Научная работа по предмету «Право» на тему: «Участие прокурора в конституционном производстве»

ОБЩЕРОССИЙСКАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

«АССОЦИАЦИЯ ЮРИСТОВ РОССИИ»

Крымское региональное отделение

                                                                                     На правах рукописи

Научная работа на тему:

УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРОИЗВОДСТВЕ

Выполнил специально для проекта «Инфоурок»:

Корчинский Пётр Петрович

учитель, преподаватель права и юридических дисциплин,

преподаватель высшей школы

Член Ассоциации юристов России, магистр юриспруденции

Независимый эксперт, уполномоченный Министерством юстиции

России на проведение антикоррупционной экспертизы

 нормативных правовых актов и проектов нормативных

правовых актов в случаях, предусмотренных

законодательством РФ (свидетельство об аккредитации

от 28.02.2018 г. №2970 на основании распоряжения

 Минюста РФ от 28.02.2018 г. №210-р)

Симферополь, 2020

ПЛАН

Введение……………………………………………………………………...3

Глава 1. Теоретико-правовые основы участия прокурора в конституционном судопроизводстве

1.1. Цели и задачи участия прокурора в конституционном судопроизводстве…………………………………………………………………6

1.2. Правовые основания участия прокурора в конституционном судопроизводстве………………………………………………………………..15

Глава 2. Формы участия прокуроров в конституционном судопроизводстве

2.1. Поддержание прокурором заявленных требований…………………27

2.2. Участие представителей прокуратуры в рассмотрении судами конкретных дел…………………………………………………………………..36

2.3. Роль органов прокуратуры в исполнении решений Конституционного Суда РФ…………………………………………………….41

Глава 3. Актуальные проблемы и перспективы участия прокуроров в конституционном судопроизводстве

3.1. Взаимодействие органов прокуратуры и органов конституционного (уставного) контроля…………………………………………………………….55

3.2. Совершенствование организации работы прокуратуры по участию прокуроров в конституционном судопроизводстве…………………………...67

Заключение……………………………………………………………….....75

Список использованных источников……………………………………...79

Введение

Актуальность темы. В части 2 ст. 118 Конституции РФ установлено, что наряду с другими формами судопроизводства судебная власть осуществляется посредством конституционного судопроизводства - особой формы судебной власти, реализуемой Конституционным Судом РФ (далее – КС РФ) и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации.

Прокуратура является единственным государственным органом, главное предназначение которого состоит в надзоре за исполнением законов в государстве, в том числе через призму соблюдения Конституции РФ.

Перечисляя в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ субъекты, имеющие право на обращение с запросами в КС РФ, Конституция РФ страны не упоминает Генерального прокурора РФ. В свою очередь Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – ФКЗ о Конституционном Суде) также умалчивает о роли прокуратуры в рассматриваемой форме судопроизводства.

Данное обстоятельство расценивается многими учеными-правоведами, исследующими вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, как существенный недостаток, в определенной мере препятствующий полноценной реализации прокуратурой закрепленных в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности.

Степень научной разработанности темы. Вопросу участия прокуратуры в конституционном (уставном) судопроизводстве авторы уделяют недостаточное внимание. Во многом это объясняется отсутствием на федеральном уровне законодательно закрепленного права Генерального прокурора РФ обращаться в КС РФ. Таким образом, теоретические и правовые основы деятельности прокурора в конституционном судопроизводстве исследованы не в полной мере. Указанными обстоятельствами и предопределен выбор настоящего исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правовой регламентации и практической деятельности прокурора по участию в конституционном судопроизводстве.

Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, решения КС РФ, научные воззрения, связанные с проблемами участия прокурора в конституционном судопроизводстве.

Целью настоящего исследования является выявление комплексный анализ проблем участия прокурора в области осуществления конституционного правосудия, определение перспективных направлений и разработка научно обоснованных мер по его совершенствованию.

Данная цель достигается посредством решения ряда задач, в числе которых:

1.           Раскрытие теоретико-правовых основ участия прокурора в конституционном судопроизводстве;

2.           Определение целей и задач участия прокурора в конституционном судопроизводстве;

3.           Рассмотрение правовых оснований участия прокурора в конституционном судопроизводстве;

4.           Изучение форм участия прокуроров в конституционном судопроизводстве;

5.           Характеристика поддержания прокурором заявленных требований;

6.           Анализ участия представителей прокуратуры в рассмотрении судами конкретных дел;

7.           Выяснение роли органов прокуратуры в исполнении решений КС РФ;

8.           Выявление актуальных проблем и перспектив участия прокуроров в конституционном судопроизводстве;

9.           Рассмотрение взаимодействия органов прокуратуры и органов конституционного (уставного) контроля;

10.       Определение перспектив совершенствования организации работы прокуратуры по участию в конституционном судопроизводстве.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, метод системного анализа, сравнительного анализа, герменевтический и другие общенаучные методы познания. Применены частно-научные и специальные методы: системно-структурный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, формально-логический, формально-юридический и другие.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых в области конституционного права и иных направлений юридической науки.

Нормативно-правовой базой исследования являются Конституция РФ, ФКЗ о Конституционном Суде, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (далее – ФКЗ о судебной системе), Закон о прокуратуре, иные федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные акты. Обстоятельному анализу подверглись нормативные акты Генеральной прокуратуры РФ, обобщалась и анализировалась судебная практика.

Теоретическая и практическая значимость исследования определена тем, что содержащиеся в нем обобщения, выводы и предложения могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права и прокурорского надзора.

Структура работы определяется особенностями избранной темы, обусловлена целями и задачами работы и состоит из введения, трех глав, подразделяющихся на семь параграфов, заключения и списка использованных источников (62 наименования).

Глава 1. Теоретико-правовые основы участия прокурора в конституционном судопроизводстве

1.1. Цели и задачи участия прокурора в конституционном судопроизводстве

В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре целями прокуратуры определены обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Эти цели прокуратуры напрямую вытекают из общих начал законодательства и смысла Конституции РФ.

Вместе с тем, в последнее время характерной тенденцией становится расширение конституционно-контрольных направлений органов прокуратуры в сфере обеспечения верховенства Конституции и разъяснения законов. В России одним из приоритетных направлений органов прокуратуры является надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента РФ и иных нормативных правовых актов, а также надзор за соблюдением конституционных прав и свобод личности.

Прокуратура призвана осуществлять в государстве конституционный надзор. Надзорная функция органов прокуратуры как важная часть механизма обеспечения законности имеет целью предупредить нарушения Конституции и обратить внимание поднадзорных органов и должностных лиц на неправомерность принятых решений и действий, обеспечивает участие прокуратуры в формировании правовой политике, является средством повышения правомерного поведения.

К.Н. Холиков относит органы прокуратуры к числу «общих органов конституционного надзора» по причине наличия у прокуроров права на обращение в КС РФ.[1]

Т. Ашурбеков говорит о роли прокуратуры в механизме конституционного надзора.[2]

Как отмечает А.М. Тарасов, «прокурорский надзор распространяется практически на все сферы общественных отношений в части, урегулированной правом. Прокуратура имеет достаточно широкие полномочия, предназначенные для реализации ее специфических направлений деятельности».[3]

Для уяснения сущности и назначения прокуратуры в механизме конституционного надзора необходимо прежде решить вопрос о месте и роли прокуратуры в системе государственной власти.

Во многих странах эта проблема остается открытой и дискуссионной в силу разных подходов к вопросу о природе и назначению указанного института в механизме государственной власти. Так, анализируя зарубежный опыт организации конституционного надзора, следует выделить следующие группы стран: 1) страны, где прокуратура находится в составе министерства юстиции (Франция, Япония, США и др.); 2) страны, где прокуратура включена в состав судебной ветви власти (Испания, Италия, Азербайджан и др.); 3) страны, где прокуратура вообще отсутствует (Великобритания); 4) страны, где прокуратура выделена в самостоятельную систему (КНР, некоторые страны СНГ).

Россией была избрана четвертая модель, при которой органы прокуратуры составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти и не представляет собой самостоятельную ветвь власти. Правовой статус органов прокуратуры не выделяется в специальном разделе, а интегрирован в Главе 7 «Судебная власть». Она осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту РФ.

Прокуратура РФ, представляя собой составную часть государственного механизма, одновременно выступает частью общей системы государственного контроля. Конституционный надзор, проводимый прокуратурой, является одним из направлений высшего надзора за соблюдением конституционной законности. В самом общем виде он представляет собой проверку законов и иных нормативных правовых актов Конституции страны. Нередко в юридической литературе прокуратуру называют органом контроля, при этом не проводится никаких различий между надзором и контролем,[4] а иногда говорят о прокуратуре как контрольном органе законодательной власти.

Данные подходы, в основном встречающиеся в трудах советских ученых имели под собой определенную почву и были основаны на том, что органы прокуратуры в своей деятельности подотчетны представительной власти, и, прежде всего Верховному Совету. Несомненно, что прокуратура и на современном этапе конституционного развития тесно связана с высшими органами государственной власти по многим направлениям своей деятельности. Предназначение прокуратуры, характер и содержание полномочий не позволяют отнести ее к какой либо ветви власти. Прокурорский надзор представляет собой один из важнейших институтов власти, обеспечивающих верховенство Конституции, защиту прав и свобод граждан, надзор за точным и единообразным применением законодательства. В механизме государственной власти прокуратура выполняет такие важные задачи как выявление, пресечение, устранение и предупреждение нарушений законодательства со стороны всех органов власти.

«В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура наделена различными полномочиями, в том числе правом обращения в судебные органы и участия в рассмотрении судами различных категорий дел в соответствии с процессуальным законодательством».[5]

Статья 35 Закона о прокуратуре устанавливает, что прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Этот же закон содержит отдельный раздел (раздел IV), определяющий направления участия прокурора в судебном разбирательстве.

«Реализация полномочий прокуратуры, касающихся взаимодействия с судебными органами власти, обладает известной спецификой, обусловленной правовым положением суда, в который обращается прокурор. Однако представляется важным отметить, что сама возможность такого обращения и участия прокурора в судебном процессе должна обеспечиваться применительно к любому судебному органу, осуществляющему полномочия в сфере как общей, так и специализированной юрисдикции».[6]

В литературе участие прокурора в рассмотрении дел судами рассматривается в качестве отдельной функции современной отечественной прокуратуры. Полемика ведется относительно ее значения и содержания.

По мнению одних ученых, участие прокурора в рассмотрении дел судами представляет собой одну из основных функций отечественной прокуратуры,[7] по мнению других, является производной от прокурорского надзора.[8]

Основной аргумент сторонников первой позиции заключается в том, что удовлетворение прокурорского реагирования само по себе может приводить к пересечению противоправной деятельности и не требовать отдельного обращения в суд. Поэтому участие прокурора в рассмотрении дел судами не всегда обусловливается надзорной деятельностью и должно рассматриваться как самостоятельная, не связанная с прокурорским надзором функция отечественной прокуратуры. Отчасти эти аргументы справедливы, но вместе с тем факультативный характер «судебного» этапа в прокурорском производстве, в свою очередь, не может служить основанием признания порочности выводов о примате надзорной деятельности по отношению к участию в суде. В этой связи вторая позиция представляется более предпочтительной, по крайней мере с точки зрения положений ст. 1 Закона о прокуратуре, устанавливающих превалирующее значение прокурорского надзора по отношению к иным направлениям прокурорской деятельности. К тому же анализ содержания деятельности прокурора в суде, закрепленного в Законе о прокуратуре, а также порядка инициирования судебной деятельности прокурором, устанавливаемого действующим процессуальным законодательством, позволяет сделать вывод о том, что участие прокурора в суде в большинстве случаев обусловливается предварительной надзорной деятельностью.[9]

В части 2 ст. 118 Конституции РФ установлено, что наряду с другими формами судопроизводства судебная власть осуществляется посредством конституционного судопроизводства. Конституционное судопроизводство - особой форма судебной власти, реализуемой КС РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации.

Потребность участия прокурора в конституционном судопроизводстве по делам о соответствии конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ обусловливается:

- конституционным статусом прокуратуры РФ как единой централизованной системы, полномочия, организация и порядок деятельности которой определяется федеральным законом;

- статусом прокуратуры РФ как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны;

- конституционно-правовым смыслом нормы, содержащейся во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре;

- интересами общества и государства в обеспечении единства конституционной законности как основы оптимального государственного строительства, обеспечения национальной безопасности России. [10]

Принципиальная необходимость участия прокурора в конституционном судопроизводстве обусловлена общностью задач, стоящих перед органами прокуратуры и судебного конституционного контроля. КС РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации осуществляют контроль в отношении тех нормативных правовых актов, которые являются предметом и прокурорского надзора с точки зрения соответствия их Конституции РФ и федеральным законам. Это касается конституций, уставов, а также законов субъектов Федерации, иных нормативных актов, изданных законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, муниципальных нормативных правовых актов (п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции, ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе, ч. 2 ст. 1, ч. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре).[11]

Задачи прокуратуры закон о прокуратуре не определяет. Применительно к участию прокурора в конституционном судопроизводстве эти задачи прокуратуры будут выглядеть следующим образом: защита основ конституционного строя РФ, конституционных прав и свобод человека и гражданина; выявление нарушения Конституции РФ конституциями, уставами и законодательством субъектов РФ, установление виновных лиц (лица) в их совершении, восстановление конституционных норм в законодательстве субъектов РФ и обеспечение юридического верховенства Конституции РФ. Кроме того, в качестве таких задач следует ставить пресечение и предупреждение нарушений Конституции РФ, принятие мер по привлечению к ответственности виновных лиц, установление обстоятельств нарушений законов.

Надзорная деятельность прокуратуры, в том числе по соблюдению Конституции РФ, отличается тем, что прокуратура, имея систему своих органов на местах, обладает обширной информацией о нарушениях конституционных норм и имеет возможность для более оперативного вмешательства.[12] С указанным тезисом соглашается и Т.Ю. Ермолова: «Прокуратура аккумулирует широкий спектр информации о состоянии законодательства и практики его применения в различных сферах государственной и общественной жизни и имеет реальную возможность осуществлять правовой мониторинг на всех уровнях государственной системы». [13] 

В целом можно согласиться с формулировкой п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре, позиционирующего прокуратуру РФ как систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ, поскольку прокурор согласно ст. 28 Закона о прокуратуре вправе внести представление об устранении нарушений прав и свобод (включая конституционно закрепленные). Однако применительно к надзору за исполнением законов включение в предмет прокурорской деятельности вопросов соблюдения Конституции РФ поднадзорными органами имеет в законодательном плане неконкретизированный и противоречивый характер. С одной стороны, до предмета надзора не дотягивают прокурорские полномочия, что наглядно проявляется в самом Законе о прокуратуре, а с другой - в отдельных отраслевых законодательных актах наделение прокуроров правом применения актов реагирования на факты нарушений Основного закона не согласуется с более узким по содержанию предметом надзора. В связи с этим представляется необходимым внести корректировки в действующие нормы с учетом возлагаемых на органы прокуратуры общественных ожиданий.

