.

В ходе проверок выявляются массовые нарушения при выдаче Росавиацией свидетельств авиационного персонала.

Ненадлежащим образом осуществлялась деятельность авиационных учебных центров, в ряде случаев без необходимых разрешительных документов. Допускаются нарушения в работе подведомственных агентству образовательных учреждений гражданской авиации. Минтрансу России неоднократно указывалось на необходимость совершенствования действующей нормативной правовой базы, в том числе в области реализации международных стандартов Международной организации гражданской авиации, выдачи свидетельств авиационного персонала, в сфере защиты трудовых прав членов экипажей воздушных судов гражданской авиации, метеорологического обслуживания и др. Авиакомпаниями к полетам допускались члены летных экипажей воздушных судов с поддельными свидетельствами пилотов. На авиапредприятиях не соблюдаются требования законодательства при обучении и повышении квалификации работников. Выявляются факты несоответствия установленным требованиям лиц, занимающих должности руководителей и специалистов в организациях, чья деятельность связана с обеспечением безопасности полетов. Установлены случаи ненадлежащего обеспечения аэродромных служб необходимым оборудованием, специальной техникой. Кроме того, формальный подход со стороны Росавиации к выполнению функций по инспекционному контролю в отношении авиакомпаний также приводил к многочисленным нарушениям прав пассажиров, в связи с чем Генеральной прокуратурой РФ и транспортными прокурорами принимались соответствующие меры прокурорского реагирования. Ежегодное количество событий, связанных с нарушением правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, существенно не снижается, при этом растет количество крушений. В связи с этим при организации прокурорского надзора транспортными прокурорами принимались меры, направленные на снижение аварийности, устранение нарушений, связанных с несвоевременным и некачественным ремонтом подвижного и тягового состава.

Установлены случаи неправомерной передачи Росжелдором и его территориальными управлениями функций по оказанию данной услуги коммерческим организациям на платной основе. Кроме того, сотрудниками агентства допускаются массовые нарушения законодательства при рассмотрении заявлений хозяйствующих субъектов.

Не остаются без внимания вопросы обеспечения безопасности на водном транспорте. Выявляются нарушения законов о безопасности плавания и в сфере защищенности объектов от актов незаконного вмешательства. При этом грубые нарушения требований законодательства установлены в деятельности как организаций и предприятий морского и речного транспорта, так и Ространснадзора, Росморречфлота, подведомственных Росморречфлоту учреждений и предприятий, а также центров Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России.

Выявляются нарушения законодательства о безопасности при эксплуатации шлюзов. Одной из причин сложившейся ситуации послужило неисполнение Минтрансом России полномочий по нормативному правовому регулированию в сфере декларирования безопасности указанных гидротехнических сооружений.

Рядом учреждений, находящихся в ведении Росморречфлота, не выполняются обязанности по обеспечению безопасности таких сооружений.

Острой для транспорта остается проблема кадрового состава, его обучения, подготовки и переподготовки. Существенные недостатки имеет образовательный процесс. Проверки исполнения законодательства об образовании в сфере транспорта свидетельствуют о необходимости существенной корректировки системы отраслевого образования и совершенствования правового регулирования. Требуют незамедлительного разрешения проблемы обеспечения образовательных организаций железнодорожного, воздушного и водного транспорта педагогическими работниками и материально-технической базой.

Проверки исполнения законодательства при реализации государственных программ, направленных на развитие гражданской авиации и обеспечение безопасности полетов, выявляются нарушения законодательства, регламентирующего порядок использования федерального имущества. Так, ненадлежащая реализация Росавиацией и Росимуществом полномочий по осуществлению прав собственника имущества влечет значительные проблемы при использовании уже построенных (реконструированных) объектов гражданской авиации.

В условиях функционирования Таможенного союза и многоуровневого регулирования правоотношений в области таможенного дела Генеральной прокуратурой РФ совместно с транспортными прокурорами и таможенными органами проделана значительная работа, направленная на единообразное применение действующего законодательства, улучшение таможенного администрирования, поиск оптимальных решений между интересами бизнеса и государства. Несмотря на это, по-прежнему острыми остаются вопросы, связанные с взиманием таможенных платежей, эффективностью таможенного контроля, защитой прав лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела, прохождением службы в таможенных органах и выполнением социальных гарантий перед работниками. Помимо этого, повышенное внимание уделялось соблюдению законности при установлении и обустройстве пунктов пропуска через государственную границу РФ, поскольку непосредственно в них осуществляется пограничный, таможенный, ветеринарный, фитосанитарный и транспортный контроль.

В сфере внешнеэкономической деятельности выявляются нарушения требований законодательства при осуществлении ФТС России функций по ведению реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела. Решения о включении в реестр зачастую принимаются, несмотря на отсутствие необходимых сведений о постановке на учет в налоговом органе и о судимости специалистов по таможенному оформлению. Изменения в реестр таможенных перевозчиков своевременно не вносились. Имели место случаи осуществления деятельности таможенных перевозчиков без предоставления обеспечения уплаты таможенных платежей. В реестр таможенных представителей включались организации, представившие договоры страхования гражданской ответственности с лицами, не имеющими лицензии на осуществление данного вида деятельности. ФТС России не созданы условия для неукоснительного исполнения таможенного законодательства. Способы обеспечения уплаты таможенных платежей при таможенном транзите товаров должным образом не применяются.

В нарушение установленного порядка подготовки и регистрации ведомственных нормативных правовых актов в таможенные органы направлялись обязательные для исполнения письма и распоряжения об обеспечении соблюдения таможенного транзита, которые признавались судебными органами недействующими. Отсутствие должного контроля со стороны ФТС России за деятельностью подчиненных таможенных органов, ненадлежащее исполнение ими возложенных на них полномочий не позволяли пресечь контрабанду лесоматериалов.

Вскрываются факты заявления таможенному органу недостоверных сведений о происхождении древесины, необоснованного применения льготных вывозных таможенных пошлин и уклонения от уплаты таможенных платежей.

В ФТС России установлены системные нарушения, связанные с обеспечением социальных гарантий должностных лиц таможенных органов при премировании, предоставлении субсидий, пособий и возмещении вреда, причиненного здоровью работников.

По-прежнему в таможенных органах выявляются многочисленные нарушения законодательства о противодействии коррупции. Государственными служащими неверно указываются суммы полученных доходов, сведения о наличии квартир, автомобилей, земельных участков.

Вскрыты факты трудоустройства бывших чиновников в организации, в отношении которых они обладали функциями государственного управления. На службу в таможенные органы принимались лица, являющиеся учредителями коммерческих организаций. Имели место случаи, когда без необходимых документов, подтверждающих таможенную стоимость товара, оформлялись таможенные декларации, поданные родственниками.

Установлены устойчивые схемы неправомерного вывоза нефтепродуктов без уплаты таможенных платежей под прикрытием мнимых экспортных операций. Пользуясь тем, что при экспорте товаров топливо, необходимое для эксплуатации судна, таможенной пошлиной не облагается, иностранные судовладельцы заправляют максимальное количество топлива.

В ходе проверок вскрыты нарушения законов при определении пределов пунктов пропуска через государственную границу РФ. В нарушение условий государственных контрактов при геодезическом определении пределов пунктов пропуска одновременно применялись различные системы координат.

По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования Росграницей принимаются меры, направленные на исправление сложившейся ситуации.

Выявляемые транспортными прокурорами нарушения типичны и носят системный характер. Допускается волокита при рассмотрении сообщений о преступлениях, необоснованное продление сроков проверки, имеют место неоднократные случаи незаконной передачи материалов проверок сообщений о преступлениях по подследственности.1


ВЫВОДЫ

«Для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, следует усилить надзор за реализацией своих обязанностей по осуществлению экологического контроля природоохранными контролирующими органами, а также за законностью правовых актов, издаваемых органами власти, управления и контроля. Целесообразно усилить надзор и в отношении других органов государственного контроля. С этой целью п.2 ст.21 Закона о прокуратуре необходимо дополнить ч. 3 следующего содержания: надзор за органами государственного контроля, и за законностью правовых актов издаваемых органами власти и управления осуществляется систематически, независимо от поступления информации о нарушении законов.

Особенно эффективно надзор за соблюдением природоохранного законодательства осуществляют природоохранные прокуратуры, и наиболее результативно работают природоохранные прокуратуры межрегионального типа. В связи с этим необходимо развивать сеть природоохранных прокуратур и стремиться организовывать именно межрегиональные.

