Научная работа по предмету «Право» на тему: «Участие прокурора в рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»

ОБЩЕРОССИЙСКАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

«АССОЦИАЦИЯ ЮРИСТОВ РОССИИ»

Крымское региональное отделение

                                                                                     На правах рукописи

Научная работа на тему:

УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Выполнил специально для проекта «Инфоурок»:

Корчинский Пётр Петрович

учитель, преподаватель права и юридических дисциплин,

преподаватель высшей школы

Член Ассоциации юристов России, магистр юриспруденции

Независимый эксперт, уполномоченный Министерством юстиции

России на проведение антикоррупционной экспертизы

 нормативных правовых актов и проектов нормативных

правовых актов в случаях, предусмотренных

законодательством РФ (свидетельство об аккредитации

от 28.02.2018 г. №2970 на основании распоряжения

 Минюста РФ от 28.02.2018 г. №210-р)

Симферополь, 2020

Содержание

Введение…………………………………………………………………………...3

Глава 1. Общие положения об участии прокурора по делам об оспаривании нормативных правовых актов

1.1. Правовая природа дел, возникающих из административных правоотношений: спорные вопросы теории гражданского процессуального, административного и арбитражного процессуального права…………………………….9

1.2. Основания и процессуальные формы участия прокурора по делам об оспаривании нормативных правовых актов……………………………………...32

Глава 2. Особенности участия прокурора в рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта в административном судопроизводстве

2.1. Производство дел об оспаривании нормативных правовых актов ……...43

2.2. Порядок рассмотрения дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами…………...66

Глава 3. Особенности участия прокурора в рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе

3.1. Производство дел об оспаривании нормативных правовых актов………73

3.2. Порядок рассмотрения дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами…………...85

Заключение……………………………………………………………………….88

Библиографический список………...…………………………………………...91

Введение

Актуальность темы исследования. Важнейшей гарантией прав и свобод человека и гражданина, установленной ст. 55 Конституции Российской Федерации, является запрет издания законов, отменяющих или умаляющих их права и свободы.

Многочисленные нарушения в сфере законотворческой деятельности путем принятия нормативных правовых актов, противоречащих законодательству, требуют принятия оперативных мер по их оспариванию, в том числе в судебном порядке. Возможность судебного оспаривания нормативных правовых актов является одним из основных признаков становления гражданского общества и правового государства в России. Именно в рамках этого вида производства в большей степени проявляется способность государства через деятельность судов общей юрисдикции реализовать декларируемую ст. 2 и 45 Конституции РФ обязанность по защите прав и свобод человека и гражданина, включая право на обжалование действий (бездействия) и решений органов публичной власти и их должностных лиц. Частью 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а  решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Эти положения служат правовой основой обращения в суд с требованиями о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части.

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), прокурор вправе оспорить в суде нормативные правовые акты, которые издаются федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства РФ), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами  (Пункт 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее - Постановление Пленума ВС РФ от 29.11.2007 №48)).

Материалы прокурорской практики свидетельствуют о возрастающем количестве дел с оспариванием нормативных правовых актов, рассматриваемых судами по заявлениям прокуроров[1]. При этом роль прокурора, участвующего в судебном разбирательстве по таким делам существенно возрастает. Постоянный рост количества судебных споров по поводу правомерности и соответствия закону издаваемых в России нормативных правовых актов органов власти и должностных лиц предопределяет необходимость анализа возникающих в этой области проблем и углубленного изучения законодательства и судебной практики, связанных с процедурами судебного оспаривания и проверки нормативных правовых актов в участием прокурора.

Споры, связанные с оспариванием нормативных правовых актов, имеют особую специфику, а также большой общественный резонанс, так как при рассмотрении данной категории дел осуществляется защита конституционных прав граждан.

В настоящее время процедура оспаривания нормативных правовых актов закреплена в гл.21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС) и гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК). Несмотря на то, что, в общем и целом процедуры, предусмотренные в данных двух Кодексах, схожи между собой, необходимо понимать, что существуют и расхождения в регламентации. Знание прокурорами процессуальных особенностей рассмотрения таких дел позволит повысить качество подготовки заявлений по делам указанной категории и будет способствовать более эффективной защите прав граждан.

Анализ состояния организации деятельности по обеспечению участия прокуроров при рассмотрении судами дел указанной категории, практики, непосредственно связанной с участием в судебных заседаниях, обуславливает потребность в совершенствовании правового регулирования  участия прокурора в рассмотрении судами дел об оспаривании нормативно-правовых актов, предопределяют необходимость детального изучения закономерностей, в том числе и негативного свойства, и выработки научно обоснованных предложений, в том числе методического характера, направленных на повышение эффективности участия прокурора в рассмотрении судами дел данной категории.

Перечисленные обстоятельства обусловливают актуальность темы настоящего исследования.    

Степень научной разработанности темы. Анализ работ посвященных вопросам изучения специфики участия прокурора в рассмотрении судами дел об оспаривании нормативно-правовых актов, показывает, что в литературе недостаточно исследованы процессуальные аспекты дел об оспаривании нормативных правовых актов. Большинство исследований, в частности В.А. Кирсанова, М.С. Носенко, JI.B. Тумановой, С.М. Петровой, В.А. Филановского не содержит всеобъемлющего решения теоретических и практических проблем по данной категории дел. Указанные вопросы рассматривались лишь частично, а некоторые до принятия КАС и внесения изменений в АПК.

В этой связи работа является фактически первым комплексным исследованием участия прокурора в гражданском судопроизводстве в делах по оспариванию нормативно-правовых актов, восполняющая имеющиеся пробелы путем решения теоретической проблемы, состоящей в выработке научно обоснованных предложений, направленных на повышение эффективности участия прокурора в рамках указанного производства. Указанное во многом обусловливает научную новизну исследования

Объект исследования составляет совокупность общественных отношений, урегулированные нормативными правовыми актами, складывающихся в процессе участия прокурора по делам об оспаривании нормативных правовых актов в административном и арбитражном судопроизводстве.

Предметом исследования являются закономерности, связанные с участием прокурора в административном и арбитражном судопроизводстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов, а также правовые нормы, регулирующие указанную деятельность прокуроров, судебная практика по делам названной категории.

Целью исследования является комплексное изучение проблем, возникающих при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов с участием  прокурора, выработка научно-обоснованных рекомендаций, направленных на устранение пробелов и совершенствование законодательства, регулирующего производство по данной категории дел.

Реализация обозначенной цели обусловила необходимость постановки и решения следующих конкретных задач:

- рассмотреть общие положения об участии прокурора по делам об оспаривании нормативных правовых актов;

- исследовать правовую природу дел, возникающих из административных правоотношений, спорные вопросы теории гражданского процессуального, административного и арбитражного процессуального права;

- изучить основания и процессуальные формы участия прокурора по делам об оспаривании нормативных правовых актов;

- выяснить процессуальные особенности участия прокурора в рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе и административном судопроизводстве;

- проанализировать производство дел об оспаривании нормативных правовых актов;

- охарактеризовать порядок рассмотрения дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами;

- оценить состояние и организацию работы прокурора по участию прокурора в административном и арбитражном судопроизводстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов;

- сформулировать предложения по совершенствованию указанной деятельности.

Методологическую основу исследования составляют концептуальные положения общенаучного диалектического метода научного познания. В целях обеспечения достоверности и теоретико-практической обоснованности исследования использовались частно-научные методы: инструментальный, метод системного анализа теоретических работ, действующего законодательства, практики его применения и судебной статистики, формально-логического метода толкования права и др.

Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция РФ, АПК, КАС, Гражданский процессуальный кодекс РФ (далее - ГПК) Закон о прокуратуре, иные законодательные акты, а также приказы и указания Генерального прокурора РФ в части регламентации отношений, связанных с предметом настоящего исследования. При написании работы проведен анализ соответствующих постановлений Конституционного Суда РФ, постановлений Пленума Верховного Суда РФ.

Теоретическая основа исследования. Характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей работе вопросов и необходимость обращения к литературе в области арбитражного процессуального, гражданского процессуального права, административного судопроизводства, освещающей различные аспекты темы. Теоретической основой исследования послужили также взгляды и концепции отечественных ученых в области прокурорского надзора, организации и осуществления прокурорской деятельности.

Научная новизна исследования заключается в имеющем существенное значение для теории и практики прокурорской деятельности решении проблемы комплексной разработки вопросов, касающихся особенностей организации и осуществления деятельности по участию прокуроров в рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Автором проведено целевое комплексное исследование специфики участия прокуроров в рассмотрении судами указанных дел, в том числе нашедших отражение в законодательстве в последние годы. При этом системно изучены теоретические и организационно-методические вопросы, связанные с деятельностью прокуроров в рассматриваемой сфере, дана характеристика состоянию законности и правоприменительной практики, выявлены пробелы в законодательстве и предложены способы их устранения, что должно способствовать повышению эффективности деятельности по защите прокурором охраняемых законом интересов в исследуемой сфере правоотношений.

Теоретическая значимость исследования заключается в его комплексном характере, а полученные в ходе его проведения выводы, разработанные предложения и рекомендации можно рассматривать как значимый вклад в развитие науки о прокурорской деятельности в части теоретических представлений о юридической природе и сущности участия прокурора в производстве в судах по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Результаты исследования могут быть использованы для дальнейших научных разработок по указанной проблематике.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выводов и предложений, сформулированных автором, в деятельности прокуроров, участвующих в рассмотрении судами дел указанной категории, в учебном процессе.  

Структура работы включает в себя введение, 3 главы, объединяющие 6 параграфов, заключение, библиографический список (66 наименований).

Глава 1. Общие положения об участии прокурора по делам об оспаривании нормативных правовых актов

1.1. Правовая природа дел, возникающих из административных правоотношений: спорные вопросы теории гражданского процессуального, административного и арбитражного процессуального права

Несколько лет назад на законодательном уровне произошло расширение права на судебную защиту, в результате чего суды общей юрисдикции и арбитражные суды были наделены полномочиями по рассмотрению принципиально новой категории дел, относящихся к области административного судопроизводства, – дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Впервые в ГПК (глава 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части», включенной в подраздел III — «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений») было законодательно не только закреплено право судов общей юрисдикции рассматривать данную категорию дел (это право было предусмотрено в ст. 115, 116, 231 ГПК РСФСР, некоторых федеральных законах), но и урегулированы особенности рассмотрения и разрешения таких дел.

С 15 сентября 2015 года суды общей юрисдикции осуществляют правосудие по делам об оспаривании нормативных правовых актов в соответствии с КАС. Положения главы 21 КАС «Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов» по большей части перекочевали из упраздняемой главы 24 ГПК. Некоторые особенности определены в Постановлении Пленума ВС РФ от 29.11.2007 №48. Но вместе с тем, по итогу они претерпели некоторые важные уточнения и изменения.