Так, анализируя пределы осуществления надзорной деятельности в рассматриваемой сфере, хотелось бы обратить внимание на вопиющую законодательную ошибку, заложенную в ст. 24.6 Кодекса об административных правонарушениях РФ. Как отмечалось, правом на осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях обладают Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры. То есть речь идет только о таких категориях прокурорских работников, как оперативные работники Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов РФ (приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур) и их заместители, а также прокуроры районного звена. Следовательно, осуществлять надзорную деятельность в данной сфере не вправе заместители Генерального прокурора РФ (они назначаются на должность Советом Федерации Федерального собрания РФ), а также прокурорские работники в прокуратурах регионального и районного звеньев (полномочиями по их назначению на должность наделены прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры). Как считает А.Ю. Винокуров, проблему можно устранить, заменив словосочетание «назначаемые им» на «подчиненные ему».

Кроме того, Закон о прокуратуре также не располагает рычагами воздействия на нарушителей конституционных норм. Т. Ашурбеков отмечает, что «составная часть работы по надзору за соблюдением Конституции - обеспечение исполнения решений КС РФ.[14] Но в данном случае речь идет не о надзоре за соблюдением Конституции РФ, а скорее о такой общенадзорной составляющей, как надзор за законностью правовых актов. Кроме того, далеко не все органы, чьи акты не прошли судебную проверку на конституционность, поднадзорны органам прокуратуры.[15]

Следует отметить, что случаи обращения Генерального прокурора РФ в КС РФ носят единичный характер. В то же время «пассивность» руководителя прокурорской системы не исключает возможность самостоятельной защиты гражданином своих прав путем непосредственного обращения в КС РФ с соответствующей жалобой.

Необходимо поддержать позицию О.В. Брежнева относительно «ограничения правомочия Генерального прокурора по обращению с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод конкретного гражданина в конституционном судопроизводстве определенными социально значимыми основаниями, подобно тому, как это предусмотрено применительно к обращению прокурора в суды общей юрисдикции в защиту прав конкретного лица в ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее – ГПК РФ), в соответствии с которой такое обращение допустимо лишь в случаях, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд или если он обратился в прокуратуру в целях защиты нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов. Такой подход более соответствовал бы предназначению прокурорского надзора. Он придал бы адресный характер и определенную эффективность жалобе Генерального прокурора в КС РФ как средству защиты прав и свобод личности. В этих же целях можно было бы предоставить право обращения в КС РФ не только Генеральному прокурору РФ, но и его заместителям».[16]

1.2. Правовые основания участия прокурора в конституционном судопроизводстве

Порядок проведения конституционного судопроизводства регламентирован в ФКЗ о Конституционном Суде, а также в Регламенте Конституционного Суда Российской Федерации, принятом КС РФ 1 марта 1995 г. (№ 2-1/6). Общие правила производства в КС РФ закреплены в разделе втором ФКЗ о Конституционном Суде (ст. 29—35 главы 4, ст. 36— 39 главы 5, ст. 40—44 главы 6, ст. 45—70 главы 7, ст. 71—83 главы 8).

В частности, ст. 52 устанавливает исчерпывающий перечень участников процесса и умалчивает об участии прокуратуры в рассматриваемой форме судопроизводства. Данное обстоятельство расценивается многими учеными-правоведами, исследующими вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, как существенный недостаток, в определенной мере препятствующий полноценной реализации прокуратурой закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности.

«Перечисляя в ч. 2 ст. 125 субъектов, обладающих правом на обращение с запросами в КС РФ, Конституция РФ также не упоминает Генерального прокурора РФ. Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что данное обстоятельство является существенным недостатком, в определенной мере препятствующим достижению прокуратурой закрепленной в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре цели обеспечения верховенства закона.

Изучая законодательство федерального уровня, можно сделать вывод о наличии фактически единственного непосредственного упоминания о полномочиях Генерального прокурора РФ в ч. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в КС РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным, подлежащим применению в конкретном деле.

В анализируемой норме подчеркнута возможность участия Генерального прокурора РФ лишь в одном виде конституционного судопроизводства - при рассмотрении дел о конституционности законов по жалобам на нарушения конституционности прав и свобод граждан. Такое правовое регулирование свидетельствует о том, что целью вступления прокурора в конституционное судопроизводство является прежде всего обеспечение законности, выражающееся в данном случае в наблюдении за соблюдением правового положения гражданина со стороны поднадзорных лиц и органов.

Рассматриваемое правило связано с нормой ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде, в соответствии с которой правом на обращение в КС РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе.

В отдельных статьях ФКЗ о Конституционном Суде, предусматривающих право обращения в КС РФ с запросом о проверке конституционности указанных в ст. 125 (ч. 2) Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними (ст. 84); право на обращение в КС РФ с запросом о толковании Конституции РФ (ст. 105), среди уполномоченных на это лиц не содержится указания на Генерального прокурора РФ. Что является достаточно странным в условиях осуществления прокуратурой надзора за соблюдением законодательства практически во всех сферах общественных отношений».[17]

«Следует отметить, что ни Закон о прокуратуре, ни ФКЗ о Конституционном Суде не определяют правовую (процессуальную) природу обращения Генерального прокурора РФ. Вместе с тем согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, осуществляется по запросу суда либо по жалобе иных лиц, уполномоченных на то федеральным законом. В этой связи единственно возможной формой обращения служит жалоба, хотя, как справедливо отмечается в литературе, более правильно, исходя из роли прокуратуры, наделить Генерального прокурора РФ правом направлять запрос или по крайней мере представление или заявление». [18]

Указанные нормативные положения не препятствуют Генеральному прокурору РФ приносить в порядке ст. 22 и 23 Закона о прокуратуре протесты на неконституционные, с его точки зрения, нормативные правовые акты непосредственно в органы, их принявшие, как в связи с их применением в конкретном деле, так и независимо от этого. Предметом рассмотрения жалобы на подобный протест Генерального прокурора РФ фактически будет конституционность соответствующего нормативного правового акта из числа указанных в ст. 125 Конституции РФ. Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» четко определено, что полномочие по разрешению дел о соответствии таких актов Конституции РФ принадлежит исключительно КС РФ.

Статьей 85 ФКЗ о Конституционном Суде предусмотрено, что запрос о конституционности нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля допустим не только в случае, когда заявитель считает этот акт неконституционным, но также, если считает его подлежащим действию вопреки официально принятому решению органов государственной власти или их должностных лиц об отказе применять и исполнять его как не соответствующего Конституции РФ. Руководствуясь данной нормой, можно предположить, что жалоба на протест Генерального прокурора РФ на неконституционный, по его мнению, нормативный правовой акт подлежит рассмотрению как запрос о конституционности такого акта в порядке, установленном гл. IX ФКЗ о Конституционном Суде.

Однако отождествлять протест Генерального прокурора РФ, принесенный на неконституционный, по его мнению, нормативный правовой акт, с официально принятым решением об отказе применять и исполнять этот акт, было бы не совсем корректным. Кроме того, Генеральный прокурор РФ может принести протест на закон и в связи с его применением в конкретном деле, и рассмотрение жалобы на такой протест в порядке, установленном для дел абстрактного нормоконтроля, также было бы неправильным.

Учитывая изложенное, следует прийти к выводу о необходимости предусмотреть в гл. IX и XII ФКЗ о Конституционном Суде возможности рассмотрения в соответствующих видах конституционного судопроизводства обращений органов государственной власти по вопросу конституционности принятых ими нормативных правовых актов в связи с поступившими протестами Генерального прокурора РФ об их несоответствии Конституции РФ.[19]

Кроме того, фактически отсутствуют нормы, регламентирующие соответствующие процедуры по принятию и инициированию производства по обращению Генерального прокурора РФ. В результате у КС РФ нет обязанности принять обращение Генерального прокурора РФ, поданное в порядке ч. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре. Кроме того, ни Закон о прокуратуре, ни ФКЗ о Конституционном Суде не содержат положений, позволяющих Генеральному прокурору РФ принимать участие в заседаниях КС РФ.

Отмеченные особенности правового регулирования прокурорского участия в рассмотрении дел КС РФ являются результатом не только недостатков в работе законодателя, но и прямым следствием производного от надзорной функции характера судебно-процессуальной деятельности прокурора, точнее, правовыми последствиями действия пределов прокурорского надзора. [20]

Вместе с тем сгладить указанное упущение частично попытался сам КС РФ в Постановлении от 18 июля 2003 г. №13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» (далее - Постановление от 18.07.2003 № 13-П). Рассматривая указанное дело, КС РФ признал данные законоположения не соответствующими Конституции РФ в части, допускающей обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, подтвердив тем самым, что судебный контроль в отношении данных актов может осуществляться исключительно посредством конституционного судопроизводства.

Далее КС РФ сделал следующий вывод: «...с предусмотренным Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правом соответствующего прокурора или его заместителя опротестовывать правовые акты законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, включая их конституции (уставы), противоречащие Конституции Российской Федерации, корреспондирует исключительное полномочие Конституционного Суда Российской Федерации проверять соответствие Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации (статья 125, часть 2, Конституции Российской Федерации). Следовательно, закрепленные федеральными законами полномочия органов прокуратуры, осуществляя обеспечение исполнения Конституции Российской Федерации, соответствия ей конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, обращаться в суд с заявлениями о проверке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и исключительные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в области судебного конституционного контроля - с другой, предопределяют для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле» (п. 5.2 мотивировочной части Постановления от 18.07.2003 № 13-П).

Таким образом, КС РФ признал допустимыми обращения Генерального прокурора РФ в этот орган с требованием проверки конституций (уставов) субъектов Федерации, направленные в порядке абстрактного нормоконтроля. Признавая необходимость предоставления Генеральному прокурору РФ полномочия по обращению с запросом в КС РФ, следует вместе с тем выразить ряд сомнений в отношении обоснованности вышеуказанной правовой позиции. Как вытекает из Постановления от 18 июля 2003 г. №13-П, эта позиция обусловлена логикой мотивировки данного решения КС РФ и сформулирована на основе системного толкования норм Федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Закона о прокуратуре. Однако она не имеет должной конституционной основы. Субъекты, наделенные правом обращаться в КС РФ с запросами о проверке конституционности нормативных правовых актов безотносительно к их применению, исчерпывающим образом перечислены в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Дополнить данную норму можно только посредством принятия закона о поправке к Конституции. Расширительное истолкование этого конституционного положения, допускающее признание права на обращение в КС РФ и за теми субъектами, которые не упомянуты непосредственно в Конституции РФ, в том числе за Генеральным прокурором РФ, противоречит его смыслу и предназначению. Реализация данной правовой позиции невозможна без внесения изменений в ФКЗ о Конституционном Суде и Закон о прокуратуре.[21]

Правило ч. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре, по мнению А.Ю. Винокурова, прямо корреспондирует ч. 4 ст. 125 Конституции РФ: «Ее правовой смысл заключается в том, что поводом для обращения в высшую судебную инстанцию страны может являться применение либо возможность применения законодательного акта (как федерального, так и субъекта Федерации) в ходе судебного разбирательства в рамках гражданского, административного либо уголовного судопроизводства в суде любого звена, включая дела, находящиеся в производстве мировых судей.

Поскольку федеральное процессуальное законодательство далеко не во всех случаях предусматривает участие прокурора в судебном разбирательстве, а значит, зачастую прокуроры не могут непосредственно в ходе конкретного процесса определить возможность последующего оспаривания конституционности того или иного закона, поводом для обращения Генерального прокурора в Конституционный Суд вполне может являться заявление в ту или иную прокуратуру районного или областного звена в любом регионе страны сторон в деле (истцов или ответчиков) либо иных заинтересованных в исходе дела лиц».[22]

Следует отметить, что Закон РФ «О Конституционном Суде РСФСР» не только наделял Генерального прокурора РСФСР правом обращения в порядке абстрактного нормоконтроля, но и закреплял за ним отличный от статуса стороны специфический процессуальный статус, который проявлялся в том, что прокурор давал свои заключения по всем делам, рассматриваемым Конституционным Судом РСФСР.

Первоначальная редакция принятого 17 января 1992 г. № 2202-1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» содержала норму (ч. 3 ст. 8) о том, что «Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор республики в составе Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции обращаться в соответствующий конституционный суд с ходатайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта и излагать свою позицию по рассматриваемому вопросу на его заседании». Весьма примечательно, что это полномочие рассматривалось в законе, как вытекает из названия его ст. 8, как форма участия прокуратуры в правотворческой деятельности, с чем можно согласиться, если рассматривать судебный конституционный контроль как своего рода негативное правотворчество. В п. 5 ст. 31 указанного закона было закреплено, что Генеральный прокурор РФ в соответствии с действующим законодательством принимает участие в заседаниях КС РФ. Более того, в ст. 36 Закона о прокуратуре предусматривалась возможность внесения Генеральным прокурором РФ представления в КС РФ в случаях, когда, по его мнению, постановление Пленума. Верховного Суда РФ не соответствовало Конституции РФ. Внесенные в 1992 г. поправки в действовавшую в то время Конституцию РФ, включившие в число объектов судебного конституционного контроля правовые акты всех органов исполнительной власти (причем как нормативные, так и ненормативные), потенциально должны были расширить участие Генерального прокурора, осуществляющего надзор за законностью этих актов, в конституционном судопроизводстве. Однако, как и в вышеупомянутом случае, это полномочие КС РФ не было законодательно детализировано. Принятая в 1993 г. Конституция РФ (ст. 125) и позднее - ФКЗ о Конституционном Суде не включили Генерального прокурора в перечень субъектов, обладающих правом обращаться в КС РФ. Подобную позицию, обусловленную во многом отсутствием у законодателя на момент принятия данных правовых актов концептуальных представлений о статусе прокуратуры, ее месте в системе органов государственной власти, нельзя считать оправданной.

Реализуя свои надзорные полномочия, прокурор не только сталкивается с дефектами нормативных правовых актов, но и обладает сведениями о специфике их применения, возникающих при этом противоречиях. Исходя из этого, он должен обладать возможностями принять меры к устранению вышеуказанных дефектов, в том числе посредством использования механизмов конституционного судопроизводства.

Существующий механизм конституционного контроля и прокурорского надзора позволяет осуществлять проверку правовых актов, принимаемых как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов РФ, чем достигается соответствие не только федеральных законов, но и нормативных правовых актов министерств и ведомств, законов субъектов РФ Конституции РФ, которая возглавляет иерархию нормативных правовых актов.

Заслуживают внимания некоторые предложения об изменении нормы о праве Генерального прокурора на обращение в КС РФ в порядке конкретного нормоконтроля.

Во-первых, предпочтительно, чтобы эта норма содержалась в ФКЗ о Конституционном Суде.

Во-вторых, данная норма должна четко указывать на процессуальную форму обращения Генерального прокурора РФ в КС РФ. Такое обращение облекается в форму жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан.

В-третьих, содержание этого законоположения должно соответствовать нормам ФКЗ о Конституционном Суде, устанавливающим условия допустимости обращений в орган конституционного правосудия. Исходя из этого, в жалобе Генерального прокурора РФ может ставиться вопрос о проверке конституционности только закона, примененного в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, как это предусмотрено п. 2 ст. 97 ФКЗ о Конституционном Суде.