Закон о прокуратуре следует дополнить разделом «Особенности организации и деятельности специализированных прокуратур», с соответствующими главами, посвященными каждой из специализированных прокуратур - природоохранной, транспортной и др. Включение данного раздела будет способствовать решению проблемы разграничения компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами и повышению эффективности надзора прокуратуры в природоохранной сфере».2

Глава III. Виды актов прокурорского реагирования по результатам надзорной деятельности


§ 1. Основания принесения протеста, его содержание и цели

При осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов полномочия прокурора по выявлению нарушений законности определяются в абз. 4 п. 2 ст. 4, ст.ст. 5, 6, 7, 9, 9.1, 10, 22, 27 Закона о прокуратуре и иными федеральными законами.

Протест прокурора в порядке ст. 23 Закона о прокуратуре приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Согласно Инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры РФ и их учреждениях, утвержденной Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 29 декабря 2011 г. № 450, протест — акт прокурорского реагирования на противоречащий закону правовой акт государственного органа или должностного лица, содержащий мотивированное требование об отмене незаконного правового акта или приведении его в соответствие с законом. Особенностью рассматриваемого акта прокурорского реагирования является то, что он применяется не только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, но и при осуществлении надзора за оперативно-розыскной деятельностью, при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (далее администрациями органов и учреждений пенитенциарной системы) (согласно гл. 2 Закона о прокуратуре, однако с учетом особенностей и специфики соответствующих предметов надзора.

Законодатель не конкретизирует характер правового акта, на который приносится протест: нормативный или ненормативный, поэтому протест может быть применен на незаконный правовой акт независимо от его характера.

Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9 названного Постановления Пленума Верховного Суда РФ); в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения (п. 10 названного Постановления Пленума Верховного Суда РФ).

К ненормативным (локальным) правовым актам согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (далее - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. №2) относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

По общему правилу протест прокурора приносится на принятый и действующий правовой акт, поскольку целью принесения протеста является пресечение нарушения требований законности, а недействующий правовой акт сам по себе не порождает правовых последствий, в связи с чем не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод.

Недействующим правовым актом является не вступивший в силу правовой акт; отмененный органом или должностным лицом, его издавшими; утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта.

Например, к числу правовых актов, ограниченных сроками их действия, относятся правовые акты в бюджетной сфере: нормативный правовой акт о бюджете (закон, решение) и принятые в его исполнение правовые акты различного характера. Принятия специальных актов о признании их утратившими силу не требуется. В правовой ситуации издания незаконного правового акта о внесении изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете за истекший финансовый год, принесение протеста допускается на правовой акт о внесении изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете, а не на закон (решение) о бюджете.

При установлении факта противоправных действий (бездействия), основанных на недействующем нормативном правовом акте, следует рассмотреть вопрос о возможности применения иных актов прокурорского реагирования, в том числе обращения в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части.

Протест приносится на незаконный правовой акт, как полностью противоречащий законодательству, имеющему бóльшую юридическую силу, так и содержащий незаконные правовые нормы. Правовой акт (отдельные его положения) могут быть незаконными с момента его принятия, а также ввиду изменений в законодательстве, имеющем бóльшую юридическую силу. В таком случае допустимо оспаривание одного правового акта несколько раз. Однако неверно одномоментное принесение нескольких протестов на отдельные правовые положения определенного правового акта.

Согласно приведенным правовым положениям ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор вправе принести протест в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ

Протест приносится в адрес органа либо лица, правомочного отменить незаконный правовой акт, исполнить требования прокурора.

Протест не применяется, если признание правового акта незаконным возможно только в судебном порядке.

Например, согласно п. 6 ст. 73 Федерального закона от 12 июня 2002 г. №67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решение, принятое на референдуме субъекта РФ, местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения соответственно на референдуме субъекта РФ, местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке.

Следует иметь в виду, что в случае установления противоречий правового акта Конституции РФ Генеральный прокурор вправе обратиться в Конституционный Суд России согласно позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации», заключающейся в том, что «закрепленные федеральными законами полномочия органов прокуратуры, осуществляя обеспечение исполнения Конституции Российской Федерации, соответствия ей конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, обращаться в суд с заявлениями о проверке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и исключительные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в области судебного конституционного контроля — с другой, предопределяют для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле» (п. 5.2).

В соответствии с п. 2.7 приказа Генерального прокурора РФ от 23 декабря 2009 г. №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (далее - приказ Генерального прокурора РФ от 23 декабря 2009 г. №155) при необходимости оспаривания незаконных положений региональных конституций и уставов в порядке конституционного судопроизводства проект запроса в Конституционный Суд РФ, подготовленный в соответствии с требованиями ст. 37, пп. 1, 4 чч. 1 и 2 ст. 38 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и согласованный с Главным управлением либо управлением Генеральной прокуратуры РФ в федеральном округе, надлежит направлять в Генеральную прокуратуру РФ. Непосредственному обращению в Генеральную прокуратуру РФ с проектом соответствующего запроса должна предшествовать попытка урегулирования ситуации в ходе последовательного диалога прокуратуры субъекта РФ с высшим должностным лицом субъекта РФ и региональным парламентом (опротестование, переписка, рабочие встречи, выступления на заседаниях представительных и исполнительных органов публичной власти и т. п.).

Право прокурора на обращение в суд общей юрисдикции по результатам осуществления прокурорско-надзорной деятельности подтверждено постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. №6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Закона о прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации».

При разрешении вопроса о целесообразности принесения протеста либо обращения в суд с заявлением об оспаривании правового акта учитываются результаты прокурорско-надзорной деятельности, осуществленной согласно требованиям приказов Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. №155, от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», от 15 мая 2010 г. №208 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2010—2011 годы», от 15 мая 2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции».

Согласно п. 4.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, в случае его отклонения — в установленном порядке обратиться с заявлением в суд. Правовыми положениями п. 2.2 этого Приказа Генерального прокурора РФ предписано безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, путем принесения протестов. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом — обращаться с заявлениями в суд.

При определении адресата протеста прокурору необходимо учитывать предъявляемые в протесте требования.

Так, при принесении протеста на нормативный правовой акт, принятый законодательным (представительным) органом, прокурор требует отменить незаконный правовой акт, рассмотреть протест на ближайшем заседании либо созвать внеочередное заседание и о дне заседания сообщить прокурору, принесшему протест, о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщить прокурору в письменной форме. Органом, правомочным отменить незаконный правовой акт, является законодательный (представительный) орган, а внести протест прокурора на ближайшее заседание, созвать внеочередное заседание и сообщить о дне заседания, о результатах рассмотрения протеста правомочен председатель законодательного (представительного) органа. Следовательно, в рассматриваемом примере правильно указать двух адресатов.

Требования прокурора могут быть различными: отменить, признать недействующим; отменить и привести в соответствие с требованиями законодательства, имеющего бóльшую юридическую силу, а также устранить (принять меры к устранению) причины и условия, способствующие принятию незаконного правового акта.

При выдвижении требования устранить (принять меры к устранению) причины и условия, способствовавшие принятию незаконного правового акта, необходимо также учитывать правомочность адресата на совершение требуемых действий.

Поэтому обоснованность принесения протеста и предъявляемых по нему требований прокурора должны быть аргументированы следующими ссылками на правовые нормы законодательства:

правовую норму закона, имеющего бóльшую юридическую силу, в противоречие с которой вступил оспариваемый правовой акт;

правовую норму (правовые нормы), предоставляющую право адресату (адресатам) исполнить требования прокурора.

Согласно п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Принесение протеста при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, равно как и обращение в суд, не приостанавливает действия оспариваемого правового акта. Правом приостановления действия правового акта, равно как и его отмены, согласно закону обладает орган (должностное лицо), его издавший (например, ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №131-ФЗ), а в случаях, предусмотренных законом — вышестоящий орган, его должностное лицо. Так, в силу ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. В прокурорско-надзорной деятельности известно одно исключение из общего правила — внесение протеста на правовые акты администрации органов и учреждений пенитенциарной системы. Согласно абз. 5 п. 1 ст. 33 Закона о прокуратуре до рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения пенитенциарной системы приостанавливается.