Глава 23 АПК «Рассмотрение судом по интеллектуальным правам дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» устанавливает - процедуру оспаривания нормативных правовых актов. С 06.08.2014 года в связи с вступлением в силу Федерального закона от 28.06.2014 №186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» произошли изменения относительно подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов, которые выбыли из подведомственности арбитражных судов. Дела об оспаривании нормативных правовых актов подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции, за исключением дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, отнесенных АПК к компетенции Суда по интеллектуальным правам (далее - СИП). Тогда как ранее, являясь прерогативой арбитражных судов, а еще раньше Конституционного Суда РФ (далее – КС РФ) и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации исключительно в порядке конституционного судопроизводства. Следует признать, что теперь судебный нормоконтроль в России, не относящийся к конституционному или уставному судопроизводствам, в целом обрёл единое процессуальное регулирование. 

Оспаривание нормативных актов, регулируемое главой 21 КАС, и главой 23 АПК представляет собой так называемый «абстрактный нормоконтроль» (в отличие от «конкретного нормоконтроля», осуществляемого судами при рассмотрении конкретного дела), то есть проверку соответствия определенного нормативного акта другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, безотносительно к спору о защите субъективных прав каких-либо заинтересованных лиц.

Судебный контроль в сфере нормотворчества (судебный нормоконтроль) является одним из проявлений контрольных функций судебной власти, ее характерным признаком.[2] В этом смысле судебный нормоконтроль - разновидность судебного контроля в государстве.

Интересно отметить, что термин «нормоконтроль» применительно к судебной деятельности введен в научный оборот судебной практикой. Впервые его употребил КС РФ в постановлении от 16 июня 1998 г. №19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ. Использование КС РФ термина «нормоконтроль» для обозначения деятельности суда по проверке законности нормативных правовых актов нельзя признать в полной мере удачным. Дело в том, что данный термин применялся ранее да и сейчас достаточно широко применяется, в т.ч. и в действующем законодательстве, для обозначения специального вида контроля за технической (научно-технической) документацией: конструкторской, технологической, проектно-сметной и др.

Под термином «нормоконтроль» в данном случае понимается технический контроль за соответствием содержания и форм документации установленным стандартам, техническим условиям и нормативам. В связи с этим использование термина «нормоконтроль» для обозначения судебного контроля за законностью нормативных правовых актов представляется не совсем корректным. Тем не менее с учетом того, что этот термин получил широкое распространение в юридической литературе и судебной практике, целесообразно его сохранение и в научном обороте в качестве синонима понятия «судебный контроль за законностью нормативного правового акта». При этом употребление термина «нормоконтроль» должно обязательно сочетаться с прилагательным «судебный» («судебный нормоконтроль»), что позволит отграничивать его от одноименного технического термина «нормоконтроль».

Н.И. Ярошенко исходит из более широкого понимания «нормоконтроля», «включая в него не только контрольную деятельность суда, но и деятельность других уполномоченных органов государственной власти (должностных лиц) по установлению, поддержанию, упрочению и восстановлению законности и конституционности»[3]. К уполномоченным органам (должностным лицам) автор относит Президента РФ, Правительство РФ, Федеральную антимонопольную службу, органы прокуратуры, региональные органы государственной власти и иные органы и должностные лица, «наделенные надзорными, контрольными и иными властными полномочиями по отмене выявленных несоответствий акта или постановке вопроса об отмене акта». [4]

Думается, что «объединение в одно понятие нормоконтроль судебной деятельности по контролю за нормативными правовыми актами, осуществляемой путем отправления правосудия, и контрольной (надзорной) деятельности прокуроров, а также органов (должностных лиц) законодательной и исполнительной власти в сфере нормотворчества, вряд ли можно считать продуктивным».[5] Очевидно, что по своей юридической природе, характеру, содержанию и правовым последствиям это совершенно разные виды деятельности. Поэтому объединение их общим понятием «нормоконтроль» представляется неверным.

Анализ приведенных в специальной литературе определений судебного нормоконтроля показывает, что основной акцент в понимании нормоконтроля авторы делают на проверке соответствия спорного нормативного правового акта нормативному предписанию, обладающему большей юридической силой. В.М. Лебедев определяет нормоконтроль как судебный контроль за правовым содержанием законов и иных нормативных правовых актов.[6] Судья КС РФ А.Л. Кононов полагает, что «судебный контроль представляет собой оценку правомерности оспариваемых норм, их соответствия общим основам и принципам права» (Особое мнение судьи КС РФ А.Л. Кононова к Постановлению КС РФ от 27 января 2004 г. №1-П "О проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, части первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»). Судебный контроль за законностью правовых актов, по мнению Т.В. Паршиной, представляет собой осуществляемую в особо установленном законом процедурном порядке деятельность судов по проверке правовых актов на предмет соответствия предъявляемым к ним требованиям.[7] В.Н. Яценко определяет судебный нормоконтроль как «содержательное сопоставление конституционных нормативных текстов, текстов иных источников права и текстов норм в актах норм более низкого уровня».[8] Д.Н. Бахрах «понимание судебного нормоконтроля связывает в первую очередь с результатами проверки нормативного правового акта - с признанием судом действующих норм незаконными»[9].

Ряд авторов при формулировании понятия судебного нормоконтроля акцентируют внимание не на судебной деятельности по проверке нормативного правового акта, а на тех процессуальных правоотношениях, которые складываются при осуществлении судом такой проверки. «Так, Е.К. Замотаева определяет судебный нормоконтроль как систему правоотношений по поводу судебного рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов либо проверки соответствия подлежащих применению или примененных правовых норм положениям большей юридической силы при разрешении судом конкретного дела»[10]. О.А. Бек в целом разделяет подход Е.К. Замотаевой в понимании судебного нормоконтроля, уточняя, что речь должна идти о едином комплексном правоотношении: «Судебный контроль - это правоотношение по проверке соответствия нормативного правового акта или содержащихся в нем юридических норм нормам актов более высокой юридической силы».[11]

Конечно, судебный нормоконтроль может характеризоваться с точки зрения правоотношений, возникающих при рассмотрении и разрешении судом дел об оспаривании нормативных правовых актов, тем более что эти правоотношения образуют отдельную категорию судебных дел. Однако само по себе указание на эти правоотношения не позволяет в полной мере отразить специфику судебного нормоконтроля, поскольку любая контрольная деятельность суда, осуществляемая в рамках правосудия (судопроизводства), реализуется в комплексе процессуальных правоотношений (комплексном правоотношении). Для выяснения специфики судебного нормоконтроля необходимо раскрытие особенности субъектного состава данных правоотношений, их содержания, оснований их возникновения, развития и прекращения правоотношений и т.д., что невозможно сделать без анализа особенности процессуальных действий суда по проверке нормативного правового акта, а также действий других субъектов, участвующих в такой проверке, поскольку очевидно, что проверка нормативного правового акта - это процессуальная деятельность.

«Специфика правоотношений в сфере судебного нормоконтроля во многом определяется тем, что эти отношения складываются при осуществлении судом проверочной деятельности. Поэтому при формулировании понятия судебного нормоконтроля целесообразно указание на деятельность суда по проверке законности нормативного правового как на существенный признак нормоконтроля».[12]

Понятие судебного нормоконтроля характеризуется следующими признаками:

«1. Судебный нормоконтроль представляет собой одно из проявлений контрольной функции судебной власти в одной из самых важных сфер деятельности законодательной и исполнительной власти - нормотворчестве. Именно реализация судебных полномочий по проверке нормативных правовых актов в значительной мере обеспечивает поддержание судебной властью баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти, между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, является важнейшим средством сохранения равновесия всей нормативно-правовой системы».[13] В связи с этим о судебном нормоконтроле можно говорить как о самостоятельной функции судебной власти.

«2. Судебный нормоконтроль - это действия судов по проверке нормативных правовых актов. По своей направленности и содержанию судебный нормоконтроль является проверочной судебной деятельностью.

Проверка нормативного правового акта судом осуществляется в целях определения его легитимности, правомерности»[14], т.е. суд оценивает законность акта в самом широком смысле. Суд проверяет нормативный правовой акт на соответствие его Конституции РФ, федеральному закону, иным нормативным предписаниям, в т.ч. международно-правового характера, обладающим большей юридической силой.[15]

Нормативный правовой акт подвергается судебной проверке, с точки зрения: - во-первых, его содержания, т.е. тех правовых норм (правил поведения), которые содержит этот акт; - во-вторых, установленной компетенции властного органа или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт; - в-третьих, установленной формы акта; - в-четвертых, установленного порядка принятия и опубликования (обнародования) нормативного правового акт.

В результате проверки нормативного правового акта суд либо подтверждает его законность, либо признает этот акт незаконным и подвергает его дисквалификации: прекращает действие данного нормативного правового акта вообще либо исключает его применение в конкретном деле.

3. Судебный нормоконтроль является одной из форм взаимодействия судебных решений и нормативных правовых актов. В целях более глубокого и всестороннего исследования проблемы судебного нормоконтроля последний может рассматриваться не только в отношении «суд - спорный нормативный правовой акт», но и с точки зрения взаимного влияния судебных актов (решений) и нормативных правовых актов. Как справедливо отметил В.В. Ершов, «рассматривая судебное правоприменение с позиции системного анализа, необходимо исследовать объективно происходящие процессы не только взаимного сдерживания, но и взаимодействия в определенных пределах саморегуляции и влияния на процессы правоприменения и правотворчества».[16]

4. Судебный нормоконтроль является процессуальной деятельностью судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в том числе СИП. Проверка законности нормативного правового акта осуществляется в рамках правосудия по правилам, установленным КАС и АПК. Судебная деятельность по проверке законности нормативных правовых актов вне рамок судопроизводства не допускается, а результаты такой проверки не могут иметь правового значения.

С учетом вышеназванных признаков «можно дать следующее определение судебного нормоконтроля в административном судопроизводстве и арбитражном процессе. Судебный нормоконтроль в административном судопроизводстве и арбитражном процессе - это деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по реализации контрольной функции судебной власти, направленная на проверку законности нормативных правовых актов, осуществляемая в рамках правосудия по правилам, установленным административным и арбитражным процессуальным законодательством.