В-четвертых, правовая природа обращения Генерального прокурора в КС РФ в порядке конкретного нормоконтроля носит двойственный характер. С одной стороны, поскольку в его жалобе ставится вопрос о признании неконституционной нормы закона, это обращение подается в защиту неопределенного круга лиц, интересы которых затрагивает соответствующая норма. С другой стороны, подобное обращение имеет место постольку, поскольку оспариваемое законоположение, будучи применено судами, нарушило конституционные права конкретного лица. Исходя из этого, жалоба Генерального прокурора имеет целью обеспечение восстановления нарушенных прав этого лица посредством последующего пересмотра вынесенных в отношении его судебных актов как следствие признания примененной нормы закона неконституционной.[23]

ВЫВОДЫ

Таким образом, в механизме правовой охраны Конституции задействованы органы прокуратуры, выполняющие функцию конституционного надзора.

Гарантии соблюдения принципа конституционной законности предполагают наличие функционально различных по своему содержанию, но общих по цели органов специализированного конституционного контроля и неспециализированного прокурорского надзора, вследствие чего возникает общность стоящих перед данными государственными органами задач по защите Конституции РФ, заключающаяся в выявлении и устранении несоответствий правовых актов Основному Закону. При этом юрисдикция КС РФ и прокуратуры РФ, будучи весьма обширной, не носит универсального характера; полномочия этих органов существенно отличаются, а по объекту контроля и надзора в большей части не совпадают.

Сложившееся соотношение специализированного конституционного контроля и неспециализированного конституционного надзора требует дальнейшего совершенствования — как в теоретическом аспекте исследования этой проблемы, так и путем создания надлежащего, основанного на законе правового механизма, наиболее полно обеспечивающего это взаимодействие. При этом речь должна идти не о замене прокурорского надзора судебным конституционным контролем, а о сочетании и взаимном дополнении их функций в целях укрепления конституционной законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан.

Учитывая, что вопрос об участии прокурора в конституционном судопроизводстве не получил пока последовательного, единообразного и логичного решения в законодательстве, правовой статус прокуратуры нуждается в корректировке и приведении в соответствие с Конституцией РФ, а также увязке общенадзорной функции прокуратуры с ее же полномочиями в конституционном судопроизводстве. Для этого в Конституции РФ прокуратуре следует посвятить самостоятельную главу, в общей форме определив назначение прокуратуры, ее место в механизме государственной власти, закрепив ее функции, объекты прокурорского надзора. Установить в Конституции РФ, что о прокуратуре принимается не федеральный, а федеральный конституционный закон.

Учитывая существующую потребность Генерального прокурора РФ обращения в КС РФ, представляется необходимым дополнить ст. 84 ФКЗ о Конституционном Суде нормой о праве на обращение в КС РФ Генерального прокурора РФ с запросом о проверке конституционности нормативных актов органов государственной власти, предусмотренных подп. «б» п. 2 ст. 125 Конституции РФ.

Часть 2 ст. 125 Конституции РФ изложить в следующей редакции:

«2. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: …». [24]

Глава 2. Формы участия прокуроров в конституционном судопроизводстве

2.1. Поддержание прокурором заявленных требований

Условно формы участия прокуроров в конституционном судопроизводстве можно разделить на «активную» и «пассивную». Такие процессуальные модели участия прокурора в конституционном судопроизводстве содержательно не носят взаимоисключающий характер.

Первая модель предполагает, что прокурор наделяется правом выступать в качестве заявителя в судебном органе конституционного контроля. Речь идет о поддержании прокурором требований, заявленных им в соответствии с предусмотренными законом основаниями.

В действующем законодательстве нет четкого ответа на вопрос о том, с каким процессуальным документом вправе обратиться в КС РФ Генеральный прокурор РФ. Верной представляется следующая позиция: «Пункт 6 ст. 35 Закона о прокуратуре не содержит юридического названия документа, с которым Генеральный прокурор вправе обращаться в Конституционный Суд РФ. В то же время ч. 4 ст. 125 Конституции РФ прямо указывает: проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, осуществляется по запросу суда либо по жалобе иных лиц, уполномоченных на то федеральным законом».[25]

Таким образом, «официальной формой обращения Генпрокурора РФ в КС РФ в рамках реализации права, предусмотренного п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре, является жалоба. В настоящее время на федеральном уровне отсутствует организационно-распорядительный акт, регламентирующий порядок подготовки прокурорами регионального звена документов в Генпрокуратуру РФ, прилагаемых к ходатайству, в котором обосновывается необходимость обращения Генпрокурора РФ в КС РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Вместе с тем при наличии на то оснований следует руководствоваться положениями ст. 37 и 38 ФКЗ о судебной системе, содержащими общие требования к обращению и документам, прилагаемым к нему.

Поскольку процессуальное законодательство далеко не во всех случаях предусматривает участие прокурора в судебном разбирательстве, а значит, зачастую прокуроры не могут непосредственно в ходе конкретного процесса определить возможность последующего оспаривания конституционности того или иного закона, поводом для обращения Генпрокурора РФ в КС РФ вполне может служить заявление в ту или иную прокуратуру районного или областного звена в любом регионе страны сторон в деле (истцов или ответчиков) либо иных заинтересованных в исходе дела лиц. Задача же прокурорских работников, отвечающих за подготовку документов в КС РФ, заключается в необходимости надлежащего исследования имеющихся материалов и должной мотивации обоснования обращения Генпрокурора РФ по вопросу конституционности (соответствия Конституции РФ) того или иного законодательного акта». [26]

Анализ положений п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре позволяет высказать суждение об участии прокурора лишь в одном из видов конституционного судопроизводства — при рассмотрении дел о конституционности законов по жалобам на нарушения конституционности прав и свобод граждан. На это указывается и в ч. I ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде, определившей, что правом на обращение в КС РФ с жалобой обладают также «иные органы и лица, указанные в федеральном законе», и тем самым являющейся бланкетной нормой. Под таким «федеральным законом» следует понимать Закон о прокуратуре.

Имеется лишь одно определение КС РФ от 16.12.2004 №394-О «По жалобе Генерального прокурора Российской Федерации на нарушение конституционных прав граждан пунктом 3 ст. 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». Поводом для принятия которого послужил факт обращения Генерального прокурора РФ с жалобой в КС РФ. КС РФ на своем пленарном заседании «предварительно изучив жалобу Генерального прокурора Российской Федерации» признал ее «не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного в ней вопроса не требуется вынесение предусмотренного ст. 71 ФКЗ о Конституционном Суде итогового решения в виде постановления».

Тот же обзор решений КС РФ выявил ряд случаев непосредственного обращения Генерального прокурора РФ в КС РФ, но не с жалобой, а с ходатайством в рамках иного вида конституционного судопроизводства — рассмотрения дел по спорам о компетенции (ст. 92—95 главы XI). В соответствии со ст. 92 ФКЗ о Конституционном Суде правом на обращение в КС РФ «с ходатайством о разрешении спора о компетенции обладает любой из участвующих в споре органов государственной власти, указанных в ст. 125 (ч.3) Конституции Российской Федерации». Статья же 125 (ч. 3) Конституции РФ предусматривает право КС РФ на разрешение споров о компетенции «между федеральными органами государственной власти» (п. «а»).

Вместе с тем, как отмечается в литературе: «Конституционный Суд РФ не признает правомерным участие прокурора в рассмотрении дел по спорам о компетенции, ссылаясь на ч. 2 ст. 125 Конституции РФ».[27]

В подтверждение можно привести определение КС РФ «По ходатайству Генерального прокурора Российской Федерации о разъяснении постановления КС РФ от 16 июня 1998 года по делу о толковании положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» № 31-0 от 4 марта 1999 г.; определение КС РФ «По ходатайству Генерального прокурора Российской Федерации об официальном разъяснении постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 1999 года по делу о проверке конституционности положений пунктов 1 н 3 части первой статьи 232. части четвертой статьи 248 и части первой статьи 258 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с запросами Иркутского районного суда Иркутской области н Советского районного суда города Нижний Новгород» № 150-0 от 5 июля 2000 г.

Статья 83 ФКЗ о судебной системе предусматривает возможность лиц, имеющих право на обращение в КС РФ, обращаться с ходатайством по вопросу разъяснения принятого данным судебным органом решения. Наглядным подтверждением реализации такого полномочия является Определение КС РФ от 22.10.2003 №385-О «По ходатайству Генерального прокурора Российской Федерации об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2002 года №300-О по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 116, 211, 218, 219 и 220 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР».

К рассматриваемой (активной) форме участия прокурора в конституционном судопроизводстве, безусловно, следует отнести и поддержание прокурорами субъектов РФ, которым предоставлено такое право, в региональных конституционных (уставных) судах своих обращений. Требования к составу материалов, направляемых в такие суды, форма обращения (запрос, заявление и т.д.), круг вопросов, рассматриваемых судами, а также процедура непосредственного слушания по делу индивидуально определяются законодательством соответствующего субъекта РФ.

КС РФ, исходя из конституционно-правового смысла нормы, содержащейся во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре не исключил для Генерального прокурора РФ возможности обращаться в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации. Это предоставляет Генеральному прокурору РФ возможность обращаться в КС РФ не только по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, но и по вопросу соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации.

В связи с этим указание Генерального прокурора РФ от 10.09.2003 г. № 36-17 «Об организации надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Федерации в связи с принятием Постановления Конституционного суда РФ от 18 июля 2003 года» обязывает прокуроров представлять Генеральному прокурору РФ проекты запроса в КС РФ о противоречащих Конституции РФ положений конституций и уставов субъектов Федерации.

Это обусловило поступление в Генеральную прокуратуру РФ ряда проектов обращений в КС РФ, инициированных заместителями Генерального прокурора РФ, действующими в федеральных округах. Обращения связаны с назревшей необходимостью завершения работы по приведению в соответствие с Конституцией РФ ряда конституций и уставов субъектов Федерации.

Ранее, согласно Указаниям Генерального прокурора РФ от 28.04.2000 г. №91-7 «О дополнительных мерах по усилению прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 07.09. 2001 г. № 120-8 «Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации», была проведена значительная работа по приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Таким образом, потребность участия прокурора в конституционном судопроизводстве по делам о соответствии конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции РФ обусловливается:

- конституционным статусом прокуратуры РФ как единой централизованной системы, полномочия, организация и порядок деятельности которой определяется федеральным законом;

-·статусом прокуратуры РФ как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны;

- конституционно-правовым смыслом нормы, содержащейся во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре;

- интересами общества и государства в обеспечении единства конституционной законности как основы оптимального государственного строительства, обеспечения национальной безопасности России.[28]

«Судебной практики в рамках реализации права, предоставленного Генпрокурору РФ постановлением КС РФ от 18.07.2003 №13-П к настоящему времени нет. Следует также отметить, что Приказом Генпрокурора РФ от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (далее - Приказ Генпрокурора РФ от 02.10.2007 №155) признано утратившим силу указание Генпрокурора РФ от 10.09.2003 №36/7, в котором раскрывался механизм взаимодействия прокуроров субъектов РФ с Генпрокуратурой РФ при подготовке материалов в КС РФ по вопросу о соответствии Конституции РФ конституций (уставов) субъектов РФ. В п. 2.7 названного приказа определено, что при необходимости оспаривания незаконных положений региональных конституций и уставов в порядке конституционного судопроизводства проект запроса в КС РФ, подготовленный в соответствии с требованиями ст. 37, п. 1 и 4 ч. 1 и 2 ст. 38 ФКЗ о судебной системе и согласованный с Главным управлением либо управлением Генпрокуратуры РФ в федеральном округе, нужно направлять в Генпрокуратуру РФ. Очевидно, такого же алгоритма следует придерживаться при необходимости применения п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре. Важно отметить, что непосредственному обращению в Генпрокуратуру РФ с проектом соответствующего запроса должна предшествовать попытка урегулирования ситуации в ходе последовательного диалога прокуратуры субъекта РФ с высшим должностным лицом этого субъекта РФ и региональным парламентом (опротестование, переписка, рабочие встречи, выступление на заседаниях представительных и исполнительных органов публичной власти и т.п.). Поэтому среди документов, направляемых в Генпрокуратуру РФ, должны присутствовать доказательства, подтверждающие принятие прокурором на региональном уровне исчерпывающих средств». [29]

«В связи тем, что прокурор является лицом, могущим посредством своего обращения возбудить конституционное судопроизводство, он обладает правами стороны в судебном процессе: может знакомиться с материалами дела, излагать свою позицию в судебном заседании, задавать вопросы другим участникам процесса, заявлять ходатайства, в том числе об отводе судьи, знакомиться с письменным отзывом другой стороны на свое обращение, представлять доказательства и т.д. Данная модель была в полной мере реализована в Законе РСФСР от 12 июля 1991 г. №1599-1 "О Конституционном Суде РСФСР", который наделял Генерального прокурора РСФСР правом обращаться в КС РФ с ходатайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта в целом или в отдельной его части безотносительно к его применению, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля (ч. 1 ст. 59). В связи с этим Генеральный прокурор мог обладать статусом стороны в конституционном судопроизводстве (ч. 2 ст. 36)». [30]

Процедура рассмотрения дела в КС РФ регламентируется гл. XII ФКЗ о Конституционном Суде. «Для целей настоящего исследования достаточно остановиться на стадиях консти­туционного судопроизводства, в каждой из которых в той или иной мере возможно участие прокурора.

Внесение в суд обращений и их предварительное рассмотрение. С момента обращения Генерального прокурора РФ или его представителей в КС РФ путем принесения жалобы начинается первая стадия данного вида конституционного судопроизводства. К жалобе дополнительно прилагается «копия официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела» (ч. 2 ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде). Жалоба признается допустимой при наличии двух условий: если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан, а также если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

Назначение и подготовка дела к слушанию. Согласно ст. 49, 50 ФКЗ о Конституционном Суде при изучении обращения и подготовке дела к слушанию судья-докладчик в соответствии с полномочиями Суда истребует необходимые документы и иные материалы, поручает производство проверок, исследований, экспертиз, пользуется консультациями специалистов, направляет запросы. Судья-докладчик и председательствующий в заседании определяют круг лиц, подлежащих приглашению и вызову в заседание, дают распоряжения об оповещении о месте и времени заседания, а также о направлении участникам процесса необходимых материалов. Требования КС РФ должны быть рассмотрены и ответ по результатам их рассмотрения должен быть направлен КС РФ в течение месяца со дня получения этих требований, если иной срок не указан Судом.

Согласно § 42 Регламента КС РФ от 24.01.2011 уведомления о заседании суда могут направляться наряду с указанными в ст.51 ФКЗ о Конституционном суде лицами также иным органам и лицам. В настоящее время ни закон, ни вышеуказанный Регламент суда не конкретизируют ни круг лиц, у которых истребуется информация, ни перечень субъектов, которые могут быть приглашены в заседание и которые постоянно принимают в них участие».[31]

Таким образом, необходимо задаться вопросом, имеется ли в данном случае пробел в нормативном регулировании или квалифицированное умолчание, которое с телеологических позиций может объясняться желанием расширить компетенцию КС РФ в части определения содержательной составляющей процесса.

Рассмотрение дела в судебном заседании. Переходя к вопросу о роли и месте прокурора при рассмотрении дела в судебном заседании, следует иметь в виду, что в данном контексте речь идет о публичных заседаниях КС РФ. Как самостоятельная сторона процесса прокурор выступает в качестве его равноправного участника в том случае, если им направлено обращение в КС РФ. Если прокурор не участвует в судебном процессе в качестве заявителя, то во всех иных случаях он принимает участие в заседании как приглашенное судом лицо.