Поэтому при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе, согласно п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре, установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Представляется, что протест прокурора должен содержать дополнительные указания адресату и на общеправовые нормы, запрещающие принятие незаконных правовых актов и разъясняющие правовые последствия принятия незаконных правовых актов и неисполнения законного требования прокурора. Так, общеправовыми нормами, запрещающими принятие незаконных правовых актов, являются:

ст.ст. 1, 3, п. 2 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон №184-ФЗ);

ч. 3 ст. 7, а также, например, чч. 2, 3 ст. 52 Закона №131-ФЗ;

ст.ст. 5, 8 Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ) и др.

Правовыми последствиями принятия незаконных правовых актов могут явиться:

конституционная ответственность согласно:

ст.ст. 3.1, 9, 29.1 Закона №184-ФЗ.

Приказом Генерального прокурора России от 2 октября 2007 г. №155 предписано в случаях, когда органом государственной власти (должностным лицом) субъекта РФ, органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции РФ, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему бóльшую юридическую силу, инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. 9 и ст. 19 Закона №184-ФЗ, ст. 73 и 74 Закона №131-ФЗ. Предварительно во всех указанных случаях должно быть внесено представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу судебного постановления. Обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону (п. 2.5.);

отказ бюджета вышестоящего уровня в предоставлении межбюджетных трансфертов.

В соответствии с п. 1 ст. 130 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) (п. 1 ст. 136 БК РФ) несоблюдение органами государственной власти субъектов РФ (органами местного самоуправления) бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах является основанием для отказа в предоставлении межбюджетных трансфертов;

введение временной финансовой администрации (пп. 3, 4 ст.168.2 БК РФ, ст. 26.9 Закона 184-ФЗ; ст. 75 Закона №131-ФЗ).

К правовым последствиям неправомерной нормотворческой деятельности могут быть отнесены снижение, умаление, подрыв авторитета властей, ущерб репутации государственного (муниципального) служащего, негативная реакция населения, утрата уважения граждан к закону, умаление достоинства личности.

Если оспариваемый правовой акт принят должностным лицом, то допустимо и разъяснение административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора, предусмотренной ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП).

Следует иметь в виду, что по результатам прокурорской проверки законности правового акта возможно применение всего комплекса актов прокурорского реагирования. Выявление нелегитимности отдельных положений правового акта1 может рассматриваться как основание и для принесения протеста, внесения

Комплексный характер мер прокурорского надзора допускает в целях предупреждения правонарушений рассмотрение вопроса о возможности объявления (направления) предостережения либо, в зависимости от правовой ситуации, внесение представления должностным лицам исполнительных органов публично-правовых образований, которым предписано исполнение оспариваемого правового акта.

При установлении факта принятия незаконного правового акта субъектом РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления может быть рассмотрен вопрос о внесении представления в адрес органов местного самоуправления, не принявших самостоятельных мер по обращению в суд по оспариванию такого правового акта согласно требованиям ч. 5 ст. 7 Закона №131-ФЗ. Аналогичным образом — в адрес законодательного (представительного органа) государственной власти субъекта РФ о неисполнении полномочий, предусмотренных п. 4 ст. 23 Закона №184-ФЗ, в адрес высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о неисполнении полномочий, предусмотренных п. 5 ст. 23 Закона №184-ФЗ. Равно возможно внесение представления и в случае отсутствия надлежащего контроля за выполнением переданных отдельных государственных полномочий, предписанного ст.ст. 19, 21, ст. 26.8, п. 7 ст. 26.3 Закона №184-ФЗ, в случае выявления нарушений при осуществлении такой деятельности, предоставлении соответствующих публичных услуг, а также при нецелевом, неэффективном расходовании средств бюджета вышестоящего уровня.

При причинении вреда в результате принятия незаконного правового акта гражданам (населению), определенному лицу или интересам РФ, субъектов РФ, муниципальных образований разрешается вопрос о возможности органов прокуратуры самостоятельно обратиться в суд; о разъяснении лицам права на самостоятельное обращение в суд (в том числе в рамках использования права прокурора на информирование населения о состоянии законности) и применении иных мер прокурорского реагирования.

При выявлении незаконных правовых норм с момента их принятия, а также в иных случаях разрешается вопрос о возможности применения актов прокурорского реагирования в отношении органов, наделенных контрольной, надзорной функцией.

Так, при выявлении незаконных правовых норм в уставе (конституции) соответственно субъекта РФ, муниципального образования с момента их принятия и зарегистрированного в установленном законом порядке разрешается вопрос о возможности внесения представления в органы Минюста России (подп. 17, 19 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента России от 13 октября 2004 г. № 1313, принятого согласно ч. 4 ст. 78, ст. 90 Конституции России; ст. 1 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований») о неисполнении, ненадлежащем исполнении требований п. 3 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ 29 ноября 2000 г. № 904, согласно ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»; ч. 7 ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»).

На органы государственной власти субъектов РФ возложено ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ (подп. 64 п. 2 ст. 26.3 Закона №184-ФЗ; ст. 43.1 Закона №131-ФЗ);

В соответствии со ст. 57 Конституции России каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. В силу подп. 2 п. 1 ст. 32 Налогового кодекса России (далее – НК РФ) налоговые органы обязаны осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов. Положениями ст. 16 НК РФ предписано органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления информацию и копии законов, иных нормативных правовых актов об установлении, изменении и прекращении действия региональных и местных налогов направлять в Министерство финансов РФ и федеральный орган исполнительной власти по контролю и надзору в области налогов и сборов, а также в финансовые органы соответствующих субъектов РФ и территориальные налоговые органы. В соответствии со ст. 30 НК РФ, ст. 1 Закона РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации», Положением о федеральной налоговой службе», утвержденным Постановлением Правительства России 30 сентября 2004 г. №506, налоговыми органами являются Федеральная налоговая служба, ее территориальные органы.

В сфере трудовых правоотношений Федеральная служба по труду и занятости (ее территориальные органы) в случаях и порядке, определенных законодательством, осуществляет контроль за законностью правовых актов.

Следует обратить внимание, что издание незаконного правового акта может также влечь юридическую ответственность. Так, возможно наступление административной ответственности по ст. 14.9 КоАП («Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления» (содержащий по ч. 2 ст. 14.9 КоАП квалифицирующий признак — совершение аналогичного административного правонарушения), 19.1 КоАП («Самоуправство») и др.; уголовной ответственности за совершение преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и др.

Выявив причины и условия, способствующие нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества, прокурор должен использовать такую форму реагирования, как представление, в котором в обязательном порядке важно ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (п. 2.6 приказа Генерального прокурора России от 2 октября 2007 г. № 155).

Указанным Приказом Генерального прокурора России предписано добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Форма протеста законодательно не установлена, однако правоприменительная практика выработала общие правила составления протеста.


§ 2. Представление об устранении нарушения закона

В соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Согласно Инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и их учреждениях, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 5 июня 2008 г. № 107, представление — акт прокурорского реагирования, вносимый в государственные органы, общественные организации и должностным лицам, содержащий изложение и анализ фактов, послуживших основанием для внесения представлений, а также предложения об устранении нарушений закона, способствующих им условий и подлежащий рассмотрению в установленный законом срок. Представление прокурора применяется при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов; прокурорского надзора за следствием и дознанием; прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью; прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (согласно гл. 2 Закона о прокуратуре), однако с учетом особенностей и специфики соответствующих предметов надзора. Следует отметить, что представление, приносимое на судебные акты, по существу принципиально иной акт прокурорского реагирования.

Определение оснований применения представления лежит в существе властных полномочий. Реализация задач и функций публично-правовых образований, их органов, должностных лиц, иных органов и лиц, наделенных властными полномочиями, осуществляется путем принятия соответствующих их статусу правовых актов различного характера и совершения действий. Сопоставление правовых положений ст. 23 и ст. 24 Закона о прокуратуре позволяет утверждать, что на незаконный правовой акт приносится протест, а установление факта противоправного деяния как незаконного действия и бездействия вопреки требованиям закона влечет применение такого акт прокурорского реагирования, как представление.

Представление прокурора вносится по фактам противоправных деяний лиц, указанных в п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре, не исполнивших (ненадлежащим образом исполнивших) требования законности.

Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее – ГПК РФ) относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль. К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Представление вносится на противоправное деяние, не содержащее признаков административного правонарушения либо преступления, а также в целях принятия соответствующими органами (лицами) конкретных мер по недопущению впредь подобных нарушений законности, по устранению причин и условий, им способствующих. Представление вносится на оконченное правонарушение (совершенное или длящееся). В случае если противоправное деяние не совершено, а имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях, применяется такой акт прокурорского реагирования, как предостережение.

Представление при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов применяется:

по единичному факту нарушения законности (например, по результатам прокурорской проверки, проведенной по обращению в органы прокуратуры);

по нескольким фактам нарушения законности, выявленных в действиях проверяемого лица (например, по результатам плановой проверки соблюдения определенным лицом требований соответствующего законодательства);

по факту систематического нарушения законности (например, по результатам анализа, обобщения ранее внесенных в адрес определенного лица актов прокурорского реагирования за определенный период времени).

Представление вносится в адрес органа или должностного лица, полномочных устранить допущенные нарушения, причины и условия, им способствующие, принять меры по недопущению подобных нарушений впредь.

Требуя принятия мер по восстановлению законности, прокурор также вправе поставить вопрос о самостоятельном обращении соответствующего должностного лица в суд, если восстановление права возможно только в судебном порядке и адресат наделен правом на обращение в суд (такое требование часто выносится в случае невозможности прокурора самостоятельно обратиться за судебной защитой). Следует иметь в виду, что право органа (лица) самостоятельно устранить нарушения законности может быть ограничено временными рамками, определенной процессуальной стадией. Такие ограничения предусмотрены законодательством о выборах, законодательством о размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд и др.

Требования прокурора вытекают из существа нарушения законности и состоят в предписании безотлагательно:

принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона; принять меры по устранению причин и условий, способствующих нарушению законности; принять конкретные меры по недопущению впредь подобных нарушений законности; принять меры по устранению причин и условий, способствующих нарушению законности.

В представлении прокурора должны быть указаны не только действия, которые необходимо совершить для восстановления законности, но и, по возможности, конкретные лица, непосредственно допустившие эти нарушения.

Поскольку требования о совершении конкретных действий по восстановлению законности должны быть основаны на законе, необходимо указать правовые нормы, предоставляющие адресату право совершения таких действий.

Выявление лиц, допустивших нарушение законности, способствует правильному определению адресата акта прокурорского реагирования. Так, если нарушение допущено самим руководителем организации, следует рассматривать вопрос о внесении (инициировании внесения) представления в адрес вышестоящего должностного лица.

Указывая лиц, допустивших нарушения законности, прокурор выдвигает требование о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности (рассмотрении вопроса о возможности привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности).

Согласно позиции Пленума Верховного Суда РФ, изложенной в постановлении от 17 марта 2004 г. №2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации», если при рассмотрении дела о восстановлении на работе суд придет к выводу, что проступок действительно имел место, но увольнение произведено без учета вышеуказанных обстоятельств, иск может быть удовлетворен. Однако в указанном случае суд не вправе заменить увольнение другой мерой взыскания, поскольку в соответствии со ст. 192 ТК РФ наложение на работника дисциплинарного взыскания является компетенцией работодателя.

Внесение прокурором представления не приостанавливает незаконные деяния. Следует обратить внимание, что в некоторых сферах общественных правоотношений органы контроля наделены правом приостановления совершаемых действий. Это необходимо учитывать как при выборе акта прокурорского реагирования, так и при выборе адресата акта прокурорского реагирования. Например, в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 60 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления вправе приостановить размещение заказа до рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии по существу.

При производстве по делам об административных правонарушениях в качестве обеспечения производства по делам об административных правонарушениях может быть применен временный запрет деятельности должностными лицами, уполномоченными в соответствии со ст. 28.3 КоАП составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности.

Проблема незамедлительного пресечения противоправных действий может быть разрешена путем использования права прокурора на обращение в суд в порядке искового судопроизводства с заявлением о применении мер по обеспечению иска (ст.ст. 139, 140 ГПК РФ, 90, 91 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ).

Одновременно прокурор требует, чтобы о результатах применения вышеназванных мер в течение месяца со дня внесения представления было сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, рассмотрение представления содержит два срока исполнения: безотлагательно — по устранению нарушений законности, причин и условий, способствующих нарушению законности; календарный месяц — для сообщения в прокуратуру о результатах применения мер по устранению нарушений законности, причин и условий, способствующих нарушению законности.

Представление прокурора, как и протест, должно содержать указания на общеправовые нормы, запрещающие совершение противоправных действий и разъясняющие правовые последствия нарушений законности и неисполнения законного требования прокурора.

Правовые последствия незаконных деяний (действия, бездействия, вопреки требованиям закона) могут быть аналогичны принятию незаконных правовых актов:

ненадлежащее исполнение своих обязанностей высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может повлечь отрешение от должности как меры конституционной ответственности в порядке, предусмотренном п. 3.1 ст. 29.1 Закона №184-ФЗ; равно как совершение главой муниципального образования или главой местной администрации действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущего нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ (ст.ст. 74, 74.1 Закона №131-ФЗ»);

неоднократные или грубые нарушения норм Конституции РФ, федеральных законов либо в случае систематического осуществления общественной организацией деятельности, противоречащей целям ее создания (уставным целям) могут рассматриваться как основания для приостановления деятельности либо запрета на осуществление деятельности (ст. 44 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», ст. 14 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»);

несоблюдение норм, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, нарушения установленных законом лицензионных условий может влечь приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии (ст. 20 Федерального закона от 4 мая 2011 г. №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ст. 37 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи», ст. 32 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», ст. 33 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и др.;

согласно п. 2 ст. 61 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции РФ, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных ГК РФ;

нарушение установленных ТК РФ или иным федеральным законом правил заключения трудового договора является основанием для прекращения трудового договора согласно ст. 84 ТК РФ.

Противоправная деятельность может влечь дисквалификацию как вид административного наказания, заключающегося в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей (ст. 3.11 КоАП РФ). Дисквалификация применяется за нарушение законодательства о труде и об охране труда должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение (ч. 2 ст. 5.27 КоАП), незаконные действия по получению и (или) распространению информации, составляющей кредитную историю (ст. 5.53 КоАП), нарушение права на образование и предусмотренных законодательством РФ в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций лицом, подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение (ст. 5.57 КоАП), нарушение порядка ценообразования (ст. 14.6 КоАП), ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления (ч. 2 ст. 14.9 КоАП); фиктивное банкротство (ст. 14.12 КоАП), неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13 КоАП); представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния (ч. 4 ст. 14.25 КоАП), незаконное получение или предоставление кредитного отчета (ст.14.29 КоАП), злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (ст. 14.31 КоАП), заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координацию экономической деятельности (ст. 14.32 КоАП), недобросовестную конкуренцию (ст. 14.33 КоАП), нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ст. 14.35 КоАП), непредставление или несвоевременное представление документов о споре, связанном с созданием юридического лица, управлением им или участием в нем (ст. 14.36 КоАП), нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг (ст. 15.19 КоАП), использование служебной информации на рынке ценных бумаг (ст. 15.21 КоАП), нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг (ст. 15.22 КоАП), нарушение требований законодательства о порядке подготовки и проведения общих собраний акционеров, участников обществ с ограниченной (дополнительной) ответственностью и владельцев инвестиционных паев закрытых паевых инвестиционных фондов (ст. 15.23.1 КоАП), незаконные выдачу либо обращение документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства (ст. 15.24.1 КоАП), нарушение требований законодательства РФ, касающихся деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов (ст. 15.29 КоАП), манипулирование ценами на рынке ценных бумаг (ст. 15.30 КоАП), нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 19.30 КоАП). Противоправная деятельность может влечь дисквалификацию как вид административного наказания, заключающегося в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ (ст. 3.11 КоАП).

Комплексный характер применения актов прокурорского реагирования наиболее ярко отражается при выявлении незаконного деяния. Так, в отношении лица (лиц), совершившего правонарушение, следует рассмотреть вопрос о возможности инициирования рассмотрения вопроса о привлечении его (их) к административной, уголовной, дисциплинарной ответственности; по факту правонарушения — вносится представление в целях прекращения противоправной деятельности (бездействия вопреки требованиям закона), недопущения впредь подобных нарушений законности (при отсутствии в деянии лица признаков административного правонарушения, преступления, вносится представление, в котором объединяются требования о недопущении впредь и о разрешении вопроса о возможности привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности). Обязательному разрешению подлежит вопрос о надлежащем контроле и возможности внесения представления в адрес органов и должностных лиц, наделенных контрольной функцией (как государственных (муниципальных) органов власти, так и органов системы самоконтроля); разрешается вопрос о возможности обращения в суд с исковыми заявлениями о возмещении вреда, причиненного противоправными деяниями, и др.