Судебный нормоконтроль, с одной стороны, является важнейшим средством сдерживания органов законодательной власти от попыток издания «неправовых» законов, нарушающих баланс властей в государстве, и т.д.; с другой - контроль суда за нормативными правовыми актами органов исполнительной власти позволяет сдерживать их от незаконного нормотворчества, осуществляемого с превышением их полномочий»[17]. Судебный контроль является весьма эффективной формой разрешения противоречий в нормативно-правовой системе государства. Проводя проверку нормативных правовых актов, суд выявляет наличие или отсутствие противоречий между нормативными правовыми актами различной юридической силы. Установив наличие такого противоречия, суд разрешает его, прекращая действие конкретного нормативного правового акта или лишая его юридической силы, либо преодолевает противоречие в пределах конкретного дела, отказываясь от применения незаконного нормативного правового акта. Судебная форма разрешения или преодоления противоречий нормативных правовых актов является весьма оперативной и мобильной. Для нее характерно наличие специальных процессуальных гарантий, направленных на объективное и беспристрастное разрешение правового спора. Поэтому, принимая во внимание сложность и многослойность российской нормативно-правовой системы, включающей три уровня нормативных правовых актов (федеральный, региональный и муниципальный), а также учитывая недостаточно четкое разграничение нормотворческих полномочий между различными властными структурами, можно сделать однозначный вывод об объективной необходимости и эффективности применения судебной формы разрешения или преодоления нормативно-правовых противоречий. «Наличие судебного способа разрешения противоречий в нормативно-правовой системе позволяет достаточно быстро и эффективно нейтрализовать действие незаконных правовых актов, что является фактором, способствующим обеспечению законности и правопорядка в государстве.

Наконец, судебный контроль в сфере нормотворчества является одним из способов реализации правозащитной функции судебной власти, поскольку, признавая незаконным нормативный правовой акт, ущемляющий права, свободы или законные интересы граждан и организаций, суд тем самым осуществляет их защиту»[18].

Основным предметом нормоконтрольной деятельности суда в административном и арбитражном судопроизводствах выступают нормативные правовые акты. Поэтому для раскрытия понятия и содержания предмета судебного нормоконтроля необходим анализ такого правового явления, как нормативный правовой акт.

В юридической литературе даются различные определения нормативного правового акта. В.М. Жуйков выделяет совокупность следующих обязательных признаков нормативного правового акта: «1. Принятие акта компетентным органом государственной власти (например, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ) или должностным лицом (например, Президентом РФ, который вправе издавать нормативные указы в силу ст. 90 Конституции РФ) либо органом (должностным лицом) местного самоуправления, которые управомочены издавать такие акты... 2. Содержанием акта обязательно является правовая норма, которая может быть трех видов (устанавливающая новую юридическую норму, изменяющая или отменяющая действующую юридическую норму). 3. Правовая норма (правило поведения), содержащаяся в нормативном акте (в отличие от правовых норм, которые могут содержаться в индивидуальных и распорядительных актах), всегда касается неопределенного круга лиц и рассчитана на неоднократное применение, независимо от возникновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами. Отсутствие хотя бы одного из перечисленных признаков свидетельствует о том, что данный правовой акт является ненормативным...».[19]

В.А. Кирсанов определяет «нормативные правовые акты как правовые акты, принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления, направленные на установление, изменение или отмену юридических норм, содержащих в себе юридическую норму, т.е. имеющих неконкретного адресата и рассчитанных на неоднократное применение вне зависимости от возникновения или прекращения конкретных правоотношений, предусмотренных ими»[20].

A.А. Гусев воспроизводит определение В.А. Кирсанова, дополняя его «указанием на то, что предметом оспаривания в определенных случаях могут быть смешанные правовые акты и акты толкования»[21].

«B.А. Филановский, анализируя понятие и признаки нормативного правового акта, содержащиеся в юридической литературе, полагает, что нормативный правовой акт является одной из разновидностей официальных правовых актов; он обладает свойством нормативности, т.е. затрагивает права и обязанности неопределенного круга лиц, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления»[22].

Ю.А. Попова определяет нормативный правовой акт как письменный документ установленной формы, принятый уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или прекращение действия правовых норм. При этом автор уточняет, что это акт, адресованный широкому кругу субъектов права, акт длительного действия. [23]

Е.К. Замотаева рассматривает понятие нормативного правового акта через его функции и определяет его как акт, который «устанавливает, изменяет, отменяет нормы права, вводит в действие, изменяет и прекращает действие правовых норм»[24].

«О.А. Бек полагает, что нормативный правовой акт - это правовой акт органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правила поведения, обязательные для адресатов, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»[25].

«И.В. Антонов рассматривает нормативный правовой акт как акт правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы (предписания), выражающий волю государства, принимаемый в установленном порядке и с соблюдением определенных требований к содержанию и форме, направленный на установление, изменение или отмену юридических норм»[26].

Приведенные определения в той или иной мере отражают сложившиеся в теории права основные подходы в понимании нормативного правового акта. В современной юридической литературе по теории права можно выделить несколько определений нормативного правового акта. Наиболее распространенной является дефиниция, в основе которой лежит определение его как акта, содержащего нормы права. Так, С.С. Алексеев «определяет нормативный правовой акт как «официальный акт - документ правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы (предписания)»[27].

A.В. Малько «рассматривает нормативный правовой акт как «правовой акт, принятый полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т.е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение»[28]. Нормативный акт является официальным документом, носителем юридически значимой информации.

B.Н. Карташов определяет нормативный правовой акт как «официальный акт - документ, закрепляющий решение компетентного правотворческого субъекта и содержащий нормативно-правовые предписания». [29] 

А.В. Поляков подразделяет нормативные правовые акты на общенормативные и индивидуально-нормативные (правоприменительные). При этом общенормативный правовой акт автор определяет как «императивный письменный документ, который содержит гетерономный нормативный правовой текст общего содержания».[30]

А.В. Мицкевич акцентирует внимание на правоустанавливающей функции нормативных правовых актов, полагая, что «определение нормативного акта как акта, содержащего нормы права, не дает достаточно точной и полной характеристики функций нормативного акта как источника прав, не раскрывает всех сторон правотворческого значения этих актов».[31] В связи с этим нормативные правовые акты А.В. Мицкевич определяет как акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие нормы права. В качестве нормативных правовых актов он рассматривает акты государственных органов, а также акты, принимаемые в порядке всенародного голосования (референдума) либо органами местного самоуправления и негосударственными организациями.[32] 

С.В. Бошно дает близкое по смыслу, но более развернутое определение нормативного правового акта: «Это письменный официальный документ, принятый в определенной законом процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии». [33] 

Данный подход разделяет В.В. Невинский, который «характеризует нормативный правовой акт как целенаправленную деятельность органов государственной власти либо самого народа по установлению, изменению или отмене общеобязательных правил поведения (норм права) в обществе посредством формально-юридической процедуры»[34]. 

Как своеобразный компромисс между указанными точками зрения можно рассматривать определение нормативного акта, которое дает А.Ф. Черданцев: «Нормативный акт - это акт правотворчества, содержащий нормы права. С его помощью устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права. Нормативный правовой акт - это официальный документ». [35] 

При изучении нормативного правового акта в качестве предмета судебного нормоконтроля следует обратить пристальное внимание на позицию Р.Ф. Васильева, который полагает, что нормативный правовой акт - это не только официальный письменный документ (акт-документ), но и одновременно властное действие - волеизъявление (акт-действие). По мнению ученого, определение нормативного правового акта должно включать в себя указание на действие - волеизъявление, посредством которого устанавливаются, применяются и отменяются правовые нормы. [36] 

Доктринальные дефиниции, как известно, были использованы в законотворческом процессе и судебной практике для определения нормативного правового акта, а также для разграничения нормативных и индивидуальных (правоприменительных) актов.

Теоретическая и функциональная проработка понятия нормативного правового акта осуществлена в п.9 Постановления Пленума ВС РФ №48. В этом документе определены существенные признаки нормативного правового акта: 1) издан в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) содержит правовые нормы (правила поведения); 3) обязателен для неопределенного круга лиц; 4) рассчитан на неоднократное применение; 5) направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. 

Перечисленные в Постановлении Пленума ВС РФ №48 «существенные признаки нормативного правового акта позволяют в целом правильно охарактеризовать его как предмет судебного оспаривания. Тем не менее приведенный перечень обязательных признаков, а также их отдельные формулировки вряд ли могут считаться оптимальными как с точки зрения теории нормативного правового акта, так и с позиции практики судебного нормоконтроля. Эти и другие признаки нормативного правового акта, выявленные при исследовании данного понятия, позволяют с самых разных сторон раскрыть его юридическую природу как основного источника (формы) права, показать место и роль нормативных правовых актов в механизме правового регулирования. Вместе с тем из общей совокупности признаков могут быть выделены те из них, которые характеризуют нормативный правовой акт как предмет судебного контроля. Это те признаки, которые позволяют суду, во-первых, четко и однозначно отграничить нормативные правовые акты от индивидуальных (ненормативных), а во-вторых, точно определить круг тех обстоятельств (факторов), которые подлежат установлению в ходе судебной проверки (оценки) законности нормативного правового акта.

Так, могут быть выделены три группы признаков нормативного правового акта как предмета судебного контроля»[37]: признаки, которые характеризуют субъект, принявший нормативный правовой акт; признаки, определяющие содержание акта; признаки, отражающие формально-юридические требования, предъявляемые к нормативному правовому акту, т.е. характеризующие форму акта в широком смысле этого слова.

«С учетом названных признаков нормативного правового акта как предмета судебного нормоконтроля можно дать его следующее краткое определение: нормативный правовой акт - это установленной формы правовой акт публичного характера, содержащий нормы-правила либо иные (специализированные) правовые нормы, принятый и введенный в действие в установленном порядке субъектом, обладающим соответствующей нормотворческой компетенцией»[38].

Критериями оценки законности правовых актов, как правило, выступают:

- соответствие правового акта Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ (в ряде субъектов РФ соответствующим прокурорам предоставлено право на обращение в конституционные (уставные) суды) или закону;

- соблюдение установленного законодательством порядка принятия правового акта (соблюдение процедур, наличие кворума, необходимость согласования в определенных случаях с уполномоченными органами (должностными лицами) и др.);

- соблюдение процедуры обязательного публичного обсуждения проекта правового акта (например, проектов генеральных планов поселений и городских округов);

- соблюдение установленной законодательством конкретной формы (вида) правового акта;

- издание правового акта в рамках компетенции органа (должностного лица), включая реализацию им механизма «делегирования полномочий»;

- соблюдение порядка государственной регистрации правового акта в случае установленной законодательством обязательности такой процедуры, а также осуществление регистрации надлежащим органом;

- опубликование правового акта в случаях, требующих этого, в издании, предназначенном для таких целей;

- соблюдение предусмотренных правил введения правового акта в действие;

- соблюдение установленных требований к дате вступления правового акта в силу (например, правовой акт, вводящий налог, не может вступать в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования);

- соблюдение при принятии (издании) правовых актов, вносящих изменения (дополнения) в другие правовые акты, правил и порядка, установленных для принятия (издания) правовых актов, в которые вносятся такие изменения (дополнения)»[39].