Принятие судебного решения. В результате рассмотрения жалобы Генерального прокурора РФ или его представителей о нарушении конституционных прав и свобод граждан КС РФ принимает одно из следующих решений: о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ; о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ.

Признание КС РФ закона, примененного в конкретном деле, нс соответствующим Конституции РФ, влечет пересмотр данного дела компетентным органом в обычном порядке

Перечисленные решения КС РФ закрепляются в форме постановления. Однако обзор решений КС РФ за весь период его деятельности (с 1994 г. по нынешнее время) не выявил постановлений, принятых в результате проверки по жалобам Генерального прокурора РФ или его представителей в рамках отдельного вида производства по рассмотрению дел о конституционности законов по жалобам на нарушения конституционности прав и свобод граждан. Таким образом, положения, закрепленные в п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре, оказались фактически не реализованными. Вероятно, нарушения конституционности прав и свобод граждан устраняются путем осуществления прокуратурой соответствующего вида прокурорского надзора (надзора за соблюдением прав и свобод личности).

2.2. Участие представителей прокуратуры в рассмотрении судами конкретных дел

«Вторая модель участия прокурора в конституционном судопроизводстве предполагает его право вступить в судебный процесс по собственной инициативе в общественных и государственных интересах и осуществлять определенные процессуальные права, не будучи заявителем по делу. Данная модель была реализована в Законе "О Конституционном Суде РСФСР" 1991 г., который предусматривал: возможность участия Генерального прокурора РСФСР, наряду с Председателем Верховного Суда РСФСР и Министром юстиции РСФСР, в заседании Конституционного Суда с правом излагать свою позицию по всем рассматриваемым вопросам (ч. 1 ст. 36); обязательное заслушивание Судом выступления Генерального прокурора, если он участвует в процессе и пожелает выступить, по окончании исследования объяснений, показаний и документов, а также в конце возобновленного разбирательства по делу - по поводу его результатов и их значения (ч. 11, 12 ст. 42). С этими нормами корреспондировало положение ч. 5 ст. 31 Закона о прокуратуре в редакции от 17 января 1992 г., которое устанавливало, что Генеральный прокурор в соответствии с законодательством принимает участие в заседаниях КС РФ. В действующем федеральном законодательстве подобных норм не предусмотрено».[32]

«Говоря о пассивной форме участия прокурора в конституционном судопроизводстве, следует отметить, что она реализуется путем участия представителей органов прокуратуры в рассмотрении судами конкретных дел. Несмотря на то, что ФКЗ о судебной системе не предусмотрено право участия Генпрокурора РФ (его представителей) в рассмотрении КС РФ дел (если не принимать во внимание дела, инициированные самим Генпрокурором РФ), традиционно работники Генпрокуратуры РФ участвуют в процессе, озвучивая в своих выступлениях официальную позицию Генпрокуратуры РФ по существу рассматриваемых вопросов. Предшествует этому направление КС РФ в Генпрокуратуру РФ материалов для изучения, к которому подключаются работники отраслевых подразделений и специалисты из Академии Генпрокуратуры РФ». [33]

Должностное лицо прокуратуры необходимо относить к следующей группе сторон: «заявители — органы или лица, направившие в КС РФ обращение». Одновременно Генеральный прокурор РФ рассматривается как представитель Прокуратуры РФ. Помимо самого Генерального прокурора РФ представителями Прокуратуры РФ могут быть также «адвокаты или лица, имеющие ученую степень по юридической специальности, полномочия которых подтверждаются соответствующими документами», причем каждая из сторон может иметь не более трех представителей.

Прокуратура РФ является государственным органом, поэтому ее должностные лица, а не только Генеральный прокурор РФ, вправе обратиться с ходатайством в КС РФ в рамках конституционного судопроизводства. Иную позицию занял КС РФ, отказавший в принятии ходатайств Генерального прокурора РФ, и в качестве правового обоснования сославшись на ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. В указанной конституционной норме прокуратура (или ее должностные лица) действительно не включены в перечень органов, наделенных правом обращаться с запросом в КС РФ (Определение Конституционного Суда РФ №31-0 от 04.03.1999 г. «По ходатайству Генерального прокурора Российской Федерации о разъяснении постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 года по делу о толковании положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»). Представляется, что это явилось результатом правовой неурегулированности одного из отдельных видов конституционного судопроизводства, устранить которую можно было бы путем указания в ст. 92 ФКЗ о Конституционном Суде на ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Комментировавшиеся выше положения Закона о прокуратуре детализированы в подзаконных нормативных правовых актах. Так, в соответствии с уже утратившим юридическую силу приказом Генерального прокурора РФ «О регламенте Генеральной прокуратуры Российской Федерации» № 89 от 11 декабря 1998 г. высшее должностное лицо прокуратуры имело представителя, а не полномочного представителя, как в Федеральном Собрании, в Конституционном Суде РФ (п. 1.9). В действовавшем приказе Генерального прокурора РФ №2 от 15 января 2003 г. «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации» нормы об участии представителя (или представителей) Прокуратуры России в КС РФ отсутствуют.

«Прокурор может быть приглашен КС РФ для заслушивания его позиции по делу и для ответов на вопросы судей. Данная модель реализуется практически в деятельности КС РФ. Однако ФКЗ о Конституционном Суде не содержит норм, которые определяли бы процессуальное положение «приглашенного лица».[34]

«Отсутствие в действующей редакции Закона о прокуратуре права Генерального прокурора РФ на участие в заседаниях КС РФ не означает, что в настоящее время конституционное судопроизводство осуществляется без привлечения представителей органов прокуратуры.

В связи с переездом КС РФ в г. Санкт-Петербург в целях улучшения взаимодействия с КС РФ Генеральным прокурором РФ было подписано распоряжение от 02.04.2008 № 55/20р «О представителе Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации». «С этого момента практически во всех публичных заседаниях КС РФ было обеспечено участие представителя Генеральной прокуратуры РФ с изложением мотивированного заключения по рассматриваемым вопросам. Так, ежегодно представитель Генеральной прокуратуры РФ готовил заключения и принимал участие в рассмотрении порядка двух десятков дел, которые имели значительный общественный резонанс и затрагивали проблемы защиты фундаментальных конституционных прав, а именно таких, как право на жизнь и возможности применения смертной казни в качестве исключительной меры наказания в России, право на свободу и личную неприкосновенность, о проверке конституционности поправок в законы, касающиеся прямых губернаторских выборов и др».[35]

Представитель Генерального прокурора РФ осуществляет следующие функции:

- информирует Генерального прокурора РФ о делах, принятых КС РФ к рассмотрению, и делах, назначенных к слушанию;

- представляет Генерального прокурора РФ в конституционном судопроизводстве;

- по приглашению или с согласия КС РФ выступает в его заседаниях с аргументированным изложением позиции Генеральной прокуратуры РФ по рассматриваемому обращению;

- разрабатывает и взаимодействует с отраслевыми подразделениями Генеральной прокуратуры РФ и представляет Генеральному прокурору РФ проекты обращений в КС РФ;

- докладывает руководству Генеральной прокуратуры РФ подготовленные во взаимодействии с отраслевыми подразделениями Генеральной прокуратуры РФ проекты запрашиваемых КС РФ заключений по рассматриваемым нм обращениям;

- поддерживает в КС РФ обращения и заключения Генеральной прокуратуры РФ;

- уточняет и изменяет по согласованию с Генеральным прокурором РФ основания его обращения в КС РФ;

- вносит Генеральному прокурору РФ предложения по обеспечению исполнения постановлений КС РФ;

- оказывает необходимую организационную и иную помощь лицам, уполномоченным Генеральным прокурором РФ представлять его в КС РФ.

При осуществлении обозначенных функций представитель Генерального прокурора РФ правомочен:

- запрашивать от структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ, подчиненных ей прокуратур, НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, образовательных учреждений РФ необходимые для представительства заключения, материалы, информацию;

- пользоваться банками информационных данных Генеральной прокуратуры РФ и подчиненных ей прокуратур;

- обращаться к руководителям структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ, прокурорам субъектов РФ и приравненных к ним прокурорам с просьбой об истребовании от руководителей государственных и муниципальных органов необходимых документов и материалов, статистических и иных сведений.

«В регионах также практикуется приглашение представителей прокуратур субъектов РФ в судебные заседания конституционных (уставных) судов для обсуждения затрагиваемых на них вопросов, причем в отдельных случаях это прямо предусмотрено законодательством. Подобного рода участие позволяет быть в курсе соответствующих процессов, высказывать принципиальную позицию по спорным и актуальным вопросам, укреплять авторитет прокуратуры на региональном уровне». [36]

Законодательство о конституционных (уставных) судах тех субъектов Федерации, которые восприняли эту модель участия прокурора в конституционном судопроизводстве (Республики Адыгея, Карелия, Чеченская Республика, Московская область, город Москва), как правило, содержит специальные нормы, устанавливающие статус лиц, приглашенных для участия в судебных заседаниях.

«Согласно ст. 77 ФКЗ о Конституционном Суде постановления и заключения КС РФ не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания наряду с другими адресатами в обязательном порядке направляются Генпрокурору РФ. Положения законодательных актов отдельных субъектов РФ также предписывают в обязательном порядке направлять соответствующим прокурорам принятые конституционными (уставными) судами решения». [37]

 

2.3. Роль органов прокуратуры в исполнении решений Конституционного Суда РФ

Говоря об участии прокурора в конституционном судопроизводстве, представляется целесообразным более подробно остановиться на заключительной стадии конституционного судопроизводства — исполнении решений КС РФ и роли органов прокуратуры в этом процессе.

Согласно ст. 6 ФКЗ о Конституционном Суде решения КС РФ обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

В соответствии с ч. 2 ст. 77 данного Закона решения КС РФ в двухнедельный срок с момента их подписания в обязательном порядке направляются Генеральному прокурору РФ.

Вопросы исполнения решений КС РФ остро стоят на протяжении последних лет. Еще в начале 2000-х годов Генеральной прокуратуре РФ было рекомендовано организовать опротестование либо обращение в суды о признании недействующими подзаконных нормативных актов, основанных на признанных неконституционными положениях федеральных законов и постановлений Правительства РФ, законах и иных нормативных актах субъектов.[38]

Совокупность предложений по предотвращению нарушения порядка и сроков исполнения актов конституционного контроля, а также по совершенствованию механизмов исполнения и преодолению возникающих в этой связи трудностей, имеющих место в нормотворческой и правоприменительной деятельности, была изложена в информационно-аналитический отчете об исполнении решений КС РФ принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2015 году.

Так, «КС РФ в целях надлежащего и своевременного исполнения его решений региональными органами государственной власти налажено конструктивное сотрудничество с Генеральной прокуратурой, которая дважды в год направляет информацию о результатах надзорной работы прокуратур субъектов РФ в сфере исполнения органами государственной власти субъектов РФ требований статей 80 и 87 ФКЗ о Конституционном суде в части приведения в соответствие с федеральным законодательством региональных нормативных правовых актов, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными решениями КС РФ.

Согласно информации, полученной из Генеральной прокуратуры (письма от 24 августа 2015 года № 72/1-18-2015 и от 24 февраля 2016 года № 72/1-18-2016), по итогам проведенной в ряде субъектов РФ надзорной работы были приведены в соответствие с правовыми позициями КС РФ нормативные положения регионального законодательства.

Так, в целях приведения в соответствие с Постановлением КС РФ от 16 декабря 2014 года № 33-П прокуратурой Ленинградской области в феврале 2015 года направлена информация председателю Избирательной комиссии Ленинградской области о необходимости корректировки положений областного закона во исполнение указанного решения КС РФ. Законом Ленинградской области от 13 апреля 2015 года № 25-ОЗ были внесены необходимые изменения.

По предложению прокуроров Мурманской области и Ханты-Мансийского автономного округа были внесены аналогичные изменения в региональные законы (Закон Мурманской области от 6 мая 2015 года № 1862-01-ЗМО и Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 19 февраля 2015 года № 19-ОЗ).

Надлежащее регулирование на основании поступившей от прокурора информации осуществлено также в Забайкальском крае (принят Закон Забайкальского края от 6 мая 2015 года № 1170-ЗЗК).

Прокурором Псковской области в порядке законодательной инициативы был разработан соответствующий законопроект во исполнение данного Постановления, инициатива была поддержана областным Законодательным Собранием. Законом Псковской области от 15 декабря 2015 года № 1611-ОЗ в Избирательный кодекс Псковской области внесены необходимые изменения.

Кроме того, прокурором Алтайского края приняты меры, направленные на корректировку закона, регламентирующего вопросы предупреждения распространения туберкулеза согласно правовым позициям, выраженным в Постановлении от 24 декабря 2013 года № 30-П. В результате был принят Закон Алтайского края от 29 июня 2015 года № 53-ЗС.

Органами прокуратуры также проводится работа по приведению регионального законодательства в соответствие с правовыми позициями, выраженными в Постановлении от 1 декабря 2015 года № 30-П. Так, по предложению прокурора Кемеровской области принят Закон Кемеровской области от 25 декабря 2015 года № 127-ОЗ, направленный на реализацию соответствующих позиций Конституционного Суда.

Прокуратурой Архангельской области опротестованы положения областного закона как противоречащие правовым позициям, выраженным в данном Постановлении.

Прокурорами Красноярского края, Пензенской и Челябинской областей соответствующие представительные органы государственной власти были проинформированы о необходимости корректировки аналогичных региональных законов.

Принят Закон Республики Крым от 30 сентября 2015 года № 148-ЗРК/2015, подготовленный прокуратурой Республики во исполнение правовых позиций, выраженных Конституционным Судом в Постановлении от 13 мая 2014 года № 14-П».[39]

Можно констатировать, что с момента обнародования данной Информации произошли определенные улучшения в части взаимодействия органов, принадлежащих к различным ветвям публичной власти и включенных в механизм исполнения решений КС РФ.

Говоря об исполнении решений КС РФ, следует разграничить три уровня проблем, а также обозначить возможные пути их решения с точки зрения компетенции и пределов полномочий органов прокуратуры. Это приведение в соответствие с решениями КС РФ федерального законодательства; законодательства, регулирующего вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ; законодательства субъектов РФ.

Признание нормативных актов, полностью или частично не соответствующими Конституции РФ, в первую очередь требует принятия мер в части изменения нормативного регулирования того или иного вопроса со стороны законодателя. Решения, в которых нормативные положения признаны КС РФ не соответствующими Конституции РФ без каких-либо оговорок, подлежат исполнению в порядке и сроки, прямо установленные законом (ст. 80 ФКЗ о Конституционном Суде).

Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, а также Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения вправе осуществлять подготовку проекта нового федерального конституционного закона, проекта нового федерального закона или ряда взаимосвязанных проектов законов либо законопроекта о внесении изменений в закон, признанный КС РФ неконституционным в отдельной его части, и вносить их в Государственную Думу.

Генеральный прокурор РФ не отнесен указанным Законом к числу инициаторов изменений действующего законодательства во исполнение решений КС РФ. Однако положение, закрепленное ч. 4 ст. 1 и ст. 9 Закона  о прокуратуре, позволяет органам прокуратуры обеспечивать реализацию решений КС РФ посредством участия в законотворческом процессе.

В целях совершенствования правовой системы РФ издан Указ Президента РФ «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» от 20 мая 2011г. № 657, с помощью которого сформирован правовой механизм, позволяющий осуществлять мониторинг правоприменения и реализовывать его результаты в законотворческой деятельности, а также правоприменительной практике.