Например, согласно ст. 13 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. №395-I «О банках и банковской деятельности» осуществление юридическим лицом банковских операций без лицензии, если получение такой лицензии является обязательным, влечет за собой взыскание с такого юридического лица всей суммы, полученной в результате осуществления данных операций, а также взыскание штрафа в двукратном размере этой суммы в федеральный бюджет. Взыскание производится в судебном порядке по иску прокурора, соответствующего федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на то федеральным законом, или Банка России.

Принимая во внимание изложенное, представление прокурора может рассматриваться и как основной акт прокурорского реагирования, и как дополнительный акт (с точки зрения комплексности мер по восстановлению законности).

Форма представления законодательно не установлена, однако правоприменительная практика выработала общие правила составления представления.


§ 3. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении

Согласно ст. 25 Закона о прокуратуре прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении как акт прокурорского реагирования применяется во всех направлениях прокурорского надзора, за исключением участия прокурора в рассмотрении дел судами.

В соответствии со ст. 28.4 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23—5.25, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 7.24, ч. 2 ст. 7.31, ст.ст. 12.35, 13.11, 13.14, чч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 14.35, ч. 1 ст. 15.10, ч. 3 ст. 19.4, ст.ст. 19.9, 19.28, 19.29, 20.26, 20.28, 20.29 названного Кодекса возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП или законом субъекта РФ. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурор выносит постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП. Указанное постановление выносится в сроки, установленные ст. 28.5 КоАП.

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении является актом прокурорского реагирования, направленным на привлечение виновного лица к установленной законом административной ответственности. Поэтому этот акт реагирования часто применяется наряду с иными актами, обеспечивающими разрешение поставленных перед прокуратурой задач. Нередко постановление о возбуждении производства об административном правонарушении применяется одновременно с представлением. Применение этого акта прокурорского реагирования может иметь особенности при проведении «общенадзорных» проверок с привлечением государственных (муниципальных) контролирующих органов. Так, следует иметь в виду, что согласно ч. 4 ст. 28.1 КоАП дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента: 1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения; 2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП; 3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; 4) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП; 5) вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном чч. 1 или 3 ст. 28.6 КоАП.

Вопросы и обстоятельства, подлежащие выяснению при установлении достаточности оснований для возбуждения прокурором производства об административном правонарушении:

1) предусмотрена ли (установлена ли) за данное правонарушение административная ответственность (ст. 2.1 КоАП).

В случае возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном законом субъекта РФ, следует учитывать, что применению подлежат только те законы субъекта РФ, которые отвечают требованиям легитимности, приняты с учетом положений ст. 1.3 КоАП, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию РФ («О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее - Постановление пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5. 2) наличие события административного правонарушения, т.е. совершенно ли административное правонарушение или созданы ли условия для противоправного деяния. Административная ответственность наступает за совершенное, оконченное административное правонарушение (в форме деяния, как действия, так и бездействия, вопреки требованиям закона). В иных случаях, в зависимости от правовой ситуации, прокурор применяет представление или предостережение.

КоАП предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности только за оконченное правонарушение. Административное правонарушение считается оконченным с момента, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя имеются все предусмотренные законом признаки состава административного правонарушения. В случае, если в соответствии с нормативными правовыми актами обязанность должна быть выполнена к определенному сроку, правонарушение является оконченным с момента истечения этого срока (п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. №5);

3) сфера правового регулирования общественных отношений, нарушение (неисполнение, ненадлежащее исполнение) которых влечет административную ответственность.

Так, в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» отмечено, что в соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства России, законодательства РФ об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе, о лотереях, о выборах и референдумах, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. В особенной части КоАП административные правонарушения, касающиеся прав потребителей, не выделены в отдельную главу, в связи с чем суды при квалификации объективной стороны состава правонарушения должны исходить из его существа, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого законодательства. Судам необходимо также принимать во внимание цель законодательства о защите прав потребителей и его направленность на защиту и обеспечение прав граждан на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах). В этом смысле суды должны устанавливать, является ли защита прав потребителей приоритетной целью закона, регулирующего отношения, за посягательство на которые установлена административная ответственность;

4) квалификация административного правонарушения (статья КоАП или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение).

Правильная квалификация административного правонарушения осуществляется по объективной стороне состава правонарушения исходя из его существа, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого законодательства.

Следует обратить внимание, что законодатель предусматривает как квалифицирующий признак совершение аналогичного административного правонарушения, например ч. 2 ст. 5.27, ч. 3 ст. 5.57 КоАП и др. Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 24 марта 2005 г. № 5 определил свою позицию следующим образом: под аналогичным правонарушением, указанным в ч. 2 ст. 5.27 КоАП, следует понимать совершение должностным лицом такого же, а не любого нарушения законодательства о труде и охране труда (например, первый раз должностное лицо не произвело расчет при увольнении одного, а позднее — при увольнении другого работника).

Понятие однородности отличается от понятия аналогичного административного правонарушения, применяется при определении меры ответственности лица, совершившего административное правонарушение.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность, предусмотрено повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек предусмотренный ст.4.6 КоАП годичный срок со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. При этом необходимо иметь в виду, что однородным считается правонарушение, имеющее единый родовой объект посягательства (п. 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. №5;

5) сроки давности привлечения к административной ответственности (ст.4.5 КоАП).

Срок давности привлечения к административной ответственности определяется согласно сфере правового регулирования общественных отношений, являющихся объектом правонарушения, а также определения правонарушения как совершаемого (длящегося) или совершенного (оконченного).

По общему правилу постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. За нарушения в определенных ч. 1 ст. 4.5 КоАП сферах законодательства лицо не может быть привлечено к административной ответственности по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 ст. 4.5 КоАП, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Названная норма устанавливает также специальные порядки исчисления сроков давности.

Исчисление установленных сроков давности привлечения к административной ответственности является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП). При этом не может быть удовлетворено ходатайство лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, о рассмотрении дела по существу. Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков — со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности. Согласно ч. 2 ст. 4.5 КоАП при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, исчисляются со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока (п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. №5).

Следует учитывать, что ч. 4 ст. 4.5 КоАП признана не соответствующей Конституции РФ, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 19 и ч. 3 ст. 55 в той мере, в какой содержащаяся в ней норма позволяет в случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения исчислять срок давности привлечения к административной ответственности со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении;1

6) лицо, совершившее административное правонарушение и его статус — является ли оно субъектом соответствующего административного правонарушения (ст.ст. 2.3—2.6, 2.6.1, 2.10 КоАП);

7) круг лиц, подлежащих привлечению к административной ответственности.

При этом следует иметь в виду, что:

назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (ч. 3 ст. 2.1 КоАП). Таким образом, за одно правонарушение может наступать ответственность у должностного лица (в том числе руководителя юридического лица) и в целом у юридического лица; привлечение к уголовной ответственности должностного лица не исключает возможности привлечения за данное деяние юридическое лицо к административной ответственности; привлечение физического лица к уголовной ответственности исключает возможность привлечения его к административной ответственности (п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП);

постановление об административном правонарушении выносится в отношении каждого из лиц, совершивших административное правонарушение. Если правонарушение совершено несколькими лицами, выносится несколько постановлений в отношении каждого из них. При этом совершение административного правонарушения группой лиц относится к обстоятельствам, отягчающим административную ответственность, что следует указать в описательной части постановления о возбуждении административного производства (ст. 4.3 КоАП);

при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение (ч. 1 ст. 4.4 КоАП).

Следует учитывать и единый родовой объект посягательства. КоАП построен по главам, объединяющим соответствующий единый родовой объект посягательства. Так, родовым объектом посягательства по признакам административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП («Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов»), являются финансы (см. гл. 15 КоАП). Это правонарушение осуществляется путем составления платежно-расчетного документа и является оконченным с момента составления платежно-расчетного документа. Следовательно, при выявлении нескольких фактов нецелевого использования бюджетных средств постановления выносятся по каждой платежно-расчетной операции;

8) виновность лица в совершении административного правонарушения (ст.ст. 2.2, 2.7, 2.8 КоАП).