Дискуссионными также остаются вопросы, касающиеся понятия и содержания права на оспаривание нормативных предписаний.

В настоящее время понятие «оспаривание нормативных правовых актов» используется в законодательстве, судебной практике и процессуальной теории в различных значениях. Во-первых, указанное понятие применяется для обозначения особой категории юридических дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами, в том числе СИП. Дела об оспаривании нормативных правовых актов являются самостоятельной, довольно многочисленной и достаточно динамично развивающейся категорией дел, рассматриваемых судами по правилам производства по делам, возникающим из административных и иных публично-правовых отношений.

Во-вторых, судебное оспаривание может рассматриваться в качестве особой юридической процедуры, в которой реализуется прямой судебный контроль за законностью нормативных правовых актов. Проверка законности нормативных предписаний, осуществляемая в форме прямого судебного контроля, проводится в строгом процессуальном порядке в рамках юридического дела, специально предназначенного для такой проверки. Порядок проверки нормативного правового акта с момента возбуждения дела и до реализации судебного решения регламентируется процессуальным законодательством. Что касается косвенного нормоконтроля, то он осуществляется в рамках существующего (обычного) юридического дела и не требует специальной судебной процедуры. Возражения участников процесса относительно примененных или подлежащих применению по данному делу нормативных правовых актов не имеют самостоятельного процессуального значения, а выступают в качестве составной части (элемента) того или иного процессуального действия: искового заявления, возражения по иску, обоснования исковых требований, кассационной или надзорной жалобы и пр. В связи с этим вряд ли терминологически корректно, с одной стороны, называть такие действия судебным оспариванием, а с другой - разграничивать оспаривание нормативных правовых актов на прямое (непосредственное) и косвенное (опосредованное), как это нередко случается в юридической литературе.[40] В строгом смысле слова судебное оспаривание правовых актов, имеющих нормативный характер, может быть только прямым.

Кроме того, нужно иметь в виду, что косвенный судебный контроль может осуществляться судом и вне процедуры оспаривания, когда суд по собственной инициативе отказывается от применения незаконного нормативного акта. Поэтому говорить о косвенном или опосредованном оспаривании как самостоятельной форме судебного оспаривания не совсем точно. Правильнее говорить о косвенной (опосредованной) проверке нормативного правового акта, т.е. косвенном судебном контроле за этими актами.

Оспаривание, как уже отмечалось, является результатом возникновения разногласий между теми или иными субъектами права. Оспаривание нормативного правового акта, в свою очередь, - результат разногласий между определенными субъектами в отношении этого акта. Наличие указанных разногласий означает, что между субъектами имеет место конфликт. Поскольку предметом спора является такое правовое явление, как нормативный правовой акт, можно говорить о юридическом, или правовом, характере такого конфликта

В том случае, если юридический конфликт (спор) относительно нормативного правового акта переносится субъектом в суд, можно говорить о судебном оспаривании данного акта. В этом смысле судебное оспаривание можно рассматривать и как действие заинтересованных субъектов по возбуждению процедуры прямого контроля за нормативными актами; в этом смысле оно выступает в качестве процессуально-правового средства запуска механизма судебного нормоконтроля.

Исследование содержания, субъектного состава и других характерных особенностей указанного спора имеет очень важное значение в понимании правовой природы судопроизводства по делам об оспаривании нормативных предписаний как особой юридической процедуры. Юридический конфликт, который лежит в основании дела об оспаривании нормативного акта, оказывает влияние на характер этой процедуры, определяет особенности производства, которое должно использоваться для разрешения данного спора, а также состав участников процесса, включая тех из них, кто обладает правом на обращение в суд.

По делам об оспаривании нормативных правовых актов существо юридического конфликта заключается в различной оценке субъектами законности спорного нормативного предписания, когда один субъект полагает, что нормативный правовой акт принят в нарушение закона или иного нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, а другой считает, что таких нарушений нет и спорный акт является законным. Таким образом, юридический конфликт в данном случае является спором о законности нормативного правового акта.[41]

«С внешней (объективной) стороны юридический конфликт по делу об оспаривании нормативного правового акта проявляется как противоречие между нормативными правовыми актами различной юридической силы. Указанное противоречие может иметь различный характер, в зависимости от того, каких сторон нормативного правового акта оно касается: содержания акта, нормотворческой компетенции субъекта, принявшего акт, или формально-юридических признаков, характеризующих данный акт.

Противоречие по содержанию нормативных правовых актов означает, что те или иные правовые нормы (нормативные предписания), содержащиеся в спорном акте, регулируют определенные отношения в нарушение правовых норм (нормативных предписаний), установленных актом, обладающим большей юридической силой.

Противоречие, касающееся нормотворческой компетенции властного органа или должностного лица, проявляется как нарушение спорным актом положений нормативного правового акта большей юридической силы, определяющего компетенцию в сфере нормотворчества данного властного органа (должностного лица).

Наконец, наличие противоречия в части формально-юридической стороны спорного акта свидетельствует о том, что указанный акт нарушает нормативные положения, обладающие большей юридической силой, которыми установлены требования, касающиеся формы акта, порядка его принятия и введения в действие»[42].

Юридические конфликты по делам об оспаривании нормативных правовых актов не имеют характера спора о праве гражданском (в широком смысле) как разногласия по поводу взаимных прав и обязанностей субъектов правоотношения и в этом смысле существенно отличаются от конфликтов (споров), которые являются предметом дел, разрешаемых в порядке искового производства.

В связи с этим достаточно трудно согласиться с теми исследователями, которые полагают, что исковое производство является наиболее приемлемой процессуальной формой разрешения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов. Так, М.С. Носенко считает, что производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов по сущности можно отнести к исковому производству.[43] В.А. Кирсанов также утверждает, что судопроизводство по оспариванию нормативных правовых актов в настоящее время наиболее близко по своей сути к исковому производству.[44]

«Применение одной юридической процедуры, одного процессуального порядка для рассмотрения и разрешения дел, предметом которых является спор о субъективных правах и обязанностях субъектов, связанных конкретным гражданским или аналогичным ему материальным правоотношением, и дел, в которых стороны не являются субъектами конкретного материально-правового отношения, и между ними отсутствует какой-либо спор о субъективных правах и обязанностях, а предметом судебного разбирательства является разногласие в оценке законности нормативного акта, вряд ли можно считать приемлемым»[45].

Позиция указанных авторов в значительной мере базируется на концепции искового производства (исковой формы защиты права) как универсальной процессуальной формы рассмотрения и разрешения дел в порядке гражданского (арбитражного) судопроизводства,[46] в т.ч. дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, к каковым относятся и дела о проверке законности нормативных актов. [47]

Действительно, в этих делах имеет место административный спор (разногласия) по поводу законности индивидуального правового акта или действий (бездействия) властного органа или должностного лица, которыми могут быть непосредственно нарушены субъективные права и законные интересы гражданина или организации. В данном случае административный спор является одновременно спором о законности индивидуального правового акта или действий (бездействия) и спором о наличии или отсутствии нарушения прав и интересов граждан (организаций) как субъектов административного правоотношения (спор о праве административном).

Между тем по делам об оспаривании нормативных правовых актов спор о праве, в т.ч. о праве административном, отсутствует. В этих делах имеется юридический конфликт в виде разногласий о законности нормативного правового акта, но нет спора по поводу нарушения субъективных прав и законных интересов субъектов административных правоотношений, поскольку, во-первых, субъективные права и интересы граждан (организаций) нарушаются не в связи с изданием незаконного нормативного правового акта, а в связи с его применением, в т.ч. в результате издания правоприменительного (индивидуального) правового акта (совершения действия); во-вторых, участники спора о законности нормативного правового акта не являются субъектами конкретного административного правоотношения. Отношения между участниками спора о законности нормативного правового акта, как правило, вообще не являются отношениями власти и подчинения, регулируемыми административным правом (к примеру, отношения между законодательным (представительным) и исполнительным органами власти, отношения между прокурором и органом или должностным лицом, принявшими спорный акт, отношения между гражданином (организацией) и законодательным (представительным) органом государственной власти и т.д.).

Конфликты (споры) о законности нормативных правовых актов хотя и относятся к сфере публичных правоотношений, но существенно отличаются от иных конфликтов (споров), возникающих из этих правоотношений, включая споры о законности индивидуальных (ненормативных) правовых актов и действий властных органов (должностных лиц). Споры о законности нормативных правовых актов можно назвать и административными спорами. Название в данном случае не имеет принципиального значения. Принципиально важно иметь в виду, что эти споры имеют существенную специфику, отличающую их от иных публичных споров и споров искового характера, которая обуславливает необходимость применения к ним особого (специального) процессуального порядка (процедуры) рассмотрения и разрешения судом.

Конечно, производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов имеет общие с исковым и административным (публичным) производством черты, элементы, принципы, которые характерны как для правосудия в целом, так и для гражданского (арбитражного) процесса, в частности законность, состязательность, равноправие сторон, гласность, непосредственность и т.д. Вместе с тем дела об оспаривании нормативных правовых актов имеет такие существенные особенности, которые не позволяют объединить их в общую группу дел, рассматриваемых в порядке искового или публичного производства.

«Состав участников (сторон) юридического конфликта по поводу законности спорного акта зависит от характера противоречия между нормативными правовыми актами разной юридической силы.

В конфликте по поводу содержания нормативного правового акта на одной стороне находится властный орган (должностное лицо), принявший спорный акт, другую сторону могут представлять следующие субъекты: а) орган (должностное лицо), издавший нормативный правовой акт большей юридической силы; б) государственные органы, осуществляющие контрольные полномочия в той области нормотворчества, к какой относится спорный нормативный правовой акт, а также органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения, наделенные полномочиями по защите прав и интересов неопределенного круга лиц; в) прокурор; г) граждане и организации, защищающие свои права и законные интересы»[48].

Таким образом, юридический конфликт, возникший в связи с изданием незаконного нормативного предписания и вовлеченный в сферу правосудия, становится предметом судебного разбирательства по делу об оспаривании нормативного правового акта. Дела об оспаривании нормативных правовых актов являются одной из категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами, в том числе СИП по правилам производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Анализ содержания и субъектного состава юридических конфликтов, возникающих по поводу законности нормативных правовых актов, показывает, что эти конфликты обладают существенной спецификой, отличающей их не только от тех споров, которые рассматриваются в порядке общеискового производства, но и тех, которые разрешаются в рамках иных видов административного и арбитражного судопроизводства, в т.ч. производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Природа дел об оспаривании нормативных правовых актов в суде носит публичный правовой характер, что, не изменяя правовой природы, обуславливает выделение их в отдельный вид судопроизводства: административного производства, который имеет некоторые процессуальные особенности.[49]

Несмотря на возможности обжаловать нормативный правовой акт в арбитражном суде, в том числе в СИП и судах общей юрисдикции, и закрепление соответствующих норм в АПК и КАС, существующее законодательное регулирование судебно-нормоконтрольной деятельности и практику его реализации нельзя признать удовлетворительными.