Осуществление мониторинга правоприменения в РФ в целях выполнения решений КС РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, возложено на Министерство юстиции РФ.

Генеральной прокуратуре РФ рекомендовано ежегодно направлять в Министерство юстиции РФ предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту РФ о результатах мониторинга.

Представители Генеральной прокуратуры РФ в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144  «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления» участвуют в рабочих группах, создаваемых в Государственной Думе и других федеральных государственных органах для разработки проектов законов и иных нормативных актов.

В рамках рассмотрения дел по оценке конституционности федерального регулирования по вопросам совместного ведения КС РФ нередко формулирует правовые позиции, подлежащие учету региональными законодателями.

К таковым, в частности, относятся принятые КС РФ постановления «По делу о проверке конституционности пункта 11 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Т. И. Романовой» от 28 февраля 2012 г. № 4-П, «По делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»в связи с жалобой администрации муниципального образования «вениговский муниципальный район»Республики Марий Эл» от 30 марта 2012 г. № 9-П; «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» от 18 июля 2012 г. № 19-П.

Во исполнение названных решений КС РФ руководством Генеральной прокуратуры РФ прокурорам субъектов направлялись информационные письма, в которых предлагалось учесть правовые позиции КС РФ в надзорной деятельности, при наличии оснований принять меры прокурорского реагирования, направленные на внесение коррективов в региональное законодательство.

К обозначенной категории можно отнести и постановление КС РФ «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко» от 14 февраля 2013 г. № 4-П.

Так, КС РФ признал подп. «а» п. 4 ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в части, наделяющей органы исполнительной власти субъекта РФ полномочием определять единые специально отведенные или приспособленные для проведения публичных мероприятий места не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 19 чч. 1 и 2), 31 и 55 (ч. 3), в той мере, в какой данными Законами — вопреки вытекающим из Конституции РФ требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования — нормативно не закрепляются критерии, обеспечивающие соблюдение равенства юридических условий реализации гражданами права на свободу мирных собраний при определении органами исполнительной власти субъектов РФ специально отведенных или приспособленных для проведения публичных мероприятий мест, чем порождается возможность его неоднозначного истолкования, а следовательно, и произвольного применения.

Федеральному законодателю надлежит, исходя из требований Конституции РФ и с учетом указанного Постановления, внести необходимые изменения в правовое регулирование определения специально отведенных мест.

Впредь до внесения в правовое регулирование соответствующих изменений органам исполнительной власти субъекта РФ при определении специально отведенных для проведения публичных мероприятий мест следует исходить из необходимости наличия таких мест как минимум в каждом городском округе и муниципальном районе.

Часто решения КС РФ касаются вопросов проверки конституционности регионального законодательства. Так, признание не соответствующими Конституции РФ нормативного акта субъекта РФ, договора субъекта РФ или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов РФ положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. В случае если в течение шести месяцев после опубликования решения КС РФ аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, прокурорам предписано приносить протест либо обращаться в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим.

Прокуроры субъектов РФ на постоянной основе проводят работу по организации надзора и применения мер прокурорского реагирования в части исполнения в установленные сроки решений КС РФ по вопросам приведения в соответствие с федеральным законодательством положений конституций (уставов) субъектов РФ и иных региональных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ. Вот лишь несколько примеров.

Постановлением КС РФ 3 февраля 2009 г. №2-П «По делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов» признаны по инициативе прокуратуры Псковской области не соответствующими Конституции РФ положения ст. 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области», предусматривавшие назначение на высшие и главные должности государственной гражданской службы категории «руководители», замещаемые на неопределенный срок полномочий, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется администрацией области и областным Собранием депутатов, а также допускавшие назначение на иную должность гражданской службы гражданского служащего без проведения конкурса. Законом области от 10 марта 2010 г. № 841-03 указанные нормы исключены из данного регионального закона.

Прокуратурой Кемеровской области 6 октября 2011 г. принесен протест на положения подп. 2 п. 2 ст. 30 Закона области «О государственных должностях Кемеровской области и государственной гражданской службе Кемеровской области» от 1 августа 2005 г. № 103-03, которые противоречат позиции, изложенной в Постановлении КС РФ от 3 февраля 2009 г. № 2-П.

Некоторые нормы Закона Камчатского края «Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Камчатского края» от 19 марта 2009 г. №246 противоречат требованиям федерального законодательства, а также правовой позиции КС РФ, изложенной в Постановлении от 3 февраля 2009 г. № 2-П, в части назначения граждан на вакантные должности гражданской службы Камчатского края без проведения конкурса. В этой связи прокуратурой края 16 сентября 2011 г. в Камчатский краевой суд направлено заявление о признании недействующими незаконных положений названного Закона.

Постановлением КС РФ «По делу о проверке конституционности положений статей 6 и 7 Закона Краснодарского края “Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае” в связи с жалобой граждан В. А. Береснева, В. А. Дудко и других» от 13 июля 2010 г. № 16-П отдельные положения Закона Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» признаны не соответствующими Конституции РФ, поскольку они устанавливают ограничения допуска лиц к осуществлению предпринимательской деятельности в сфере перевозок таксомоторами индивидуального пользования при неисполнении ими требований, которые не определены однозначно самим законодателем Краснодарского края, т. е., по сути, вводят не предусмотренное федеральным законом ограничение права на занятие предпринимательской деятельностью.

Выводы КС РФ использовались прокуратурой Брянской области при изучении в сентябре 2011 г. проекта закона области «Об организации перевозок пассажиров и багажа легковыми такси на территории Брянской области». В проекте выявлены нормы, предусматривающие право уполномоченного органа исполнительной власти области осуществлять контроль за соблюдением требований в сфере организации перевозок пассажиров и багажа легковым такси, которые непосредственно не были определены в самом проекте закона или в иных нормативных правовых актах. По аналогии с выводами КС РФ, изложенными в названном Постановлении, прокуратурой области предложено Областной Думе исключить подобную неопределенность, указать конкретные требования, подлежащие выяснению при осуществлении мероприятий по контролю. Данное предложение учтено при принятии Закона области Областной Думой 29 сентября 2011 г.

С целью активизации прокурорского надзора за исполнением решений КС РФ органами государственной власти субъектов РФ в ряд организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ внесены изменения. Например, 13 декабря 2011 г. первым заместителем Генерального прокурора РФ начальникам управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах направлено информационное письмо «О порядке предоставления дополнительной информации о состоянии законности в сфере регионального и муниципального нормотворчества».

Методические рекомендации о подготовке докладной записки, представляемой во исполнение приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. №155 дополнены положением о необходимости информирования Генерального прокурора РФ о мерах, принятых во исполнение ст.ст. 80, 87 ФКЗ о Конституционном Суде.

Представляется, сформированный механизм позволил обеспечить эффективный контроль деятельности прокуроров субъектов РФ в части проверки своевременности и достаточности принимаемых мер прокурорского реагирования по приведению в соответствие с Конституцией РФ и решениями КС РФ региональных нормативных правовых актов, а также информирование руководства КС РФ о действиях, предпринимаемых органами прокуратуры в этой сфере.

В настоящее время ответственность за исполнение решений КС РФ в субъектах РФ лежит на законодательных органах государственной власти субъекта РФ и высшем должностном лице субъекта РФ. Прокуроры субъектов РФ в пределах компетенции обязаны инициировать процессы, добиваясь мерами прокурорского реагирования безусловного исполнения решений КС РФ органами публичной власти субъектов РФ, направленного на защиту конституционных прав граждан.[40]

 

ВЫВОДЫ

Подводя итог сказанному, можно сделать некоторые выводы:

Необходимость решения задач по обеспечению законности, укреплению правопорядка в стране обусловливает потребность в полноценном участии прокурора в конституционном судопроизводстве, как в качестве стороны по делу, так и в качестве лица, обладающего правом вступить в судебный процесс в общественных и государственных интересах.

Прокуратура РФ активно сотрудничает с КС РФ: по большинству рассматриваемых им дел судьи учитывают профессиональное мнение Генеральной прокуратуры РФ, практически по каждому публичному делу заключение в процессе дает официальный представитель Генерального прокурора РФ, что позволяет использовать его при выработке решения КС РФ.

Можно констатировать, что как конституционный контроль, так и прокурорский надзор важны для построения правового государства, укрепления правопорядка, защиты конституционных прав и свобод граждан, установления режима конституционной законности. Специализированный конституционный контроль, осуществляемый КС РФ, в силу присущих ему закономерностей функционирования не может и не должен заменять неспециализированный конституционный надзор, выполняемый прокуратурой. По масштабам и направленности судебный контроль не только не тождествен надзору, но и не дублирует его. Именно взаимодействие специализированного конституционного контроля и неспециализированного прокурорского надзора позволяет обеспечивать в отечественной правовой системе соответствие нормативных правовых актов различного уровня Конституции РФ.

Закон о прокуратуре допускает участие прокурора (высшего должностного лица Прокуратуры РФ) только в одном виде конституционного судопроизводства — в рассмотрении дел о конституционности законов по жалобам на нарушения конституционности прав и свобод граждан (п. 6 ст. 35).

Судебная практика КС РФ не подтверждает участие прокурора (высшего должностного лица Прокуратуры РФ) в заседаниях КС РФ в порядке ст. 35 (п.6) Закона о прокуратуре.

ФКЗ о Конституционном Суде допускает участие прокурора (должностных лиц Прокуратуры РФ, не ограничиваясь только Генеральным прокурором РФ) в рамках другого вида конституционного судопроизводства — при рассмотрении дел по спорам о компетенции (ст. 92).

КС РФ не признает правомерным участие прокурора в рассмотрении дел по спорам о компетенции, ссылаясь на ч. 2 ст. 125 Конституции РФ.

Проанализировав процедуры, связанные с участием прокурора в различных стадиях конституционного судопроизводства, в заключение следует констатировать, что прокурор – полноправный участник всех стадий конституционного судопроизводства несмотря на отсутствие в ряде случаев прямого указания закона. Это предопределяет необходимость de jure закрепить модель правоотношений, сформированную на практике de facto, конкретизировав ее как в ФКЗ о Конституционном Суде, так и в Законе о прокуратуре.

Для устранения правовой неурегулированности необходимо дополнить ст.92 ФКЗ о Конституционном Суде указанием и на ч. 2 (а не только на ч. 3, как это имеет место в действующей редакции) ст. 125 Конституции РФ.

Кроме того, недостаточно обеспечивать на должном уровне подготовку обращений в КС РФ, работу над заключениями, а также эффективное участие представителя Генерального прокурора РФ в заседаниях КС РФ. Важно чтобы на необходимом уровне принимаемые КС РФ решения использовались в деятельности прокуратуры и исполнялись. Для этого должна постоянно совершенствоваться практика надзора за исполнением решений КС РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Для чего нужно более подробно урегулировать в законодательстве формы такого участия прокурора и наделить органы прокуратуры полномочиями по надзору за исполнением решений КС РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, закрепив их в Законе о прокуратуре.

Глава 3. Актуальные проблемы и перспективы участия прокуроров в конституционном судопроизводстве

3.1. Взаимодействие органов прокуратуры и органов конституционного (уставного) контроля

Одним из направлений участия прокуроров в конституционном судопроизводстве является допускаемая конституциями и уставами субъектов Федерации возможность обращения их в конституционные (уставные) суды.

Компетенция и порядок образования конституционного (уставного) суда субъекта РФ определены в ст. 27 ФКЗ о судебной системе. Конституционный (уставный) суд может создаваться субъектом РФ для рассмотрения соответствия законов этого субъекта нормативным правовым актам органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. Ныне лишь отдельные субъекты РФ имеют конституционные (уставные) суды.

На уровне субъектов РФ в рамках реализации положений ст. 27 ФКЗ о судебной системе продолжается непрерывный процесс создания конституционных (в республиках) и уставных (в иных регионах) судов.

В одном научном исследовании, проведенном Е.А. Мурзиной, говорится о том, что «возможность образования конституционных судов предусмотрена конституциями 14 республик, законы о конституционных судах приняты в 11 республиках. Реально функционируют конституционные суды в восьми республиках (Башкортостан. Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия)). В Республике Адыгея действует Конституционная палата, по своему правовому статусу соответствующая конституционному суду. В республиках Татарстан н Северная Осетия — Алания действуют комитеты конституционного надзора.[41]

Следует обратить внимание, что в приведенном в качестве примера научном исследовании не проводится разграничения между судопроизводством и правосудием. Конституционные (уставные) суды осуществляют судебную власть путем конституционного судопроизводства.

Конституционное правосудие является важным естественным элементом любого современного правового государства и относится к тем стандартам демократии, которые признаны мировым сообществом. Судебный конституционный контроль, в первую очередь, направлен на реализацию государственного механизма защиты прав и свобод граждан. Развитие конституционного правосудия — важнейшая правовая гарантия конституционности РФ.

В настоящее время разделение властей и создание на этой основе конституционных (уставных) судов, являющихся одним из важнейших институтов региональной государственности, провозглашены в конституциях и уставах всех субъектов РФ. Вместе с тем конституционные (уставные) суды действуют только в 16 из 85 субъектов РФ. Более того, в последнее время в некоторых российских регионах созданные конституционные (уставные) суды упразднены или их деятельность приостановлена. Так, в Республике Бурятия 14.11.2013 принят закон, в соответствии с которым с 1 января 2014 г. до 31 декабря 2016 г. приостановлено действие Конституционного суда Республики. Подобное решение мотивировано дефицитом в бюджете. Приостановление законов, точнее, их «консервация», об образовании и деятельности уставных судов имеет место в Курганской, Самарской областях, Ханты-Мансийском автономном округе. В Тюменской области действие областного закона «Об Уставном суде Тюменской области» было приостановлено еще в январе 2001 г. Уставный суд Челябинской области на основании Закона области от 23 октября 2014 г. упразднен, причиной его «ликвидации» названа ежегодная экономия 30–40 млн. руб. средств областного бюджета. Единственным субъектом РФ, принявшим в последнее время решение об учреждении уставного суда, стала Иркутская область. Следует отметить, что Законом Иркутской области от 01.06.2000 № 32-ОЗ «Об Уставном суде Иркутской области» было предусмотрено учреждение Уставного суда области. Однако Законом области от 02.07.2006 № 26-ОЗ указанный Закон «Об Уставном суде Иркутской области» признан утратившим силу. Законом области от 30.05.2014 в Устав области включены положения, относящие Уставный Суд к органам государственной власти области, введена специальная глава «Основы статуса Уставного Суда Иркутской области».[42]

Определение непосредственной роли прокуратуры при осуществлении конституционного судопроизводства конституционными (уставными) судами субъектов РФ предполагает анализ соответствующего законодательства субъектов РФ, которое уже инкорпорировано в одном из сборников нормативных актов.[43]^.Так, например, судебным органом конституционного контроля Республики Адыгея является Конституционный Суд Республики Адыгея, организация и порядок деятельности которого урегулированы в Конституционном законе Республики Адыгея «О Конституционном Суде Республики Адыгея» от 22 мая 1996 г. В соответствии со ст. 82 этого Закона Прокурор Республики Адыгея обладает правом обращения в Конституционный Суд Республики Адыгея с запросом о проверке конституционности: законов, постановлений и иных актов Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея, указов и распоряжений Президента Республики Адыгея, постановлений и иных актов Кабинета министров и других органов государственной власти Республики Адыгея. В других видах конституционного судопроизводства Республики Адыгея участие прокурора не предусматривается.