Понятие вины юридических лиц раскрывается в ч. 2 ст. 2.1 КоАП. При этом, в отличие от физических лиц, в отношении юридических лиц КоАП формы вины (ст. 2.2 КоАП) не выделяет. Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП). Обстоятельства, указанные в ч. 1 или ч. 2 ст. 2.2 КоАП, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат (п. 16.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»);

9) имеются ли основания, исключающие производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 КоАП);

10) имеются ли достаточные основания для возбуждения административного производства административным расследованием (ст.28.7 КоАП).

При этом необходимо учитывать, что административное расследование допускается только при выявлении административных правонарушений в отраслях законодательства, перечисленных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП;

11) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела;

12) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу;

13) причинен ли административным правонарушением ущерб; характер и размер ущерба. Какие меры следует предпринять для возмещения ущерба, причиненного административным правонарушением (ст. 4.7. КоАП);

14) орган, уполномоченный рассматривать дела об административном правонарушении, и порядок обращения в этот орган (гл.гл. 22, 23 КоАП).

Следует иметь в виду, что орган, уполномоченный рассматривать дело об административном правонарушении, определяется:

в общем порядке согласно гл.гл. 22, 23 КоАП;

в зависимости от того, проводилось производство об административном правонарушении в общем порядке или в порядке административного расследования;

в зависимости от вида административного наказания (гл. 3 КоАП); в зависимости от субъекта ответственности.

Так, при привлечении к административной ответственности юридического лица — получателя бюджетных средств (ст.ст. 6, 41 БК РФ) необходимо обеспечить соблюдение требования иммунитета бюджета (ст. 239 БК РФ). В силу ст. 239 БК РФ иммунитет бюджетов бюджетной системы РФ представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных ст.ст.93.3, 93.4, 142.2, 142.3, 166.1, 218 и 242 БК РФ.

Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством РФ согласно уровню бюджетной системы (ст. 10 БК РФ), определяемому по ст. 46 БК РФ;

15) наличие и достаточность материалов, положенных в обоснование постановления о возбуждении производства об административном правонарушении.

Приложением к постановлению о возбуждении производства об административном правонарушении являются материалы прокурорской проверки, состоящие из документов, подтверждающих объективную сторону правонарушения; статус лица (сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении); объяснений лица, иных документов, свидетельствующих о виновности лица в совершении административного правонарушения, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению.

Следует иметь в виду, что законными представителями юридического лица в целях КоАП являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (ч. 2 ст. 25.4 КоАП). Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя (п. 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»).

Законодатель устанавливает требования к содержанию постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. Согласно ч. 2 ст. 28.4 КоАП постановление прокурора должно отвечать требованиям ст. 28.2 КоАП, в нем должны быть указаны:

дата и место его составления;

должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;

сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;

фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие;

место, время совершения и событие административного правонарушения;

статья КоАП или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;

разъяснение физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу их прав и обязанностей, предусмотренных названным Кодексом;

ознакомление физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, с постановлением об административном правонарушении лиц;

объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;

иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Практика прокурорского надзора показывает, что описательная часть постановления о возбуждении производства об административном правонарушении состоит из описания деяния и его квалификации согласно нормам КоАП.


§ 4. Предостережение о недопустимости нарушения закона

В соответствии со ст. 25.1 Закона о прокуратуре, в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор направляет должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов и применительно к готовящемуся противоправному деянию. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами органами прокуратуры используются иные меры прокурорского реагирования, предусмотренные законом.

О применении предостережения о недопустимости нарушения закона издано Указание Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» (далее - Указание Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7). Положения названных Закона и Указания имеют некоторое расхождение, связанное с тем, что ст. 25.1 Закона о прокуратуре претерпела несколько изменений. Указанием утверждена форма предостережения и в п. 2.3 определено согласно ранее действующей редакции ст. 25.1 Закона о прокуратуре, что предостережение должностному лицу надлежит объявлять под расписку непосредственно в прокуратуре. Действующая редакция ст. 25.1 Закона о прокуратуре допускает «направление» предостережения. В связи с этим сложилась различная практика применения рассматриваемого акта прокурорского реагирования: в одних прокуратурах предостережение направляется заказным письмом с уведомлением о вручении, в других — объявляется под расписку непосредственно в прокуратуре. В целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережение может быть объявлено и по месту работы виновного лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования.

Предостережение объявляется (направляется) в случае, когда правонарушение не совершено, но по результатам прокурорского проверки имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях, однако не образующих состава преступления. Согласно пп. 1.2, 1.3 названного Указания основанием для предостережения должностного лица должны быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущим уголовную ответственность. При наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяют.

Поскольку речь идет о наличии сведений о готовящемся противоправном деянии, в предостережении в обязательном порядке должно содержаться разъяснение вида юридической ответственности и конкретной нормы охранительного права, квалифицирующей противоправное деяние при его совершении как преступление (административное правонарушение).

Адресатом предостережения может быть только должностное лицо. Статус должностного лица определяется применительно к видам юридической ответственности — в КоАП (примечание к ст. 2.4 КоАП), в Уголовном кодексе РФ (примечание к ст. 285 УК РФ), а также в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» и др.

Наличие у физического лица статуса должностного лица обусловлено существом правоотношения, в котором находится (находилось) лицо, и полномочиями, которые ему предоставлены. Обобщая толкования статуса должностного лица применительно к теме исследования, можно сделать вывод, что должностными лицами выступают работники органов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, наделенные властными, властно-распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости, а равно лица, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п. Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом.

Согласно п. 1.4 названного Указания Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 предостережение следует объявлять должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений. Оно может объявляться также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.

В конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение должностному лицу может быть объявлено наряду с другими мерами прокурорского реагирования.

Закон на устанавливает форму предостережения, однако типовая форма утверждена вышеназванным Указанием Генерального прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7.1


ВЫВОДЫ

Таким образом, существует ряд механизмов, в результате применения которых восстанавливаются нарушенные права физических и юридических лиц, отменяются незаконные правовые акты.

В настоящее время на лицо ситуация, когда меры прокурорского реагирования применяются довольно бессистемно, без надлежащего контроля за их исполнением, что создает атмосферу вседозволенности и безнаказанности, подрывает авторитет органов прокуратуры.

Полномочия прокуроров, заложенные в статьях 6, 22, 27 Закона о прокуратуре и формы прокурорского реагирования, предусмотренные статьями 23, 24, 25, 25.1 данного закона, нуждаются в реформирования, поскольку при своевременном правильном применении эти методы правоприменительной деятельности - мощный и эффективный инструмент надзора.

Необходимо принять положение о том, что в случае принесения прокурором протеста на нормативные и ненормативные правовые акты, в соответствующие принявшие их органы и их должностным лицам, у прокурора должно быть право требования приостановления их действия, влекущее возникновение соответствующей обязанности у должностного лица. Данную норму целесообразно включить в Закон о прокуратуре. Смысл новеллы очевиден - недопущение игнорирования актов прокурорского реагирования, пресечение нарушений законодательства путем недопущения действия незаконных правовых актов, создание обстановки, когда совершение правонарушений, путем издания и принятия незаконных правовых актов для каких-либо противоправных целей было бы затруднительным и невыгодным, в силу возможности прокурора немедленно/блокировать их действие.

Заключение


Основные общетеоретические характеристики понятие и предмета прокурорского надзора за исполнением законов как автономной правовой формы государственной (юридической) деятельности управомоченных субъектов позволяет сделать некоторые выводы:

а) прокурорский надзор представляет собой основную форму (средство) обеспечения законности и правопорядка в государстве;

б) возложение на прокуратуру функции надзора за соблюдением Конституции РФ усиливает роль и значимость прокурорского надзора в защите общественных интересов, а также в соблюдении реальных гарантий прав и свобод граждан; повышает возможность правового воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц;

в) современное состояние деятельности контролирующих (надзорных) органов, их эффективность пока не отвечают требованиям и задачам проводимых преобразований, что предопределяет усиление надзорных полномочий в отношении контролирующих структур как с целью соблюдения ими законности, так и с целью понуждения их к более эффективной работе.