В целях предотвращения практических проблем оспаривания нормативных правовых актов представляется необходимым в частности, процессуально-правовые нормы, регулирующие процедуру рассмотрения дел данной категории, должны занимать самостоятельное место в АПК и КАС - за рамками разделов (подразделов) кодексов, которые регламентируют порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. В связи с этим представляется обоснованным предложение Т.Е. Абовой включить «процессуально-правовые нормы, регулирующие производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов в СИП (раздел III АПК) в раздел, «посвященный особенностям производства по отдельным категориям дел»[50].

1.2. Основания и процессуальные формы участия прокурора по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Самостоятельным участником юридического конфликта, касающегося законности нормативного правового акта, является прокурор, который в силу возложенных на него Конституцией РФ и Законом о прокуратуре  полномочий осуществляет функции надзора за законностью в сфере нормотворческой деятельности властных органов и должностных лиц, защищая тем самым законность и публичный правопорядок, которые нарушаются изданием нормативных правовых актов, противоречащих законам и иным нормативным правовым актам большей юридической силы.

Прокурор, выступающий в защиту публичных интересов, которые нарушаются незаконным актом, принятым с нарушением компетенции властного субъекта. Иные субъекты, в т.ч. граждане и организации, которые могут быть субъектами отношений, регулируемых спорным нормативным правовым актом, не являются участниками такого рода юридического конфликта, поскольку само по себе нарушение нормотворческой компетенции не может привести к нарушению их прав и интересов. Нарушение нормотворческой компетенции также не является основанием для вступления в конфликт государственных и муниципальных органов или общественных организаций субъектов, защищающих публичные интересы (интересы неопределенного круга лиц) в той или иной сфере общественных отношений. Следовательно, право на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта по указанному основанию может быть предоставлено только прокурору, а также органу (должностному лицу), полагающему, что спорным актом нарушена его компетенция. В случае нарушения формально-юридических требований, предъявляемых к нормативному правовому акту (форме акта, порядку принятия и введения в действие), при отсутствии претензий к содержанию акта сторонами юридического конфликта являются орган (должностное лицо), принявший нормативный акт, и прокурор.

Прокурор, таким образом, является единственным субъектом, который может перевести указанный конфликт в сферу правосудия. Независимо от оснований, по которым нормативный правовой акт может считаться незаконным, прокурор может быть участником юридических конфликтов, возникающих по поводу законности нормативных правовых актов, наряду с властными органами (должностными лицами), принявшими спорный нормативный акт.[51]

Полномочие прокурора по оспариванию нормативных правовых актов связано с введением судебного контроля за соответствием закону правовых актов органов представительной и исполнительной власти, а также должностных лиц.[52]

Организация работы по надзору в рассматриваемой сфере строится с учетом положений АПК, КАС во взаимосвязи со ст. 27, 35 Закона о прокуратуре, который конкретизируют полномочия, предоставленные органам прокуратуры ст. 129 Конституции РФ, и являются процессуальной гарантией их реализации в строгом соответствии с Приказами Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в котором к основным направлениям надзорной деятельности прямо относится надзор за законностью правовых актов, от 26 апреля 2012 г. №181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» и других организационно-распорядительных актов».

В силу п. 2.2 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 № 155 прокуроры должны добиваться реального исполнения заявленных требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативного правового акта в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, а п. 2.5 предписано обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.

В соответствии с п. 3, 4 ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

«Следует отметить, что согласно п. 3 ст. 22 и п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре обращение с заявлением об оспаривании правового акта в суд относятся к альтернативной форме реагирования прокурора, т.е. законодатель не предусматривает соблюдения последовательности в применении таких мер. На отсутствие необходимости обязательного прохождения процедуры досудебного урегулирования вопроса применительно к нормативным правовым актам обращается внимание и в п. 8 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 №48.

Исходя из положений пункта 2 ст. 1, пункта 3 ст. 22, ст.23 и ст.28 Закона о прокуратуре прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства РФ), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

При решении вопроса об обращении в суд по поводу оспаривания правового акта прокурор должен определиться: а) со статусом такого акта (нормативный или ненормативный); б) с подведомственностью дела об оспаривании правового акта; в) с подсудностью дела конкретному суду.

Публично-правовой характер рассматриваемых дел обусловливает значимость участия прокурора и дачи им заключения по делам об оспаривании нормативных правовых актов»[53].

«Что касается участия прокурора в арбитражном процессе, то здесь нет единой позиции ученых относительно самого участия в процессе прокурора. В соответствии с точкой зрения участие прокурора в арбитражном процессе представляет собой одну из форм реализации полномочий прокуратуры как государственного органа, призванного обеспечить верховенство закона, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства»[54].

Участие прокурора по делам об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваемым арбитражным судом, определено ст. 52 АПК, которой регламентированы две формы участия прокурора в арбитражном процессе. Во-первых, возбуждение дела по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 52 АПК. В этом случае прокурор занимает процессуальное положение истца, защищающего публично-правовые интересы. Во-вторых, согласно ч. 5 ст. 52 АПК по делам, указанным в ч. 1 ст.52 АПК, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности. Здесь речь идет о тех случаях, когда прокурор не является истцом по делу, а вступает в уже начатый другим лицом арбитражный процесс. В этом случае прокурор наделяется всеми правами лица, участвующего в деле, указанными в  ст. 41 АПК, однако не имеет специальных прав сторон, указанных в ст. 49 АПК.

Полномочия по участию в арбитражном процессе прокуроры реализуют посредством предъявления в арбитражный суд исков (заявлений), указанных в ч. 1 ст. 52 АПК. «Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу»[55]. При этом необходимо заметить, что форма изложения позиции прокурора, по которым он вступает с целью обеспечения законности АПК не определена, что является несовершенством действующего законодательства.

В ч. 2 ст. 52 АПК оговорен ранг прокурора, имеющего право на обращение в арбитражный суд. В частности, обращение в Верховный Суд РФ (далее - ВС РФ) направляет Генеральный прокурор РФ или заместитель Генерального прокурора РФ, в арбитражный суд субъекта РФ направляют также прокурор субъекта РФ или заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры или их заместители. Прокуроры городов и районов и их заместители лишены этого права. Они направляют проекты исков и заявлений со всеми проверочными материалами в вышестоящую прокуратуру, где и принимается окончательное решение.

«Право прокурора вступить в процесс, инициированный по заявлению других лиц (ч. 5 ст. 52 АПК), является новеллой. Наделение прокурора этим правом является логическим решением законодателя, поскольку как в случае инициирования арбитражного процесса, так и в случае вступления в уже начавшийся процесс прокурор действует в рамках своей компетенции в целях обеспечения законности»[56].

Выполняя специальную функцию, прокурор, вступивший в начатый процесс для дачи заключения о законности спорного нормативного правового акта, не связан позициями участвующих в деле лиц. Указанное положение прокурора в процессе связано с осуществлением возложенных на него функций по надзору за законностью в сфере нормотворческой деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Специфика положения прокурора по таким делам также состоит в том, что он независимо от участия его в деле, вправе оспорить принятые арбитражным судом по этим делам решения, постановления в кассационном и надзорном порядке.

АПК в отличие от КАС не предусмотрено обязательное участие прокурора по делам данной категории. Вместе с тем, Генеральный прокурор РФ в приказе от 25.05.2012 №223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе» определил обязательным обеспечение участия прокуроров по всем делам данной категории.

Подобные требования приказов Генерального прокурора РФ имеют объективные основания, поскольку надзор за законностью нормативных правовых актов является важной функцией прокуратуры. Это в полной мере касается «нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Анализируя нормы арбитражного процессуального законодательства в их историческом развитии, следует прийти к выводу, что рамки возможного участия прокурора и в арбитражном процессе постепенно сужаются, ограничиваясь в настоящее время делами, в которых представлен публичный интерес.

Однако не определен механизм вступления прокурора в дело, в частности, неясно, вправе ли суд привлечь прокурора к участию в деле по собственной инициативе. По крайней мере, процессуальный закон (п. 5 ч. 1 ст. 135 АПК) не обязывает судью при подготовке дела к судебному разбирательству извещать прокурора о возбуждении другими лицами дел, указанных в ч. 1 ст. 52 АПК, однако это представляется целесообразным, учитывая их публичный характер».[57]

Полномочия прокурора в административном деле регламентированы в ст. 39 КАС.

Как и в гражданском процессе, прокурор может участвовать в деле путём подачи административного иска в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований, а так же в других случаях, предусмотренных федеральными законами (например: признание нормативного правового акта недействующим (ст. 208 КАС), оспаривание решения о проведении местного референдума (ст. 239 КАС).

Возможность обращения прокурора в защиту интересов гражданина обусловлена исключительно личными особенностями гражданина, когда он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (ч. 1 ст. 39 КАС). Исключений из указанного ограничения, предусмотренных в ч. 1 ст. 45  ГПК, в КАС нет.

Согласно ч. 7 ст. 39 КАС ещё одной формой участия прокурора в административном судопроизводстве является вступление в процесс в целях дачи заключения по административному делу. Однако, если в ст. 45 ГПК  приведён конкретный перечень дел, в рассмотрении которых участвует прокурор, ст. 39 КАС содержит бланкетную норму, отсылающую к иным статьям Кодекса. Исходя из положений Особенной части КАС к ним относятся дела, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 213 КАС).

В ч. 7 ст. 39 КАС разрешён давний спор относительно возможности прокурора давать заключения по делам, возбуждённым на основании поданного им заявления. Прокурор по таким делам заключение не даёт.

«Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несёт процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), в том числе обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своём отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска»[58].

Неявка прокурора, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела (ст. 151 КАС). Вместе с тем по факту неявки в судебное заседание прокурора суд может вынести частное определение в порядке, предусмотренном ст. 200 КАС.

Организуя работу по обеспечению участия прокуроров в административном судопроизводстве, необходимо учитывать, что суд не наделён полномочиями привлекать прокурора к участию в деле по собственной инициативе. Соответственно, определение суда о привлечении к участию в деле прокурора по делам иной, не обязательной для участия прокурора категории дел, не является для прокурора обязательным.

По делам об оспаривании нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 213 КАС) прокурор вступает в процесс и даёт заключение.

Заключение прокурора не может предопределять позицию суда по конкретному делу, которая должна формироваться в результате установления фактических обстоятельств, а также беспристрастного, всестороннего и полного исследования всех материалов и доказательств, заслушивания мнений, доводов сторон и других лиц, участвующих в деле (определения от 28 мая 2009 года №589-О-О, от 18 декабря 2007 года №831-О-О и др.).