Высшим судебным органом защиты конституционного строя Республики Башкортостан является Конституционный Суд Республики Башкортостан, организация и деятельность которого урегулированы в Законе Республики Башкортостан «О Конституционном Суде Республики Башкортостан» от 27 октября 1992 г. Указанным Законом правом на обращение в Конституционный Суд Республики Башкортостан наделен и Прокурор Республики Башкортостан (ст. 39).

Органом государственной судебной власти Свердловской области является Уставный Суд Свердловской области, организация и деятельность которого урегулированы Областным законом Свердловской области «Об Уставном Суде Свердловской области» от 22 апреля 1997 г., с последующими изменениями и дополнениями. Из двух видов конституционного судопроизводства Прокурор Свердловской области принимает участие в одном: в рассмотрении дел о соответствии Уставу Свердловской области нормативных правовых актов.

Законодательство субъектов РФ отразило основные черты юридической и государственно-властной природы конституционных (уставных) судов: правовой статус - судебные органы; по функциональному предназначению - суды, осуществляющие конституционный контроль; по основным принципам деятельности - органы, самостоятельно и независимо осуществляющие судебную власть; по процессуальной форме деятельности - судебные органы, осуществляющие конституционное судопроизводство.

Специалисты, занимающиеся указанной «судебной» проблематикой, справедливо отмечают, что «нарушение принципа разделения властей на региональном уровне по причине отсутствия судебных органов конституционного (уставного) контроля противоречит основам конституционного строя РФ. Создание и деятельность конституционного (уставного) суда в субъекте РФ придает завершенный смысл принципу разделения властей».[44] В основных законах новых субъектов РФ — Конституции Республики Крым и Уставе города федерального значения Севастополя, несмотря на закрепление в них принципа разделения властей, не предусмотрены органы конституционной (уставной) юстиции, что свидетельствует о неполноте ветвей государственной власти. Важно отметить, что в ситуации, связанной с процессом интеграции этих новых субъектов РФ в российское правовое пространство и формирования регионального законодательства, действующий орган конституционного (уставного) контроля в названных регионах был бы как нельзя «кстати».

Приведенные материалы свидетельствуют, что законодательная и исполнительная власть большинства субъектов РФ не считает необходимым создание в своих регионах конституционных (уставных) судов. Это обстоятельство имеет несколько объяснений, среди них — финансово-материальные проблемы, недостаточная методическая помощь со стороны федеральных властных и научных центров, отсутствие соответствующего «добротного» модельного закона, наличие у региональных властей сильных предубеждений против целесообразности создания конституционных (уставных) судов. Среди иных причин можно отметить отсутствие особой заинтересованности федерального центра в решении данной проблемы, включая вопросы компетенции конституционных (уставных) судов и статуса их судей.[45]

Разделяя во многом вышеприведенные позиции, следует отметить, что основной причиной складывающейся негативной ситуации с проблемой формирования в регионах конституционных (уставных) судов является «нежелание» органов государственной власти субъектов РФ создавать на своей территории независимый контрольный орган, обладающий полномочиями признавать принятые ими нормативные правовые акты незаконными, недействующими. Указанное основание явилось главной причиной незавершенности в ряде российских регионов процесса создания судебных органов конституционного (уставного) контроля. В этих регионах, несмотря на наличие в конституциях (уставах) норм о таких органах и даже принятие и действие специальных законов о них, конституционные (уставные) суды до настоящего времени так и не созданы.

В большинстве субъектов РФ, например, по вопросам их исключительной компетенции, принимается массив законов, которые на предмет их соответствия конституции (уставу) субъектов Федерации никем не проверяются. Таким образом, изначально допускается, что в этих субъектах РФ могут действовать неконституционные законы. Кроме того, в отношении тех субъектов РФ, конституции (уставы) которых предусматривают учреждение конституционных (уставных) судов, но такие суды в течение длительного времени не образованы, есть основания говорить о нарушении законодательными и исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов основного закона субъекта (конституции или устава). Это дает основания для принятия мер прокурорского реагирования.[46]

Следует подчеркнуть еще раз важность и необходимость регионального конституционного (уставного) контроля. Во-первых, основными задачами конституционных (уставных) судов субъектов Федерации является обеспечение конституционной законности, реализуемое через правовую охрану их учредительных актов — конституций (уставов) и обеспечение их высшей юридической силы в системе региональных нормативных правовых актов, относящихся к исключительному ведению самих субъектов Федерации. Во-вторых, посредством конституционного (уставного) судопроизводства в субъектах Федерации граждане получают дополнительную защиту своих прав и свобод.[47]

На сегодняшний день в субъектах, где учреждены конституционные (уставные) суды субъектов РФ, завершилось становление органов государственной власти на региональном уровне, поскольку наличие такого суда - необходимый элемент конституционно-правового статуса субъекта РФ. 

К органам публичной власти, обеспечивающим конституционную законность на региональном уровне, можно также отнести и прокуратуру РФ.

На схожесть целей деятельности данных органов указывает и п. 2 ст. 1 Закона о в соответствии с которым целью деятельности прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. При этом, исходя из определения, данного в ст. 1 указанного закона, прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ.

Весьма важно использовать возможности прокурорского надзора по проверке соответствия законов субъектов РФ федеральному законодательству и Конституции РФ, учитывая его инициативный характер, обязательность проверки всех принимаемых законов субъектов РФ. Ведь, несмотря на то, что КС РФ рассматривается большое количество дел (в 2015 г. вынесено 36 постановлений, принято 2557 определений, в первом полугодии 2016 г. — 17 и 1119 соответственно), его пропускная способность не может быть существенно увеличена в силу особенностей рассмотрения дел этим органом, в том числе обусловленных необходимостью наличия соответствующего обращения предусмотренных законом субъектов. Поэтому надзор всей системы прокуратуры за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ является крайне значимым, дополняющим специализированный конституционный контроль, осуществляемый КС РФ.

Активность надзорной работы прокуратуры в этом направлении подтверждает статистика. Прокуратура наделена правомочием на опротестование незаконных правовых актов - несоответствующих Конституции РФ положений конституций и уставов субъектов поднадзорных субъектов прокурорской деятельности, в том числе в случае противоречия их Конституции РФ.

В целом, общие методические ориентиры по защите прав и свобод человека и гражданина в конституционном (уставном) судопроизводстве определены Приказами Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. №155 и от 7 декабря 2007 г. №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Общность задач, стоящих перед органами прокуратуры, конституционными (уставными) судами субъектов РФ по защите и охране Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ, обусловливает необходимость обеспечения тесного взаимодействия органов прокуратуры с указанными органами. Основой взаимодействия прокуроров субъектов РФ с конституционными (уставными) судами служит предоставление в ряде субъектов РФ права соответствующим прокурорам обращаться с запросом в эти суды либо принимать участие в их заседаниях. [48]

Для повышения эффективности взаимодействия между Конституционными (Уставными) судами в субъектах РФ заключаются соответствующие соглашения. Целью этого документа являются сотрудничество и взаимодействие в совместной защите конституционных прав и свобод, в том числе посредством конституционного правосудия, информационный обмен о нарушениях в этой сфере правоотношений и принятых в связи с ними мерах. Соглашениями определены формы сотрудничества, направленные на эффективную реализацию полномочий по осуществлению контроля и надзора за исполнением конституционных обязательств демократического правового государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.

К сожалению, органы прокуратуры редко используют полномочие на обращение с запросами о соответствии Конституции (Устава) субъектов РФ нормативно-правовых актов, либо уставов муниципальных образований и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Данная ситуация не является чем-то экстраординарным в масштабе страны. Так, анализ, проведенный А. М. Цалиевым и О. Х. Качмазовым, показывает, что за все время существования конституционных (уставных) судов не было вынесено ни одного постановления в связи с обращением прокурора в республиках Северная Осетия - Алания, Марий Эл, Татарстан, Тыва, Дагестан, Чеченской Республике, Санкт-Петербурге, Калининградской области. В других субъектах Федерации случаи обращения в органы конституционной юстиции носят единичный характер.[49]

Проблема существует, она признается учеными и практиками. В Научно-исследовательском институте Академии Генеральной прокуратуры РФ подготовлено пособие, посвященное методике анализа и оценки состояния законности на региональном уровне, в котором предложены способы оценки эффективности работы прокуроров субъектов в конституционных (уставных) судах РФ.[50]

Тем не менее, изучая практику работы Конституционных (Уставных) судов все же удалось обнаружить несколько дел, фактическим инициатором которого явилась прокуратура.

Одним из них является Постановление Конституционного суда Республики Марий Эл от 6 июля 2004 года по делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 33 Закона Республики Марий Эл «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Республики Марий Эл» от 31 мая 1994 года № 114-111. Поводом к рассмотрению дела явился запрос Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл о проверке конституционности статьи 33 Закона Республики Марий Эл «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Республики Марий Эл» от 31 мая 1994 года (с изменениями) в части установления продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, предоставляемого депутату представительного органа местного самоуправления (36 календарных дней). При этом рассматриваемое Йошкар-Олинским городским судом дело было начато именно по заявлению прокурора города Йошкар-Олы. Представляется, что при возникновении в будущем схожих ситуаций прокурор мог бы напрямую обращаться в региональный конституционный суд.

Однако прокурор не только является субъектом обращения в конституционный (уставной) суд субъекта РФ. Законами субъектов регулирующими порядок организации и деятельности органов конституционной (уставной) юстиции субъектов, предусмотрено и то, что решения соответствующего суда направляются (помимо большого перечня органов) прокурору соответствующего субъекта Федерации.

Наиболее часто употребляемые формы участия прокуроров в конституционном (уставном) судопроизводстве субъектов Федерации в соответствии с нормами регионального законодательства таковы: непосредственное обращение прокуроров с запросом в суд о проверке конституционности нормативного правового акта, нарушающего права, свободы и законные интересы граждан; участие в заседаниях конституционного (уставного) суда с правом излагать свою позицию по всем рассматриваемым вопросам; выступление в качестве приглашенного лица; получение постановлений конституционного (уставного) суда.[51] На сегодняшний день можно утверждать, что, несмотря на отсутствие в ряде случаев прямого указания закона, прокурор является полноправным участником всех стадий конституционного судопроизводства.

Работники органов прокуратуры, как правило, присутствуют в заседаниях конституционных (уставных) судов, высказывают свою позицию по рассматриваемым делам. Это дает им возможность обладать полной информацией о рассматриваемом деле (в том числе о результатах его рассмотрения).

На сегодняшний день одной из главных задач конституционных (уставных) судов субъектов РФ является совместное участие с органами прокуратуры РФ в приведении законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, конституциями (уставами) субъектов РФ.

Бесспорно, субъекты РФ, в которых созданы и в полной мере функционируют региональные органы конституционного правосудия, обладают дополнительным механизмом в обеспечении конституционной законности в регионе и защите прав и свобод человека и гражданина в сравнении с теми субъектами РФ, где такие суды на сегодняшний день не созданы.

Конечно, если в регионе конституционный (уставной) суд не создан, рассмотрение дел о проверке соответствия нормативных правовых актов субъекта РФ и муниципальных образований региональной конституции (уставу) осуществляется судом общей юрисдикции. Тем не менее решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ представляются более эффективными в деле укрепления законности и защиты прав и свобод граждан. Во-первых, решением конституционного (уставного) суда нормативный правовой акт признается не недействующим, а утратившим силу, т.е. отсутствует в дальнейшем необходимость в его отмене. Во-вторых, решение окончательное, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно. В-третьих, решение действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами. В-четвертых, решением на органы и должностных лиц может быть возложена обязанность устранить выявленный в ходе судебного контроля пробел в правовом регулировании. [52]

В целях ликвидации правовой неопределенности, тормозящей процесс развития института регионального конституционного (уставного) контроля, в Государственную Думу внесен проект Федерального закона «О конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации». В условиях строительства демократического федеративного правового государства организация конституционного правосудия в субъектах РФ объективно диктует необходимость принятия рамочного федерального закона, в котором бы регулировались общие принципы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ.[53] Судья КС РФ Г.А. Жилин считает, что такой федеральный закон должен целостно определять правовые основы организации и деятельности региональных конституционных (уставных) судов.[54]

Принятие федерального закона, посвященного регулированию организации и деятельности органов регионального конституционного правосудия, позволит добиться унификации статуса, полномочий и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, что облегчит механизм формирования единого правового пространства на территории всего государства, а также позволит обуздать региональный сепаратизм и центробежные силы в государственном управлении. Разделяя вышеприведенные мнения о необходимости принятия федерального закона, направленного на регулирование общих вопросов организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, следует отметить следующее. В современных условиях целесообразно принять не отдельный федеральный закон, а внести в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» изменения, чтобы дополнить его положениями об основах деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, изменив и наименование закона. Полагаем, что принятое в развитие ч.1 ст.77 Конституции РФ федеральное законодательное регулирование закрепит основы деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, относящиеся к системе органов государственной власти субъектов Федерации.[55]

Подводя итог изложенному, хочется отметить, что деятельность конституционных судов по укреплению конституционной законности полностью зависит от поступающих на рассмотрение обращений, в том числе их количества, качества, своевременности реагирования на нарушения. И здесь прокурор, как наиболее «профессиональный» потенциальный заявитель, обладает поистине колоссальными резервами.[56]

3.2. Совершенствование организации работы прокуратуры по участию прокуроров в конституционном судопроизводстве

Для повышения гарантий правовой охраны Конституции, как уже отмечалось, Генеральный прокурор РФ наделен правом обращения в КС РФ в порядке последующего конституционного контроля при выявлении нарушений прав и свобод граждан законом или иным актом, примененным в конкретном деле. Эта мера способствует реализации норм Конституции о приоритете права и свобод граждан. Законодательство РФ, закрепляющее правовой статус органов прокуратуры и их роль в обеспечении конституционной законности наделяет Генерального прокурора правом опротестования законов, противоречащих Конституции и законам РФ, однако не предусматривает правового механизма реализации данного полномочия, что существенно снижает эффективность его надзорных функций. Ученые не раз обращали внимание на пробельность законодательства. Однако проблема создания правового механизма опротестования спорных актов до сих пор не решена. В этой ситуации, противоречащий Конституции нормативный правовой акт продолжает действовать неопределенное время, на основе которого могут возникать различные правоотношения.

Ранее в работе упоминалось, что своими решениями КС РФ внес изменения в установленный законом круг субъектов инициирования запросов и жалоб. Как известно, субъекты права абстрактного запроса определены в Конституции РФ и ФКЗ о Конституционном Суде методом перечисления, т.е. этот «список» является исчерпывающим. По мнению ученых, этот перечень был расширен практикой КС РФ.[57] В трактовке судей КС РФ, «представления о круге субъектов абстрактного контроля претерпели определенное развитие».[58] Речь идет о постановлении от 18 июля 2003 г. № 13-П, где Суд пришел к выводу, что федеральное законодательство «не исключает для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации».