В заключение следует подчеркнуть необходимость дальнейшей разработки теоретической концепции прокурорского надзора, такой его модели, которая могла бы органично вписаться в современный механизм регулирования общественных отношений, в механизм правового государства, функционировать эффективно, стабильно и на долгую перспективу.

Для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, следует усилить надзор за реализацией своих обязанностей по осуществлению экологического контроля природоохранными контролирующими органами, а также за законностью правовых актов, издаваемых органами власти, управления и контроля. Целесообразно усилить надзор и в отношении других органов государственного контроля. С этой целью п.2 ст.21 Закона о прокуратуре необходимо дополнить ч. 3 следующего содержания: надзор за органами государственного контроля, и за законностью правовых актов издаваемых органами власти и управления осуществляется систематически, независимо от поступления информации о нарушении законов.

Особенно эффективно надзор за соблюдением природоохранного законодательства осуществляют природоохранные прокуратуры, и наиболее результативно работают природоохранные прокуратуры межрегионального типа. В связи с этим необходимо развивать сеть природоохранных прокуратур и стремиться организовывать именно межрегиональные.

Закон о прокуратуре следует дополнить разделом «Особенности организации и деятельности специализированных прокуратур», с соответствующими главами, посвященными каждой из специализированных прокуратур - природоохранной, транспортной и др. Включение данного раздела будет способствовать решению проблемы разграничения компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами и повышению эффективности надзора прокуратуры в природоохранной сфере».1

Существует ряд механизмов, в результате применения которых восстанавливаются нарушенные права физических и юридических лиц, отменяются незаконные правовые акты.

В настоящее время на лицо ситуация, когда меры прокурорского реагирования применяются довольно бессистемно, без надлежащего контроля за их исполнением, что создает атмосферу вседозволенности и безнаказанности, подрывает авторитет органов прокуратуры.

Полномочия прокуроров, заложенные в статьях 6, 22, 27 ФЗ Закона о прокуратуре и формы прокурорского реагирования, предусмотренные статьями 23, 24, 25, 25.1 данного закона, нуждаются в реформирования, поскольку при своевременном правильном применении эти методы правоприменительной деятельности - мощный и эффективный инструмент надзора.

Необходимо принять положение о том, что в случае принесения прокурором протеста на нормативные и ненормативные правовые акты, в соответствующие принявшие их органы и их должностным лицам, у прокурора должно быть право требования приостановления их действия, влекущее возникновение соответствующей обязанности у должностного лица. Данную норму целесообразно включить в Закон о прокуратуре. Смысл новеллы очевиден - недопущение игнорирования актов прокурорского реагирования, пресечение нарушений законодательства путем недопущения действия незаконных правовых актов, создание обстановки, когда совершение правонарушений, путем издания и принятия незаконных правовых актов для каких-либо противоправных целей было бы затруднительным и невыгодным, в силу возможности прокурора немедленно/блокировать их действие.

Список использованной литературы


Нормативно-правовые акты:

  1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.) // Российская газета от 25 декабря 1993 г. №237.

  2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Российская газета от 23 июля 1994 г. №138-139.

  3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета от 23 декабря 1997г. №245.

  4. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. №63-ФЗ // Российская газета от 18 (ст.ст. 1-96), 19 (ст.ст. 97-200), 20 (ст.ст. 201-265), 25 (ст.ст. 266-360) июня 1996 г. №113, 114, 115, 118.

  5. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ // Российская газета от 12 августа 1998 г. №153-154.

  6. Налоговый кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ; от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // Российская газета от  6 августа 1998 г. №148-149; от 10 августа 2000 г. № 153-154.

  7. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. №174-ФЗ //Российская газета от 22 декабря 2001 г. 249.

  8. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ // Российская газета от 31 декабря 2001 г. №256.

  9. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. №197-ФЗ// Российская газета от 31 декабря 2001 г. №256.

  10. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. №95-ФЗ// Российская газета от 7 июля 2002 г. №137.

  11. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ// Российская газета от 20 ноября 2002 г. №220.

  12. Гражданский кодекс РФ//Российская газета, №238-239, 08.12.1994, №23, 06.02.1996, №24, 07.02.1996, №25, 08.02.1996, №27, 10.02.1996, №233, 28.11.2001, №289, 22.12.2006.

  13. Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР от 6 декабря 1990 г. №27 ст.357.

  14. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» // Российская газета от 8 февраля 1992 г. №32.

  15. Закон РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ от 11 апреля 1991 г., №15, ст. 492.

  16. Федеральный закон от 17 января 1992 г. №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г., №8, ст.366.

  17. Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 30 июля 1992 г., №30, ст. 1797.

  18. Федеральный закон от 25 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» // Российская газета от 4 мая 1995 г.

  19. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Российская газета от 25 мая 1995 г. №100.

  20. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Российская газета от 1 октября 1997 г. №190.

  21. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета от 19 октября 1999 г. №206.

  22. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета от 15 июня 2002 г. №106.

  23. Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» // Российская газета от 10 июля 2003 г. № 135.

  24. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Российская газета от 8 октября 2003 г. №202.

  25. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета от 28 июля 2005 г. №163.

  26. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Российская газета от 26 июля 2005 г. №161.

  27. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Российская газета от 27 июля 2006 г. №162.

  28. Федеральный закон от 09 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // Российская газета от 14 февраля 2007 г. №31.

  29. Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // Российская газета от 29 ноября 2010 г. №269.

  30. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Российская газета от 6 мая 2011 г. №97.

  31. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Российская газета от 22 июля 2011 г. №159.

  32. Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета от 12 апреля 2013 г. №80.

  33. Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента России от 13 октября 2004 г. № 1313// Российская газета от 19 октября 2004 г. № 230.

  34. Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ 29 ноября 2000 г. № 904. // Российская газета от 16 декабря 2000 г., №238.

  35. Положение о федеральной налоговой службе», утвержденное Постановлением Правительства России 30 сентября 2004 г. № 506// Российская газета от 6 октября 2004 г. №219.

  36. Указание Генерального прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»

  37. Положение об управлении по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере, утвержденное Генеральным прокурором РФ 30.07.2009 г.

  38. Инструкция по делопроизводству в органах прокуратуры РФ и их учреждениях, утвержденная Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 29 декабря 2011 г. № 450.

  39. Приказ Генерального прокурора РФ от 07 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»

  40. Приказ Генерального прокурора РФ от 23 декабря 2009 г. №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»

  41. Приказ Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»

  42. Приказ Генерального прокурора РФ от 15 мая 2010 г. №208 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2010—2011 годы»

  43. Приказ Генерального прокурора РФ от 15 мая 2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции»

  44. Приказ Генерального прокурора РФ от 15 июля 2011 г. № 211 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере»

Научная литература:

  1. Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. - М.: Зерцало, 2000.

  2. Великий тлумачний словник сучасної української мови /В.Т. Бусел.- К., Ірпінь: ВТФ Перун, 2004. – 1440 с.

  3. Воронин О.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы Общей части: Учебное пособие. – Томск: Изд-во НТЛ, 2007. – 192 с.

  4. Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. - Саратов, 1984.

  5. Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні. - Х.: Фоліо, 2002. - 176 с.

  6. Деришев Ю.В Прокуратура Российской Федерации. Учеб. Пособие. - Омск: Изд-во Омск. юрид. ин-та, 2003. - 83 c.

  7. Кириченко С.Г. Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003. – 26 с.

  8. Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть учеб.пособие. – Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. - 140 с.

  9. Козлов В. Прокурорский надзор в таможенной сфере//Таможня. – 2015. - №11[370] – С.30-34. С.33-34.

  10. Мезинов Д.А. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы Особенной части: учеб. пособие – Томск: Изд-воНТЛ, 2011. – 132 с.

  11. Настольная книга прокурора / Под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус. - М.: Издательство Юрайт, 2014. — 1165 с.

  12. Правовые акты прокурорского надзора / Науч. ред. Н. П. Дудин. — СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. — 256 с.

  13. Прокурорский надзор / Под ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Юрайт, 2013. – 479 с.

  14. Прокурорский надзор: конспект лекций / М.П. Поляков, А.Ф. Федулов. — М.: Высшее образование, 2009. — 165 с.

  15. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: пособие / Под общ. ред. А.В. Паламарчука. – М., 2014. – 336 с.

  16. Прокурорский надзор: учебник / Под общ. ред. О.С. Капинус. — М.: Издательство Юрайт, 2012. — 639 с.