В заключение прокурор должен проанализировать исследованные в ходе судебного разбирательства доказательства, раскрыть характер правоотношений сторон, сослаться на закон, регулирующий эти правоотношения, и высказать своё мнение о том, как должно быть разрешено дело.

При выявлении в ходе рассмотрения дела случаев нарушения законности прокурор вправе в своём заключении поставить вопрос о вынесении частного определения и направлении его в соответствующие организации или соответствующим должностным лицам (ст. 200 КАС).

Прокурор, участвующий в деле, вправе ознакомиться с протоколом судебного заседания и в случае, если его позиция по делу неправильно или неполно изложена в протоколе, в установленный ст. 207 КАС трёхдневный срок принести замечания на протокол.[59]

ВЫВОДЫ

Таким образом, правом на оспаривание нормативного правового акта не действующим полностью или в части наделен прокурор в пределах своей компетенции, который выполняет специальную функцию. Участие прокурора по таким делам является важной гарантией обеспечения защиты и (или) восстановления нарушенных прав лиц (например, при признании акта недействующим и возможности заявителей обращения с требованиями в исковом порядке).

Наряду с заявителем и иными юридически заинтересованными субъектами он относится к числу лиц, участвующих в деле. Его интерес связан с осуществлением возложенных на него функций по надзору за законностью в сфере нормотворческой деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции, за исключением дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, отнесенных АПК к компетенции СИП.

Исходя из положений АПК, КАС и Закона о прокуратуре можно выделить следующие формы участия прокурора в арбитражном и административном судопроизводстве: 1. Обращение в пределах своей компетенции в суд с исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. 2. Вступление в судебный процесс и дача заключения по делу. 3. Принесение представлений на не вступившие и вступившие в законную силу судебные акты.

Основываясь на положениях ст. 17, 35 Закона о прокуратуре представляется необходимым предложить Генеральной прокуратуре РФ издать соответствующий приказ по вопросам обеспечения участия прокуроров в административном судопроизводстве с учетом положений Кодекса.

Кроме того, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов участие прокурора в судах общей юрисдикции является обязательным, а в арбитражных судах имеет факультативный характер и зависит от усмотрения прокурора. Подобное различие в правовом регулировании участия прокурора по одной и той же категории дел вряд ли имеет объективные основания. Поэтому целесообразно установление единого процессуального режима такого надзора при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. В связи с этим необходимо предусмотреть обязательное участие прокурора при рассмотрении арбитражным судом дел об оспаривании нормативных актов.

Глава 2. Особенности участия прокурора в рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта в административном судопроизводстве

2.1. Производство дел об оспаривании нормативных правовых актов

Особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативного правового акта в административном судопроизводстве, в том числе порядок участия прокурора в делах этой категории предусмотрено ст.ст.208-217.1 КАС.

Так, прокурор в пределах своей компетенции обладает правом обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части при соблюдении условий, предусмотренных ч. 1-4  ст.208 КАС.

Статья 208 КАС установлены общий и специальные сроки обращения в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим. Общий срок, в течение которого может быть подано административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, равен сроку действия этого нормативного правового акта. Специальный срок предусмотрен для подачи в суд административного искового заявления о признании закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования недействующим, который составляет десять дней со дня принятия соответствующего нормативного правового акта.

В качестве иных требований следует назвать следующие:

- в порядке, предусмотренном КАС, не подлежат рассмотрению в суде административные исковые заявления о признании нормативных правовых актов недействующими, если проверка конституционности этих правовых актов в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами отнесена к компетенции КС РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ;

- по делам об оспаривании нормативных правовых актов судом не могут быть приняты встречные административные исковые требования;

- при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в областных и им равных судах, в ВС РФ граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным ст. 55 КАС.

Следует отметить, что положения ст.208 КАС наиболее полно, по сравнению с ранее действовавшей ст. 251 ГПК, регулируют вопросы предъявления заявления о признании нормативного правового акта недействующим. 

КС РФ постановлением от 27.01.2004 №1-П признал не противоречащими Конституции РФ взаимосвязанные положения п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК - в части, наделяющей ВС РФ полномочием рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Правительства РФ, поскольку эти положения - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования - не предполагают разрешение ВС РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом.

«Должностные лица, органы государственной власти и местного самоуправления, перечисленные в ч. 2 ст. 251 ГПК, вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если они считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом или его частью нарушена их компетенция. Нарушением компетенции, в частности, следует считать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд. В заявлении должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа.

В ст.209 КАС закреплены требования, предъявляемые к административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта и о признании нормативного правового акта недействующим.

Такое административное исковое заявление подается в суд в письменной форме в разборчивом виде и подписывается с указанием даты внесения подписей административным истцом и (или) его представителем при наличии у последнего полномочий на подписание такого заявления и предъявление его в суд»[60]. Административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта должно содержать следующие сведения:

- сведения, предусмотренные п. 1, 2, 4 и 8 ч. 2 и ч. 6 ст. 125 КАС;

- сведения, перечисленные в п. 2-8 ч. 2  ст.209 КАС.

«К административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим прилагаются следующие документы:

- указанные в п. 1, 2, 4 и 5 ч. 1 ст. 126 КАС;

- документы, подтверждающие сведения о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом;

- копия оспариваемого нормативного правового акта.

Ранее требования к заявлению об оспаривании нормативных правовых актов устанавливались ч. 5, 6 ст. 251 ГПК, при этом регулировали указанные вопросы недостаточно полно: например, отсутствовали положения о необходимости указания сведений о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом.

Из разъяснений Пленума ВС РФ, содержащихся в п. 7 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 №48 следует, что заявление об оспаривании нормативного правового акта или его части должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК, а также содержать данные, перечисленные в ч. 5 и 6 ст. 251 ГПК.

При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК не возлагает на него такую обязанность»[61].

Поскольку на прокурора, предъявившего административный иск, в силу ст. 62 КАС возложено бремя доказывания, он при подготовке административных исковых заявлений обязан обеспечить их качество (полноту и аргументацию), представить в суд надлежащую доказательственную базу.

«К заявлению об оспаривании нормативного правового акта или его части помимо копии этого акта либо его части должны быть приобщены копия заявления, документ, подтверждающий уплату государственной пошлины, доверенность или иной документ, удостоверяющий полномочия представителя заявителя (ст. 132, ч. 6 ст. 251 ГПК).

Установив, что заявление не отвечает указанным требованиям, судья выносит определение об оставлении заявления без движения и назначает разумный срок для исправления его недостатков (ст. 136 ГПК).

Если при подаче заявления о признании нормативного правового акта или его части недействующими будет установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственный суду (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений ст. 131, 132 ГПК при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (ч. 3 ст. 247 ГПК)» [62].

В ст.210 КАС установлен порядок рассмотрения вопроса о принятии к производству административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим. Так, по результатам рассмотрения вопроса о принятии к производству административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим суд выносит одно из следующих определений:

- определение об отказе в принятии административного искового заявления. Основания для принятия такого решения закреплены в ч. 1 ст. 128 КАС. Специальным основанием служит прекращение действия оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений на момент подачи административного искового заявления;

- определение о возвращении административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим. Основания для принятия такого решения закреплены в п. 2-7 ч. 1 ст. 129 КАС. Специальным основанием служит отсутствие какого-либо подтверждения вступления в силу оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений на момент подачи административного искового заявления;

- определение об оставлении без движения административного искового заявления. Такое решение принимается судом на основании ч. 1 ст. 130 КАС в случае несоответствия указанного заявления требованиям к форме, содержанию и прилагаемым документам, установленным ст. 209 КАС;

- определение о принятии к производству административного искового заявления. Следует отметить, что в гл. 24 ГПК отсутствовала статья с аналогичным содержанием.

Пленум ВС РФ в п. 8, 10, 11 постановления от 29.11.2007 № 48 разъяснил следующее: главой 24 ГПК не предусмотрен досудебный порядок рассмотрения заявления о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, судья не вправе возвращать заявление в связи с тем, что заявитель предварительно не обращался в орган или к должностному лицу, издавшим этот акт, по вопросу его отмены или изменения (п. 8).

При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам гл. 24 ГПК.

Если при принятии заявления судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться заявителю (п. 10).

Судья отказывает в принятии заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 или ч. 8 ст. 251 ГПК в случаях, когда:

- заявление неподведомственно суду общей юрисдикции, поскольку оно подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке. В определении следует указать нормы закона, согласно которым рассмотрение дела об оспаривании данного нормативного правового акта или его части должно осуществляться в ином судебном порядке;

- в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей);

- заявление подано в защиту прав и свобод другого лица лицом, не имеющим права в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц;

- в заявлении оспаривается проект нормативного правового акта, решение законодательного органа о принятии или отклонении проекта нормативного правового акта, поскольку они не порождают правовых последствий, в связи с чем не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц;

- в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. Заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части;

- имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении (ч. 3 ст. 246, ст. 248, ч. 8 ст. 251 ГПК). В случае когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения в суд надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права, в течение года со дня вступления решения в законную силу (ч. 1 и 2 ст. 376 ГПК). В случае пропуска годичного срока по причинам, признанным судом, вынесшим обжалуемое решение, уважительными, этот срок может быть восстановлен. Вместе с тем судья не вправе отказать в принятии заявления, если в нем указаны иные основания, по которым нормативный правовой акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть (ч. 8 ст. 251 ГПК);

- в заявлении оспаривается содержание той части нормативного правового акта, которая дословно воспроизводит положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподведомственно суду общей юрисдикции. Вместе с тем в случае, когда в заявлении оспаривается содержание части нормативного правового акта, дословно воспроизводящей положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподсудно данному суду, судья в соответствии со ст. 135 ГПК выносит мотивированное определение о возвращении заявления, в котором указывает, в какой суд следует обратиться заявителю (п. 11).

Статья 211 КАС устанавливает порядок применения мер предварительной защиты по административному иску об оспаривании нормативного правового акта.

Суд не вправе применять меры предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, за исключением меры предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца.

Следует отметить, что ГПК не наделял суд правом применения такой меры предварительной защиты, как запрет применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений.

В ст.212 КАС закреплено право суда на объединение в одно производство административных дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Суд вправе объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения:

- несколько административных дел об оспаривании одного и того же нормативного правового акта;

- несколько административных дел об оспаривании разных положений одного акта.

Об объединении административных дел в одно производство суд выносит определение, копии которого направляются лицам, участвующим в деле.

Аналогичная статья гл. 24 ГПК отсутствовала.