Вывод КС РФ о праве Генерального прокурора РФ обращаться в КС РФ с целью возбуждения процедуры абстрактного контроля не нашел дальнейшей реализации в практике Суда. После Постановления от 18 июля 2003 г. №13-П принято 16 постановлений по запросам органов власти субъектов Федерации или жалобам граждан, в которых оспаривались нормативные положения законов субъектов Федерации. Последнее дело о проверке конституционности законоположений конституции республики было рассмотрено и разрешено в 2002г. Многочисленные изменения и дополнения ФКЗ о Конституционном Суде тоже не касались наделения Генерального прокурора РФ правом абстрактного запроса. Но поскольку постановления КС РФ действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами, право такого запроса (не жалобы) о конституционности конституций и уставов субъектов Федерации за Генеральным прокурором РФ подразумевается.

Исключение Генерального прокурора РФ из числа субъектов, обладающих правом обращения в КС РФ в порядке абстрактного контроля норм, нельзя отнести к положительным факторам современной организации конституционного контроля в государстве. Целесообразно предоставить Генеральному прокурору РФ такое право не только в части запроса о конституционности конституций республик и уставов субъектов Федерации, но и по иным вопросам. Подобное решение может быть принято только законодателем.[59]

Следующее предложение касается вопросов взаимодействия КС РФ и Генерального прокурора РФ, которые на современном этапе ограничиваются правом последнего инициировать проверку норм в порядке конкретного контроля и правом иметь представителя Генеральной прокуратуры РФ в КС РФ.

Генеральный прокурор крайне редко обращается в КС РФ, но представитель Генеральной прокуратуры РФ присутствует практически на каждом публичном заседании, участвуя в обсуждении разрешаемых проблем.

Подобная «диспропорция» в использовании полномочий объясняется различием в их соответствии целям и задачам учреждения прокуратуры. Подача Генеральным прокурором РФ жалобы в защиту прав и свобод граждан является, по сути, одним из возможных (при этом опосредованных) доступов граждан в КС РФ и не имеет принципиального значения для осуществления Прокуратурой РФ от имени РФ надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Через своего представителя, принимая участие в обсуждении важных конституционно-правовых вопросов, Генеральная прокуратура РФ «компенсирует» утерянное (по сравнению с Законом 1991 г.) право обращения в КС РФ в порядке абстрактного запроса. Право инициирования абстрактного нормоконтроля, когда запрос вызван не решением конкретной проблемы какого-либо гражданина, а связан с осуществлением Прокуратурой контрольно-надзорной государственной функции, очевидно будет способствовать целям обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

В связи с этим, при выявлении противоречия между законом и Конституцией по вертикали, а также между законами по горизонтали предлагается Генерального прокурора наделить правом обращения в КС РФ.

Следует включить Генерального прокурора РФ в число субъектов обращения в КС РФ, обладающих правом запроса в соответствии с частью 2 и частью 5 ст. 125 Конституции РФ. Право инициирования абстрактного нормоконтроля, когда запрос вызван не решением конкретной проблемы какого-либо гражданина, а связан с осуществлением прокуратурой контрольно-надзорной государственной функции, будет способствовать целям обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества.[60]

Реализация данной меры будет способствовать обеспечению режима законности в деятельности законодательной ветви власти и совершенствованию механизмов взаимодействия между субъектами конституционной охраны. Наряду с этим, в целях повышения эффективности надзора за законностью правовых актов проявляется потребность в приостановлении действия опротестованного акта, вплоть до принятия уполномоченным органом соответствующего решения. Реализация и законодательное закрепление этой меры придало бы большую значимость этому акту прокурорского реагирования, способствовало бы оперативному решению вопросов и устранению из правового пространства противоречащих Конституции актов. Несмотря на то, что закон содержит норму о том, что протест подлежит рассмотрению в десятидневный срок, а также обязанность информировать прокурора на практике не всегда соблюдается.

Среди приоритетных направлений охраны Конституции заметное место в деятельности органов прокуратуры занимает мониторинг правовых актов государственных органов. Так, по данным Генеральной прокуратуры, только за последние 3 года мерами прокурорского надзора было отменено почти 85 тысяч актов, в 2014 году эта цифра составила 28 338, в 2015 году – 3174, а за первое полугодие 2016 года - свыше 25000. Среди них акты Правительства, Таможенного комитета, министерства внутренних дел и ряд иных структур. В период с 2014 по 2016 годы прокуратурой активно пресекались и факты незаконного нормотворчества. Мерами прокурорского реагирования отменено и изменено свыше 147 тысяч незаконных актов различных уровней.

В 2015 году выявлено более 95 тысяч нарушений законности местными исполнительными органами при распределении земельных участков, квот на привлечение иностранной рабочей силы, при применении законодательства, направленного на охрану прав и свобод граждан. В общей сложности, было вынесено 1129 актов прокурорского реагирования, в том числе 310 представлений, 629 протестов. К дисциплинарной ответственности привлечено 182 должностных лица, к административной – 67, возбуждено 6 уголовных дел, дано 82 разъяснения законов. Значительная работа проводится и в сфере защиты политических прав и свобод граждан в электоральный период. При реализации функций по обеспечению законности Прокуратура тесно взаимодействует с Министерством юстиции. Так, в 2015 году по результатам совместных проверок в министерствах и четырех правительственных агентствах было установлено в общей сложности 482 противозаконных акта. Из них 219 - было отменено, 74 - представлены на регистрацию, остальные 189 - приводятся в соответствие с законодательством республики.

Однако, количественный показатель выявленных правонарушений и принятых по ним решений, не может служить критерием эффективности прокурорского надзора. Возможности органов прокуратуры эффективно влиять на состояние конституционной законности, ограничены в силу того, что она не вправе проводить предварительный конституционный надзор в отношении законопроектов, рассматриваемых в Парламенте. Она также не обладает правом законодательной инициативы. В юридической литературе делаются попытки наделить прокуратуру правом опротестовывать решения КС РФ. Однако такое предложение подвергается справедливой критике со стороны других ученых, полагающих, что это противоречит нормам Конституции, устанавливающих юридическую силу решений КС РФ.

В целях повышения правового статуса прокуратуры в механизме государственной власти необходимо Закон о прокуратуре дополнить нормой, что Генеральный прокурор по итогам работы ежегодно представляет в Парламенте доклад о состоянии законности в РФ. Наделение Генерального прокурора таким правом могут иметь позитивное информационно-ориентационное воздействие на участников законотворческого процесса и правоприменительных органов, будут способствовать повышению его роли в механизме правовой охраны Конституции.

Повышению роли прокуратуры по обеспечению высшего конституционного надзора за точным и единообразным применением законов, указов Президента и иных нормативных правовых актов могло бы способствовать повышение его правового статуса, с выделением в Конституции самостоятельного раздела. Возможно, что необходимо усиление органов прокуратуры за соблюдением международных договоров, которые являются  частью системы действующего права. Оставаясь ключевым элементом правоохранительной системы, органы прокуратуры выполняют важные функции, направленные на обеспечение прав и свобод граждан, пресечение нарушений законов и обеспечение верховенства Конституции.

 

ВЫВОДЫ

Таким образом, «в условиях, когда учреждение конституционного (уставного) суда в субъектах РФ в соответствии со ст. 5 ФКЗ о судебной системе оставлено на усмотрение регионального законодателя, органам прокуратуры необходимо акцентировать внимание органов государственной власти на необходимость создания таких судов в целях обеспечения конституционной законности на территории субъектов Федерации и реализации принципа федерализма. [61]

С учетом принятия Федерального конституционного закона от 05.02.2014 №4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» представляется целесообразным дополнить ФКЗ о судебной системе нормой об обязательном создании конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации.

Учитывая, что «не во всех субъектах РФ учреждены такие органы, а также то, что не во всех субъектах РФ предусмотрено право такого обращения, необходимо в Законе о прокуратуре закрепить норму о том, что по усмотрению законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации соответствующим прокурорам может предоставляться право на обращение с запросами в конституционные (уставные) суды. Этим будет устранено противоречие с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, которая предусматривает наделение прокуроров полномочиями только на основании федерального закона».[62]

.

Заключение

В результате проведенного исследования представляется возможным сформулировать следующие выводы и предложения.

В механизме правовой охраны Конституции РФ задействованы органы прокуратуры, выполняющие функцию конституционного надзора.

Гарантии соблюдения принципа конституционной законности предполагают наличие функционально различных по своему содержанию, но общих по цели органов специализированного конституционного контроля и неспециализированного прокурорского надзора, вследствие чего возникает общность стоящих перед данными государственными органами задач по защите Конституции РФ, заключающаяся в выявлении и устранении несоответствий правовых актов Основному Закону. При этом юрисдикция КС РФ и прокуратуры РФ, будучи весьма обширной, не носит универсального характера; полномочия этих органов существенно отличаются, а по объекту контроля и надзора в большей части не совпадают.

Сложившееся соотношение специализированного конституционного контроля и неспециализированного конституционного надзора требует дальнейшего совершенствования — как в теоретическом аспекте исследования этой проблемы, так и путем создания надлежащего, основанного на законе правового механизма, наиболее полно обеспечивающего это взаимодействие. При этом речь должна идти не о замене прокурорского надзора судебным конституционным контролем, а о сочетании и взаимном дополнении их функций в целях укрепления конституционной законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан.

Необходимость решения задач по обеспечению законности, укреплению правопорядка в стране обусловливает потребность в полноценном участии прокурора в конституционном судопроизводстве, как в качестве стороны по делу, так и в качестве лица, обладающего правом вступить в судебный процесс в общественных и государственных интересах.

Вопрос об участии прокурора в конституционном судопроизводстве не получил пока последовательного, единообразного и логичного решения в законодательстве.

Закон о прокуратуре допускает участие прокурора (высшего должностного лица Прокуратуры РФ) только в одном виде конституционного судопроизводства — в рассмотрении дел о конституционности законов по жалобам на нарушения конституционности прав и свобод граждан (п. 6 ст. 35).

Судебная практика КС РФ не подтверждает участие прокурора (высшего должностного лица Прокуратуры РФ) в заседаниях КС РФ в порядке ст. 35 (п.6) Закона о прокуратуре.

ФКЗ о Конституционном Суде допускает участие прокурора (должностных лиц Прокуратуры РФ, не ограничиваясь только Генеральным прокурором РФ) в рамках другого вида конституционного судопроизводства — при рассмотрении дел по спорам о компетенции (ст. 92).

КС РФ не признает правомерным участие прокурора в рассмотрении дел по спорам о компетенции, ссылаясь на ч. 2 ст. 125 Конституции РФ.

Проанализировав процедуры, связанные с участием прокурора в различных стадиях конституционного судопроизводства, следует констатировать, что прокурор – полноправный участник всех стадий конституционного судопроизводства несмотря на отсутствие в ряде случаев прямого указания закона. Это предопределяет необходимость de jure закрепить модель правоотношений, сформированную на практике de facto, конкретизировав ее как в ФКЗ о Конституционном Суде, так и в Законе о прокуратуре.

Для устранения правовой неурегулированности необходимо:

1) Дополнить ст. 84 ФКЗ о Конституционном Суде нормой о праве на обращение в КС РФ Генерального прокурора РФ с запросом о проверке конституционности нормативных актов органов государственной власти, предусмотренных подп. «б» п. 2 ст. 125 Конституции РФ.

2) Дополнить ст.92 ФКЗ о Конституционном Суде указанием и на ч. 2 (а не только на ч. 3, как это имеет место в действующей редакции) ст. 125 Конституции РФ.

3) Часть 2 ст. 125 Конституции РФ изложить в следующей редакции:

«2. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: …».

Кроме того, недостаточно обеспечивать на должном уровне подготовку обращений в КС РФ, работу над заключениями, а также эффективное участие представителя Генерального прокурора РФ в заседаниях КС РФ. Важно чтобы на необходимом уровне принимаемые КС РФ решения использовались в деятельности прокуратуры и исполнялись. Для этого должна постоянно совершенствоваться практика надзора за исполнением решений КС РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Для чего нужно более подробно урегулировать в законодательстве формы такого участия прокурора и наделить органы прокуратуры полномочиями по надзору за исполнением решений КС РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, закрепив их в Законе о прокуратуре.

Изложенные выше предложения, в случае их реализации окажут положительный эффект на осуществление конституционного правосудия в РФ.

Таким образом, в условиях, когда учреждение конституционного (уставного) суда в субъектах РФ в соответствии со ст. 5 ФКЗ о судебной системе оставлено на усмотрение регионального законодателя, органам прокуратуры необходимо акцентировать внимание органов государственной власти на необходимость создания таких судов в целях обеспечения конституционной законности на территории субъектов Федерации и реализации принципа федерализма.

С учетом принятия Федерального конституционного закона от 05.02.2014 №4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» представляется целесообразным дополнить ФКЗ о судебной системе нормой об обязательном создании конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации.

Также, учитывая, что не во всех субъектах РФ учреждены такие органы, а также то, что не во всех субъектах РФ предусмотрено право такого обращения, необходимо в Законе о прокуратуре закрепить норму о том, что по усмотрению законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации соответствующим прокурорам может предоставляться право на обращение с запросами в конституционные (уставные) суды. Этим будет устранено противоречие с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, которая предусматривает наделение прокуроров полномочиями только на основании федерального закона.

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты:

1.           Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.) // Российская газета от 25 декабря 1993 г. №237.

2.           Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. №138-ФЗ // Российская газета от 20 ноября 2002 г. №220.

3.           Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ// Российская газета от 31 декабря 2001г. №256.

4.           Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Российская газета от 23 июля 1994 г. №138-139.

5.           Федеральный закон от 17 января 1992 г. №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г., №8, ст.366.

6.           Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Российская газета от 6 января 1997 г. №3.

7.           Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета от 19 октября 1999 г. №206.

8.           Указ Президента РФ от 20 мая 2011г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // Российская газета от 25 мая 2011г. №110.

9.           Регламент Конституционного Суда Российской Федерации, принятом Конституционным Судом РФ 1 марта 1995 г.// Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 2016 г., № 4.

10.       Приказ Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»

11.       Приказ Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. №144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления»

12.       Распоряжение Генеральной прокурора РФ от 02.04.2008 № 55/20р «О представителе Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации»

Научная литература:

13.       Анализ состояния законности и правопорядка прокуратурами субъектов Российской Федерации: Пособие / Под общ. ред. О. С. Капинус. - М.: Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2012. – 470 с.

14.       Ашурбеков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. - 2006. - №7. - С.2-5.

15.       Бессарабов В.Г. Обеспечение прокуратурой и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации прав человека и единства конституционного правового пространства страны // Законность. - 2013. - №10. - С.15-21.

16.       Боброва Т.М. Организационно-правовая форма осуществления конституционного правосудия в Российской Федерации: установление, развитие и проблемы совершенствования: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2015. – 257 с.

17.       Бондарь Н.С. Комментарий к статье 84. // Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» / Под ред. Г.А. Гаджиева. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2012.

18.       Брежнев О.В. Прокурор как участник конституционного судопроизводства: проблемы, тенденции, перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - №5. - С 49-55.

19.       Будаев К. Прокуратура и конституционные, уставные суды субъектов РФ // Законность. - 2000. - №9. – С.2-3.

20.       Васильева Т.А. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве: проблемы законодательства и правоприменения // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2013. - №5 (37). – С.68-76.

21.       Васильева Т.В. Роль органов прокуратуры в исполнении решений Конституционного Суда РФ// Прокурор. - 2014. - №2. – С.31-40.