  17. Противодействие коррупции: прокурорский надзор, уголовно-правовая характеристика, уголовное преследование / науч. ред. Н.П. Дудин. - СПб., 2009.

  18. Салахов Р.И. Прокурорский надзор за соблюдением законности в сфере экономики: Теория и реальность//Вестник ТИСБИ. - 2005. - № 3. – C.45-47.

  19. Чайка Ю.Я. Доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2014 год. - М., 2015. – 96 с.

Судебная практика:

  1. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2004 г., 8.

  2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. №2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // Российская газета от 8 апреля 2004 г. 72.

  3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета от 19 апреля 2005 г. 80.

  4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Российская газета от 8 декабря 2007 г. 276.

  5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Российская газета от 25 января 2003 г. 15.

  6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. №19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // Российская газета от 30 октября 2009 г. 207.

  7. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. №6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Закона о прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // Российская газета от 27 апреля 2000 г. 82-83.

  8. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан»// Российская газета от 29 июля 2003 г. 150.

  9. Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 4.5, части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан В. В. Баталова, Л. Н. Валуевой, З. Я. Ганиевой, О. А. Красной и И. В. Эпова» Российская газета от 23 июля 2010 г. 162.


1Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов, с приложением нормативных актов. - М.: Издательство «Зерцало», 2000. - С.172.

1 Великий тлумачний словник сучасної української мови /В.Т. Бусел.- К., Ірпінь: ВТФ Перун, 2004. – С.931.

2 Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні. - Х.: Фоліо, 2002. - С.45.

3 Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть учеб.пособие. – Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. - С.8.

4 Деришев Ю.В Прокуратура Российской Федерации. Учеб. пособие - Омск: Изд-во Омск. юрид. ин-та, 2003. - С.35-36.

1 Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. - М.: Зерцало, 2000.

2 Прокурорский надзор / Под редакцией Ю.Е. Винокурова. - М.: Юрайт, 2013. – 479 с.

3 Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. - Саратов, 1984. - С. 21, 58.

1 Прокурорский надзор: учебник / Под общ. ред. О. С. Капинус. — М. : Издательство Юрайт, 2012. — 639 с.

2Настольная книга прокурора / Под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус. - М.: Издательство Юрайт, 2014. — 1165 с.

1 Мезинов Д.А. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы Особенной части: учеб. пособие – Томск: Изд-воНТЛ, 2011. – С.9-10.

2Прокурорский надзор: учебник / Под общ. ред. О. С. Капинус.— М. : Издательство Юрайт, 2012. — 639 с.

1 Прокурорский надзор: конспект лекций / М. П. Поляков, А. Ф. Федулов. — М.: Высшее образование, 2009. — 165 с.

1Прокурорский надзор: учебник / Под общ. ред. О.С. Капинус. — М.: Издательство Юрайт, 2012. — 639 с.

1 Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: пособие / Под общ. ред. А.В. Паламарчука. – М., 2014. – С.8-9.

1 Воронин О.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы Общей части: Учебное пособие. – Томск: Изд-во НТЛ, 2007. – 192 с.

1 Чайка Ю.Я. Доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2014 год. - М., 2015. - С.34-38.

1 Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: пособие / Под общ. ред. А.В. Паламарчука. – М., 2014. – С.8-9.

2 Салахов Р.И. Прокурорский надзор за соблюдением законности в сфере экономики: Теория и реальность//Вестник ТИСБИ. - 2005. - № 3. – C.45.

1 Чайка Ю.Я. Доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2014 год. – М., C.19-30.

1 Козлов В. Прокурорский надзор в таможенной сфере//Таможня. – 2015. - №11[370] – С.33-34.

1 Чайка Ю.Я. Там же. С.38-44.

2 Кириченко С.Г. Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003. – С.10.

1 Противодействие коррупции: прокурорский надзор, уголовно-правовая характеристика, уголовное преследование / науч. ред. Н.П. Дудин. - СПб., 2009. - С.25.

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 4.5, части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об админи-стративных правонарушениях в связи с жалобами граждан В. В. Баталова, Л. Н. Валуевой, З. Я. Ганиевой, О. А. Красной и И. В. Эпова»

1 Правовые акты прокурорского надзора / Науч. ред. Н. П. Дудин. — СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. — 256с.

1 Кириченко С.Г. Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003. – С.10.


Просмотрено: 0%
Просмотрено: 0%
Скачать материал

Краткое описание документа:

Научная работа по предмету «Право» на тему: «Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов» предлагается в качестве дополнительного источника информации при изучении темы «Система и функции правоохранительных органов Российской Федерации» в рамках раздела, посвящённого конституционному праву согласно Рабочей программы ПРАВО базовый и углублённый уровни 10-11 классы, разработанной Калуцкой Е.К. к учебнику "Право. 10-11 классы" А.Ф.Никитина, Т.И.Никитиной, Т.Ф.Акчуриной, а также при изучении темы «Прокуратура и ее деятельность» раздела 5 «Правосудие и правоохранительные органы» согласно Примерной общеобразовательной учебной дисциплины "Право" для профессиональных образовательных организаций", рекомендованной ФГАУ "ФИРО" (протокол №3 от 21.07.2015 г.).

Скачать материал

Найдите материал к любому уроку, указав свой предмет (категорию), класс, учебник и тему:

5 489 383 материала в базе

Материал подходит для УМК

  • «Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.

    «Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.

    Тема

    § 25. Исполнительная и судебная власть в Российской Федерации

    Больше материалов по этой теме
Скачать материал

Другие материалы

Научная работа по предмету «Право» на тему: «Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности»
  • Учебник: «Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • Тема: § 41. Предпринимательство. Юридические лица. Формы предприятий
«Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • 08.02.2020
  • 841
Научная работа по предмету «Право» на тему: «Особенности рассмотрения дел, связанных с защитой прав интеллектуальной собственности»
  • Учебник: «Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • Тема: § 45. Защита материальных и нематериальных прав. Причинение и возмещение вреда
«Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • 08.02.2020
  • 537
Научная работа по предмету «Право» на тему: «Рассмотрение районными судами дел об административных правонарушениях»
  • Учебник: «Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • Тема: § 60. Понятие и источники административного права. Административные правонарушения
«Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • 08.02.2020
  • 592
Научная работа по предмету «Право» на тему: «Участие прокурора в рассмотрении судом дел в порядке особого производства»
  • Учебник: «Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • Тема: § 25. Исполнительная и судебная власть в Российской Федерации
«Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • 08.02.2020
  • 632
Научная работа по предмету «Право» на тему: «Участие прокурора в рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»
  • Учебник: «Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • Тема: § 25. Исполнительная и судебная власть в Российской Федерации
«Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • 08.02.2020
  • 677
Научная работа по предмету «Право» на тему: «Участие прокурора в конституционном производстве»
  • Учебник: «Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • Тема: § 25. Исполнительная и судебная власть в Российской Федерации
«Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • 08.02.2020
  • 711
Реферат по предмету «Право» на тему: «Государственное управление в сфере безопасности»
  • Учебник: «Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • Тема: § 13. Верховенство закона. Законность и правопорядок. Разделение властей
«Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • 07.02.2020
  • 1472
Научная работа по предмету «Право» на тему: «Нецелевое расходование бюджетных средств (уголовно-правовая характеристика и проблемы квалификации)»
  • Учебник: «Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • Тема: § 64. «Новые» преступления
«Право (базовый и углублённый уровни)», Никитин А.Ф., Никитина Т.И.
  • 07.02.2020
  • 1298

Вам будут интересны эти курсы:

Оставьте свой комментарий

Авторизуйтесь, чтобы задавать вопросы.

  • Скачать материал
    • 08.02.2020 599
    • DOCX 440.5 кбайт
    • Оцените материал:
  • Настоящий материал опубликован пользователем Корчинский Петр Петрович. Инфоурок является информационным посредником и предоставляет пользователям возможность размещать на сайте методические материалы. Всю ответственность за опубликованные материалы, содержащиеся в них сведения, а также за соблюдение авторских прав несут пользователи, загрузившие материал на сайт

    Если Вы считаете, что материал нарушает авторские права либо по каким-то другим причинам должен быть удален с сайта, Вы можете оставить жалобу на материал.

    Пожаловаться на материал
  • Автор материала

    Корчинский Петр Петрович
    Корчинский Петр Петрович
    • На сайте: 3 года и 10 месяцев
    • Подписчики: 6
    • Всего просмотров: 386974
    • Всего материалов: 121