Статья 213 КАС устанавливает порядок судебного разбирательства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Общий срок рассмотрения дел указанной категории не может превышать двух месяцев со дня подачи административного искового заявления, а ВС РФ - трех месяцев. Следует отметить, что в соответствии с ранее действовавшей ч. 2 ст. 252 ГПК заявления об оспаривании нормативного правового акта подлежали рассмотрению судом в течение месяца.

«При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет в полном объеме следующие обстоятельства:

- нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

- соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством РФ) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу»[63].

Статья 213 КАС наиболее полно, чем утратившая силу ст. 252 ГПК, регламентирует порядок судебного разбирательства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Помимо изложенных выше вопросов ст. 213 КАС устанавливает следующие особенности рассмотрения административных дел об оспаривании нормативного правового акта:

- порядок участия прокурора;

- необходимость извещения лиц, участвующих в деле, правовые последствия неявки;

- право суда признать обязательной явку в судебное заседание лица, принявшего оспариваемый акт;

- последствия отказа лица, обратившегося в суд, от своего требования, а также признание требования лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт;

- последствия утраты нормативным правовым актом силы или его отмены в период рассмотрения административного дела;

- невозможность утверждения судом соглашения о примирении сторон.

Заслуживает внимания сложившаяся практика применения утратившей силу ст. 252 ГПК.

Так, в постановлении Пленума ВС РФ от 29.11.2007 №48 разъяснено, что в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Законом о прокуратуре, он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК. Исходя из положений п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и ст. 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства РФ), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу.

Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу (п. 4).

Суд должен принимать необходимые меры к надлежащему извещению лиц, обратившихся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, принявших оспариваемый акт, о времени и месте судебного заседания (ч. 1 ст. 252 ГПК). Извещение указанных лиц допускается в том числе посредством СМС-сообщения в случае их согласия на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату. Факт согласия на получение СМС-извещения подтверждается распиской, в которой наряду с данными об участнике судопроизводства и его согласием на уведомление подобным способом указывается номер мобильного телефона, на который оно направляется.

С учетом того, что основной задачей производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого акта, судам не следует оставлять без внимания факты уклонения представителей органа или должностного лица, издавших этот акт, от явки в судебное заседание. В случае неявки в судебное заседание без уважительных причин представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, явка которых признана судом обязательной, необходимо обсуждать вопрос о возможности наложения штрафа в пределах, установленных ч. 4 ст. 246 ГПК. Фактам неявки представителя органа или должностного лица, издавших акт, может быть дана соответствующая оценка не только судом первой инстанции (ст. 226 ГПК, ч. 4 ст. 246 ГПК), но и при кассационном рассмотрении дела (ст. 336 ГПК), в частности при обсуждении вопросов о представленных органом или должностным лицом новых доказательствах (ч. 1 ст. 358 ГПК), а также при рассмотрении дела судом надзорной инстанции (п. 15).

Согласно ч. 3 ст. 252 ГПК отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо (п. 27).

В ст.214 КАС установлены основания прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

Исходя из положений этой статьи такие основания можно разделить на общие и специальные.

К общим относятся:

- отказ прокурора от административного иска в случаях, предусмотренных ч. 5 и 6 ст. 39 КАС;

- отказ органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, другого лица в случаях, предусмотренных ч. 6 и 7 ст. 40 КАС;

- основания для прекращения производства по административному делу, предусмотренные, п. 1-3, 5 и 6 ч. 1 ст. 194 КАС.

К специальным следует отнести основания, предусмотренные ч. 2  ст.214 КАС:

- утрата силы, отмена или изменение оспариваемого нормативного правового акта при условии, что такой акт перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца;

- отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования при условии, что отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа. Принятие судом отказа от административного иска не препятствует обращению в суд иных лиц, полагающих, что оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Статья с аналогичным содержанием в ранее действовавшей редакции ГПК отсутствовала.

Статья 215 КАС устанавливает порядок принятия решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

К принятию решения суда по данной категории дел применяются общие правила.

Судом выносятся следующие решения:

- об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

- об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Помимо этого суд, установив при рассмотрении дела несоответствие применения на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений истолкованию данного акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, указывает на такое несоответствие в мотивировочной и резолютивной частях решения.

Решение суда по административному делу о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вступает в законную силу по общим правилам.

Ранее порядок принятия решения суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта был установлен ст. 253 ГПК.

Постановлением КС РФ от 27.01.2004 №1-П взаимосвязанные положения п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК - в части, наделяющей ВС РФ «полномочием рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Правительства РФ, признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку эти положения - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования - не предполагают разрешение ВС РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом.

Конституционно-правовой смысл положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК, выявленный в указанном Постановлении, является общеобязательным и исключает в правоприменительной практике любое иное истолкование как этих положений, так и аналогичных им положений о судебной проверке нормативных актов Правительства РФ, содержащихся в других нормативных правовых актах»[64].

В ст.216 КАС установлены последствия признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

Признание судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части имеет следующие последствия:

- этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты;

- не могут применяться нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают.

Решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

За судом закреплено право возложить на лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части, если судом выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

В ч. 5  ст.216 КАС установлены основания и особенности рассмотрения дел указанной категории в порядке упрощенного (письменного) производства.

Аналогичная статья в ранее действовавшей гл. 25 ГПК отсутствовала.

В ст.217 КАС определен круг лиц, имеющих право на обжалование вступившего в законную силу решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.[65]

Согласно ч.4 ст.213 КАС административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора.

Процессуальное положение прокурора в административном процессе предполагает наличие широкого круга полномочий, реализация которых должна быть направлена на обеспечение прав участников процесса и вынесение судом законного и обоснованного решения.

Прокурор вправе заявлять ходатайства в том числе о привлечении к участию в деле административного соответчика или соответчиков; о замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим; о привлечении к участию в деле заинтересованных лиц; о производстве осмотра и об исследовании письменных или вещественных доказательств по месту их хранения или месту нахождения; о привлечении к участию в осмотре и об исследовании доказательств экспертов, специалистов, свидетелей; о даче судебного поручения суду другого района о производстве определённых процессуальных действий; о вызове свидетелей; о назначении экспертизы, в том числе повторной, дополнительной, комплексной или комиссионной; об отложении разбирательства дела; о повторном допросе свидетелей; о привлечении специалиста.

Прокурор вправе приводить свои доводы по возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, в том числе: об объединении нескольких административных дел в одно производство; о возможности рассмотрения административного дела без свидетелей, экспертов, специалистов, переводчиков; о последовательности исследования доказательств; об отказе административного истца от иска, о признании иска административным ответчиком, о мировом соглашении сторон; о признании лиц, заявляющих самостоятельные требования, относительно предмета спора третьими лицами в рассматриваемом деле; о распоряжении вещественными доказательствами; об отложении разбирательства дела; о последовательности исследования доказательств.

Прокурор вправе подавать заявления о применении мер предварительной защиты; об отводе судьи, секретаря судебного заседания, эксперта, специалиста, переводчика.

Прокурор вправе обжаловать следующие определения суда: о замене или об отказе в замене правопреемника; об отказе в принятии административного заявления; о возвращении административного заявления; об оставлении административного заявления без движения; об оставлении административного заявления без рассмотрения; о приостановлении производства по административному делу; о применении мер предварительной защиты; о восстановлении или об отказе в восстановлении пропущенного срока; по вопросу распоряжения вещественными доказательствами; по вопросу возврата носителей аудио и видеозаписей; об отказе в принятии дополнительного решения; об отсрочке или о рассрочке исполнения решения суда, об изменении способа и порядка его исполнения.[66]

В ст.39 КАС определены правовые последствия отказа прокурора от административного иска.

«В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается.

В случае если отказ прокурора от административного иска связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований, суд принимает такой отказ и прекращает производство по административному делу.

В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, суд оставляет соответствующее заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска»[67].

Суд принимает отказ прокурора от административного иска и прекращает производство по административному делу в случае заявления гражданином, обладающим административной процессуальной дееспособностью, его представителем или законным представителем гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, отказа от административного иска, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц.

Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в Определении от 25.02.2013 N 200-О, "положения части третьей статьи 45 ГПК во взаимосвязи со статьей 35 Закона о прокуратуре, конкретизирующей полномочия, предоставленные прокуратуре статьей 129 (часть 5) Конституции Российской Федерации, являются процессуальной гарантией реализации прокуратурой указанных полномочий (определения от 13 октября 2009 года N 1290-О-О, от 27 мая 2010 года N 696-О-О и др.)

В деле, в котором орган прокуратуры является истцом или ответчиком, представитель прокуратуры, защищающий его интересы как участника спорного материального правоотношения, обладает лишь теми общими правами и обязанностями лица, участвующего в деле, которые закреплены в ст. 35 ГПК. В соответствии с пунктом 3 ч. 1 ст. 16 и ч.1 ст. 18 ГПК прокурор не может участвовать в рассмотрении дела, если он лично, прямо или косвенно заинтересован в исходе дела либо если имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнение в его объективности и беспристрастности. По смыслу названных статей, прокурор как особый субъект гражданского процесса, наделенный полномочиями по даче заключения по делу, не может участвовать в деле, в котором орган прокуратуры выступает в качестве стороны спорного правоотношения, т.е. имеет ведомственную заинтересованность в исходе дела (Определение КС РФ от 21 апреля 2005 года №193-О). По вопросам участия прокурора в административном судопроизводстве следует учитывать разъяснения высших судов по порядку применения гражданского процессуального законодательства.

Из п. 7 постановления Пленума ВС РФ от 27.06.2013 №22 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре» следует, что прокурор в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ вправе обратиться в суд с заявлением о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений для защиты прав и свобод поднадзорного лица при условии, что поднадзорное лицо по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может само обратиться в суд.

Отсутствие у прокурора права на заключение соглашения о примирении обусловлено тем, что указанное исключительное право принадлежит только сторонам по делу, т.е. субъектам спорного материального правоотношения. Поскольку прокурор не является субъектом материального правоотношения, то он указанным правом не обладает.

В случае, если суд, не согласившись с заключением прокурора в процессе, примет иное решение по административному делу, то при наличии к тому законных оснований прокурор, участвующий в деле, приносит апелляционное представление (ст. 295 КАС).

Решения суда первой инстанции, не вступившие в законную силу, могут быть обжалованы в апелляционном порядке прокурором, участвующим в деле, в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, если иные сроки не установлены КАС.