22.       Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации: предмет и пределы // Журнал российского права. - 2012. - №11. – С.14-21.

23.       Винокуров А.Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Законодательство и экономика. - 2007. - №1. – С.19-21.

24.       Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991–2001 гг.): очерки теории и практики. - М.: Городец, 2001. – 508 с.

25.       Воронин О.В. О содержании функции участия прокурора в рассмотрении дел судами // Вестник Томского государственного университета. Право. - 2013. - №3(9). - С.42-54.

26.       Даев В., Маршунов М. Основы теории прокурорского надзора. - Л.: Изд-во Ленингр. Ун-та, 1990. - 136 c. 

27.       Дамаскин О.В. Проблема участия прокурора в конституционном судопроизводстве/О.В. Дамаскин// Современное право. - 2004. - № 4. - С. 7-10.

28.       Евдокимов В.Б. Конституционные (уставные) суды в системе разделения властей в Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2013. - №5. –С.63–68.

29.       Евдокимов В.Б. Участие органов прокуратуры и конституционной юстиции в обеспечении единства правового пространства /В.Б. Евдокимов // Государственная власть и местное самоуправление. - 2013. - №7. - С. 10-13.

30.       Евдокимов В.Б., Тухватуллин Т.А. Современный российский федерализм: отношения Центра с его субъектами (конституционно-правовые аспекты). Монография. - М.: Международный юридический институт, 2012. - С.151–152.

31.       Евдокимов В.В., Тухватуллин Т.А. О необходимости создания конституционных (уставных) судов в субъектах российской федерации // Право. Журнал Высшей школы экономики. - 2015. - №2. - С.112–121.

32.       Ермолова Т.Ю. Правовое регулирование конституционного (уставного) судопроизводства субъектов Российской Федерации и участия в нем прокурора // Современное право. - 2007. - №5. – С.71-76.

33.       Жилин Г.А. Конституционное судопроизводство в субъектах Российской Федерации: некоторые проблемы становления и развития // Журнал конституционного правосудия. - 2014. - №1. - С.12–18.

34.       Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). - М.: Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ, 2005. - 280 с.

35.       Калинин М.С. Участие прокуратуры в осуществлении конституционного контроля // Вестник НГУ. - 2010. - Т. 6. Вып.1. - С. 41-45.

36.       Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: Сборник нормативных актов. - М.: Юридическая литература, 1997.

37.       Маслова С.В. Некоторые вопросы взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с органами прокуратуры Российской Федерации//Марийский юридический вестник. - 2015. - № 3 (14). – С.65-67.

38.       Митюков М.А. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в его собственной интерпретации// Вестник Томского государственного университета Российской Федерации. - 2004. - №283. – С.5-9.

39.       Мурзина Е.А. Конституционное правосудие в республиках Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2000. – 26 с.

40.       Настольная книга прокурора / Под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. - М. Издательство Юрайт, 2013. – 1159 с.

41.       Несмеянова С.Э. Судебная практика Конституционного Суда РФ с комментариями. - М.: Проспект. 2009. – 480 с.

42.       Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: материалы всероссийского совещания/ Под ред. С. Е. Андреева [и др.]. - М., 2001.

43.       Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» /Под ред. О.А. Галустьяна, А.В. Ендольцевой, Н.Х. Сафиуллина. - М., 2008.

44.       Тарасов А.М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. - 2004. - № 10. – С.15-25.

45.       Хабриева Т.Я. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: проблемы компетенции / Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Материалы Всероссийского совещания/Под ред. М.А. Митюкова. - М.: Формула права, 2000.

46.       Холиков К.Н. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Российский судья. - 2011. - №1. – С.17-21.

47.       Цалиев А.М. О Федеральном законе об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. – 2014. - №7. - С.13–17.

48.       Чекрыга М.А. Участие прокуратуры в деле обеспечения верховенства конституции Российской Федерации / М. А. Чекрыга // Вестн. Омского ун-та. - 2011. - №3. - С.363-364.

49.       Шалумов М.С. Система функций российской прокуратуры. - Кострома, 2003. - 204 с.

Интернет-ресурсы:

50.       Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2015 году // Конституционный Суд Российской Федерации:  сайт. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/ReportKS2015.aspx

Судебная практика:

51.       Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» //Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1998 г., №5.

52.       Постановление от 18 июля 2003 г. №13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // Российская газета от 29 июля 2003 г. №150.

53.       Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. №2-П «По делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов»//Российская газета от 18 февраля 2009 г. №27.

54.       Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений статей 6 и 7 Закона Краснодарского края “Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае” в связи с жалобой граждан В. А. Береснева, В. А. Дудко и других» // Российская газета от 28 июля 2010 г. №165.

55.       Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2012 г. №4-П «По делу о проверке конституционности пункта 11 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Т. И. Романовой» // Российская газета от 16 марта 2012 г. №58.

56.       Постановление Конституционного Суда РФ от 30 марта 2012 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «вениговский муниципальный район» Республики Марий Эл»//Российская газета от 13 апреля 2012 г. №82.

57.       Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Российская газета от 3 августа 2012 г. №177.

58.       Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко» // Российская газета от 27 февраля 2013 г. №42.

59.       Определение Конституционного Суда РФ №31-0 от 4 марта 1999 г. «По ходатайству Генерального прокурора Российской Федерации о разъяснении постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 года по делу о толковании положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»// Российская газета от 13 мая 1999 г. №91.

60.       Определение Конституционного Суда РФ № 150-0 от 5 июля 2000 г. «По ходатайству Генерального прокурора Российской Федерации об официальном разъяснении постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 1999 года по делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 3 части первой статьи 232. части четвертой статьи 248 и части первой статьи 258 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с запросами Иркутского районного суда Иркутской области н Советского районного суда города Нижний Новгород» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 2000 г., №6.

61.       Определение Конституционного Суда РФ от 22.10.2003 №385-О «По ходатайству Генерального прокурора Российской Федерации об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2002 года №300-О по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 116, 211, 218, 219 и 220 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР»//Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 2004 г., №1.

62.       Определение Конституционного Суда РФ от 16.12.2004 №394-О «По жалобе Генерального прокурора Российской Федерации на нарушение конституционных прав граждан пунктом 3 ст. 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»//Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 2005 г., №2. 

---

[1] Холиков К.Н. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Российский судья. - 2011. - №1. – С.17-21.

[2] Ашурбеков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. - 2006. - №7. - С.5.

[3] Тарасов А.М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. - 2004. - № 10. - С.21.

[4] Даев В., Маршунов М. Основы теории прокурорского надзора. Л.: Изд-во Ленингр. Ун-та, 1990. С. 42.  

[5] Брежнев О.В. Прокурор как участник конституционного судопроизводства: проблемы, тенденции, перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - №5. – С.49-55.

[6] Там же.

[7] Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). - М.: Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ, 2005. - С.15.

[8] Шалумов М.С. Система функций российской прокуратуры. - Кострома, 2003. - С.8.

[9] Воронин О.В. О содержании функции участия прокурора в рассмотрении дел судами // Вестник Томского государственного университета. Право. - 2013. - № 3(9). - С.42-43.

[10] Дамаскин О.В. Проблема участия прокурора в конституционном судопроизводстве / О.В. Дамаскин // Современное право. - 2004. - №4.- С.7-10.

[11] Брежнев О.В. Прокурор как участник конституционного судопроизводства: проблемы, тенденции, перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - №5. – С.49-55.

[12] Будаев К. Прокуратура и конституционные, уставные суды субъектов РФ // Законность. - 2000. - №9. – С.2-3.

[13] Ермолова Т.Ю. Правовое регулирование конституционного (уставного) судопроизводства субъектов Российской Федерации и участия в нем прокурора // Современное право. - 2007. - №5. – С.71-76.

[14] Ашурбеков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. - 2006. - №7. - С.5.

[15] Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации: предмет и пределы // Журнал российского права. - 2012. - №11. – С.14-21.

[16] Брежнев О.В. Прокурор как участник конституционного судопроизводства: проблемы, тенденции, перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - №5. - С 49-55.

[17] Чекрыга М.А. Участие прокуратуры в деле обеспечения верховенства конституции Российской Федерации / М. А. Чекрыга // Вестник Омского ун-та. - 2011. - №3. - С.363-364.

[18] Воронин О.В. О содержании функции участия прокурора в рассмотрении дел судами // Вестник Томского государственного университета. Право. - 2013. - № 3(9). –С.45.

[19] Калинин М.С. Участие прокуратуры в осуществлении конституционного контроля // Вестник НГУ. - 2010. - Т. 6. Вып.1. - С. 41-45. С.44.

[20] Воронин О.В. О содержании функции участия прокурора в рассмотрении дел судами // Вестник Томского государственного университета.- 2013. - 2013. - № 3(9). –С.45.

[21] Брежнев О.В. Прокурор как участник конституционного судопроизводства: проблемы, тенденции, перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - №5. - С 49-55.

[22] Винокуров А.Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Законодательство и экономика. - 2007. - №1. – С.19-21.

[23] Брежнев О.В. Прокурор как участник конституционного судопроизводства: проблемы, тенденции, перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - №5. - С 49-55.

[24] Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации: предмет и пределы //  Журнал российского права. - 2012. - №11. – С.14-21.

[25] Винокуров А.Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Законодательство и экономика. - 2007. - №1. – С.19-21.

[26] Настольная книга прокурора / Под общ.ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. - М. Издательство Юрайт, 2013. – С.188.

[27] Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» /Под ред. О.А. Галустьяна, А.В. Ендольцевой, Н.Х. Сафиуллина. - М., 2008. - С.185.

[28]  Дамаскин О. В. Проблема участия прокурора в конституционном судопроизводстве/О.В. Дамаскин// Современное право. - 2004. - № 4. - С. 7-10.

[29] Настольная книга прокурора / Под общ.ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. - М. Издательство Юрайт, 2013. – С.188.1159 с.

[30] Брежнев О.В. Прокурор как участник конституционного судопроизводства: проблемы, тенденции, перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - №5. – С.49-55.

[31] Васильева Т.А. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве: проблемы законодательства и правоприменения // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2013. - №5 (37). - С.69. 

[32] Брежнев О.В. Прокурор как участник конституционного судопроизводства: проблемы, тенденции, перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - №5. – С.49-55.

[33] Настольная книга прокурора / Под общ.ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. - М. Издательство Юрайт, 2013. – С.188.1159 с.

[34] Брежнев О.В. Прокурор как участник конституционного судопроизводства: проблемы, тенденции, перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - №5. – С.49-55.

[35] Васильева Т.А. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве: проблемы законодательства и правоприменения // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2013. - №5 (37). - С.72.

[36] Настольная книга прокурора / Под общ.ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. - М. Издательство Юрайт, 2013. – С.188.1159 с.

[37] Там же.

[38] Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: материалы всероссийского совещания/ Под ред. С. Е. Андреева [и др.]. - М., 2001.

[39] Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2015 году // Конституционный Суд Российской Федерации:  сайт. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/ReportKS2015.aspx

[40] Васильева Т.В. Роль органов прокуратуры в исполнении решений Конституционного Суда РФ// Прокурор. - 2014. - №2. – С.31-40.

[41] Мурзина Е.А. Конституционное правосудие в республиках Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2000. - С.4.

[42] Евдокимов В.В., Тухватуллин Т.А. О необходимости создания консти­туционных (уставных) судов в субъектах российской федерации // Право. Журнал Высшей школы экономики. - 2015. - №2. - С.112–121.

[43] Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: Сборник нормативных актов. - М.: Юридическая литература, 1997.

[44] Хабриева Т.Я. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: проблемы компетенции / Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Материалы Всероссийского совещания/Под ред. М.А. Митюкова. - М.: Формула права, 2000. - С.47.

[45] Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991–2001 гг.): очерки теории и практики. М.: Городец, 2001. С.50

[46] Евдокимов В.Б. Конституционные (уставные) суды в системе разделения властей в Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2013. - №5. –С.63–68.

[47] Евдокимов В.Б., Тухватуллин Т.А. Современный российский федерализм: отношения Центра с его субъектами (конституционно-правовые аспекты). Монография. - М.: Международный юридический институт, 2012. - С.151–152.

[48] Настольная книга прокурора /Под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус, науч. ред. А. Ю. Винокуров. - М.: Юрайт, 2013. - С.856.

[49] Цалиев А. М., Качмазов О. Х. Правозащитная функция органов конституционной юстиции и прокуратуры // Законность. - 2010. - №7. - С. 12-15.

[50] Анализ состояния законности и правопорядка прокуратурами субъектов Российской Федерации: пособие /Под общ. ред. О.С. Капинус. - М.: АГП РФ, 2012. - С.119.

[51] Бессарабов В.Г. Обеспечение прокуратурой и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации прав человека и единства конституционного правового пространства страны // Законность. - 2013. - №10. - С.15-21. С.18.

[52] Маслова С.В. Некоторые вопросы взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с органами прокуратуры Российской Федерации//Марийский юридический вестник. - 2015. - № 3 (14). – С.65-67.

[53] Цалиев А.М. О Федеральном законе об общих принципах организации и деятельности конститу- ционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. – 2014. - №7. - С.13–17.

[54] Жилин Г.А. Конституционное судопроизводство в субъектах Российской Федерации: некоторые проблемы становления и развития // Журнал конституционного правосудия. - 2014. - №1. - С.12–18.

[55] Евдокимов В.Б. Конституционные (уставные) суды в системе разделения властей в Российской Федерации/ В.Б. Евдокимов.//Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2013. - №5. - С.63 – 68.

[56] Маслова С.В. Некоторые вопросы взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с органами прокуратуры Российской Федерации//Марийский юридический вестник. - 2015. - № 3 (14). – С.65-67.

[57] Митюков М.А. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в его собственной интерпретации// Вестник Томского государственного университета Российской Федерации. - 2004. - №283. - С.7; Несмеянова С.Э. Судебная практика Конституционного Суда РФ с комментариями. - М.: Проспект. 2009. - С. 12. 

[58] Бондарь Н.С. Комментарий к статье 84. // Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» / Под ред. Г.А. Гаджиева. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. - С.459

[59] Боброва Т.М. Организационно-правовая форма осуществления конституционного правосудия в Российской Федерации: установление, развитие и проблемы совершенствования: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2015. – С.125-126.

[60] Там же. - С.201-202.

[61] Евдокимов В.Б. Участие органов прокуратуры и конституционной юстиции в обеспечении единства правового пространства /В.Б. Евдокимов // Государственная власть и местное самоуправление. - 2013. - №7. - С. 10-13.

[62] Винокуров А.Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Законодательство и экономика. - 2007. - №1. - С.19–21.

Краткое описание документа:

Научная работа по предмету «Право» на тему: «Участие прокурора в конституционном производстве» предлагается в качестве дополнительного источника информации при изучении темы «Система и функции правоохранительных органов Российской Федерации» в рамках раздела, посвящённого конституционному праву согласно Рабочей программы ПРАВО базовый и углублённый уровни 10-11 классы, разработанной Калуцкой Е.К. к учебнику "Право. 10-11 классы" А.Ф.Никитина, Т.И.Никитиной, Т.Ф.Акчуриной, а также при изучении темы «Прокуратура и ее деятельность» раздела 5 «Правосудие и правоохранительные органы» согласно Примерной общеобразовательной учебной дисциплины "Право" для профессиональных образовательных организаций", рекомендованной ФГАУ "ФИРО" (протокол №3 от 21.07.2015 г.).