Апелляционное представление подаётся через суд, принявший решение, и должно соответствовать требованиям ст.299 КАС. Представление и прилагаемые к нему документы могут быть поданы и посредством заполнения формы, размещённой на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В случае принесения апелляционного представления, не соответствующего требованиям, предусмотренным ст. 299 КАС, судья выносит определение, которым оставляет представление без движения и назначает прокурору разумный срок для исправления недостатков (ч. 1 ст. 300 КАС). В случае, если прокурор в установленный срок выполнит указания, содержащиеся в определении суда, апелляционное представление считается поданным в день первоначального поступления (ч. 2 ст. 300 КАС). На определение судьи об оставлении апелляционного представления без движения может быть принесено представление прокурора (ч. 3 ст. 300 КАС).

Перечень оснований, по которым апелляционное представление возвращается прокурору, приведён в ст. 310 КАС.

Возврат апелляционного представления осуществляется на основании определения суда первой инстанции, которое может быть обжаловано в вышестоящий суд.

Прокурор, принёсший апелляционное представление, исходя из принципа диспозитивности, вправе, до вынесения судом апелляционного определения, отозвать своё представление. В этом случае суд апелляционной инстанции выносит определение о прекращении апелляционного производства. При этом прекращение производства по апелляционному представлению не является препятствием для рассмотрения иных апелляционных жалоб и представлений.

Согласно ст. 37 Закона о прокуратуре отзыв представления относится к исключительному праву прокурора, принёсшего представление. При таком положении обращение участвовавшего в деле прокурора с отзывом апелляционного представления должно быть им направлено в суд апелляционной инстанции.

Системный анализ ч. 1 ст. 307, ч. 2 ст. 306 и ч. 7 ст. 39 КАС позволяет прийти к выводу, что, даже если прокурор не принимал участия в судебном процессе в суде первой инстанции по делам, в которых участие прокурора обязательно, он вправе вступить в процесс и дать заключение по делу в судебном заседании апелляционной инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционного представления суд апелляционной инстанции принимает судебный акт в форме апелляционного определения.

Согласно ст. 313 КАС определение суда первой инстанции может быть обжаловано в суд апелляционной инстанции отдельно от решения суда прокурором в случае, если: это предусмотрено КАС; определение суда исключает возможность дальнейшего движения административного дела.

Представление прокурора может быть подано в течение пятнадцати дней со дня вынесения определения судом первой инстанции, если иные сроки не установлены ст. 314 КАС.

Определение суда апелляционной инстанции, вынесенное по представлению прокурора, вступает в законную силу со дня его вынесения.

В соответствии со ст. 318 КАС вступившие в законную силу судебные постановления могут быть обжалованы в суд кассационной инстанции лицами, участвующими в деле, и другими лицами, если их права и законные интересы нарушены судебными постановлениями, при условии, что указанными лицами были исчерпаны иные способы обжалования судебного акта до дня вступления его в законную силу.

Если в рассмотрении административного дела участвовал прокурор, с представлениями о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов вправе обращаться:

1) Генеральный прокурор РФ и его заместители - в любой суд кассационной инстанции;

2) прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) - соответственно в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда.

Таким образом, КАС не предоставил прокурору района право непосредственного обращения в суд кассационной инстанции, однако при наличии достаточных оснований он вправе инициировать перед прокурором, наделённым правом на соответствующее обращение в суд кассационной инстанции, вопрос о внесении такого представления. К своему обращению прокурору района необходимо в обязательном порядке приложить наблюдательное производство прокуратуры района, а также копии всех судебных постановлений, состоявшихся по административному делу и заверенных соответствующим судом.

Кассационные жалоба, представление подаются непосредственно в суд кассационной инстанции.

В соответствии с ч. 3 ст. 319 КАС кассационные жалоба, представление и прилагаемые к ним документы также могут быть поданы посредством заполнения формы, размещённой на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Требования к содержанию кассационного представления прокурора установлены в ст. 320 КАС. Пункт 6 ч. 1 ст. 320 КАС обязывает прокурора указать в кассационном представлении, в чём заключаются допущенные судами существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход административного дела.

К кассационному представлению прокурора прилагаются заверенные соответствующим судом копии судебных актов, принятых по административному делу (ч. 5 ст. 320 КАС). Кассационное представление прокурора подаётся с копиями, число которых соответствует числу лиц, участвующих в деле (ч. 6 ст. 320 КАС).

В ст. 321 КАС указаны основания для возвращения судьёй кассационной инстанции кассационного представления прокурора без рассмотрения по существу.

Кассационное представление прокурора может быть возвращено в течение десяти дней со дня его поступления в суд кассационной инстанции.

По результатам изучения кассационного представления прокурора судья, в соответствии с ч. 3 ст. 323 КАС, выносит определение: 1) об отказе в передаче представления прокурора для рассмотрения суда кассационной инстанции, если отсутствуют основания для пересмотра судебных постановлений в кассационном порядке, либо 2) о передаче кассационного представления с делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В соответствии со ст. 327 КАС дела рассматриваются судом кассационной инстанции в судебном заседании, в котором принимают участие лица, участвующие в деле, их представители, прокурор, иные лица, подавшие кассационную жалобу, если их права, свободы и законные интересы непосредственно затрагиваются обжалуемым судебным актом. В силу ч. 6 ст. 327 КАС первым даёт объяснение лицо, подавшее кассационную жалобу или представление прокурора.

Исчерпывающий перечень полномочий суда кассационной инстанции по результатам рассмотрения представления прокурора приведён законодателем в ст. 329 КАС.[68]

2.2. Порядок рассмотрения дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами

Административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее - акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой, с особенностями, определенными ст.217.1 КАС. В ней разъяснены некоторые нюансы оспаривания нормативных актов, обладающих нормативными свойствами.

Возможность оспаривания разъяснений с нормативным содержанием возникла благодаря предписанию КС РФ. Ранее процессуальное законодательство не позволяло напрямую обжаловать такие акты в суде, хотя зачастую представители ведомств ссылались на них в обоснование принимаемых решений и действий. Потребовалось вмешательство КС РФ, который указал, что федеральному законодателю следует определить особенности судебного рассмотрения дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения налогового законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но обладают нормативными свойствами.

В Постановлении КС РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть» (далее - Постановление КС РФ № 6-П) содержится рекомендация федеральному законодателю внести в действующее правовое регулирование изменения, направленные на установление особенностей судебного рассмотрения дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе актов Федеральной налоговой службы, содержащих разъяснения налогового законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами.

Таким образом, КС РФ признал возможность судебной проверки ВС РФ (в качестве суда первой инстанции) писем ФНС России, обладающих вышеизложенными нормативными свойствами, в порядке оспаривания нормативных правовых актов.

«С административным исковым заявлением о признании акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим вправе обратиться лица, указанные в частях 1 - 4 ст. 208 КАС, в том числе и прокурор, полагающие, что соответствующий акт обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; 3) соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений»[69].

По последним двум пунктам бремя доказывания, как и во всех делах об оспаривании актов органов государственной власти, возложено на непосредственного «создателя» оспариваемого акта – «орган, организацию, должностное лицо, которые приняли акт.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пункте 3 части 3 ст.217.1 КАС, возлагается на орган, организацию или должностное лицо, которые приняли акт, обладающий нормативными свойствами.

Из редакции ч. 5 ст. 217.1 КАС, следует, что законодателю не принципиально, оспариваемый ненормативный акт обладает в итоге нормативными свойствами или нет. Так, в ч. 2 ст. 217.1 КАС предусматривается, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании этого акта не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.

Полномочиями для рассмотрения подобных дел наделен ВС РФ. Соответствующие поправки внесены в часть 4 ст. 2 Федерального конституционного закона от 05.02.2014 №3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации».

В ст.217.1 КАС воплощен буквальный смысл рекомендации КС РФ, тогда как рассматриваемая проблема существенно шире, иначе КС РФ не прибегнул бы к порядку абстрактного нормоконтроля в данном деле.

Проблема существования в российской правовой системе ненормативных актов органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и по сути применяемых как нормативные, а также их конкуренция с нормативными правовыми актами, которые в них разъясняются, не получает четкого решения.

Неясность цели изменения правового регулирования, отсутствие необходимого понятийного аппарата и отличия нормативного акта от ненормативного акта, обладающего нормативными свойствами, полностью отражены в тексте статьи. Из нее усматривается, что общими целями выступает наведение ВС РФ порядка в системе ненормативных актов и проверка, соответствуют ли они содержанию разъясняемых ими нормативных положений.

Редакция п. 2 ч. 5 ст. 217.1 КАС неудачна, скорее всего, имелось в виду, соответствуют ли указания, толкования, разъяснения, выводы в ненормативном акте содержанию разъясняемых таким актом нормативных положений. Редакция указанного пункта отлично выражает суть проблемы, когда ненормативный акт органа исполнительной власти вместо разъяснения противоречит разъясняемому акту, то есть вступает с ним в конкуренцию, стремится подменить акт нормативный. Корректно ли в этом случае говорить о неких «нормативных свойствах» ненормативного акта?

Именно поэтому буквальное прочтение п. 2 ч. 5 ст. 217.1 КАС означает, что суд в любом случае рассматривает ненормативный акт на соответствие содержанию разъясняемых им нормативных положений, даже если оспариваемый акт полностью не обладает нормативными свойствами.

Таким образом, ч. 5 ст. 217.1 КАС подтверждает изначальную неясность при рассмотрении административного дела об оспаривании ненормативного акта органа исполнительной власти, имеет ли такой акт свойства нормативности или нет. Указанное регулирование напоминает сражение с ветряными мельницами в том смысле, что средство найдено не вполне подходящее либо недостаточное, чтобы систематизировать и привести в соответствие нормативное регулирование общественных отношений, складывающееся на подзаконном ведомственном и зачастую «ненормативном уровне».

По существу, проблема, которая стала предметом рассмотрения КС РФ, но нашла в его Постановлении № 6-П половинчатое решение, гораздо шире, она касается модификации правовой системы РФ или механизма правового регулирования, включая такие аспекты, как источники права, специализация правового регулирования, пределы подзаконного правового регулирования в тех или иных областях общественных отношений (частных, публичных, частно-публичных), качество нормативных правовых актов, их достаточность и мобильность для регулирования общественных отношений, критерии (признаки) нормативного правового акта.

Стремление КС РФ поставить «ненормативное нормотворчество» под более высокий и более оперативный (если сравнивать с действующим порядком оспаривания ненормативных актов) контроль в лице ВС РФ понятно. Оно объясняется давно назревшей необходимостью систематизации такого нормотворческого регулирования ненормативными ведомственными актами и обеспечения их соответствия федеральному законодательству, сформированному по специализированному (отраслевому) предмету и принципам регулирования, но, несмотря на это, явно недостаточному, если возникает такая ненормативная активность правового регулирования. Однако, применив при рассмотрении дела порядок абстрактного нормоконтроля, на что обращается внимание в Особом мнении судьи КС РФ Г. Жилина к Постановлению КС РФ № 6-П, КС РФ оставил за скобками решение проблемы квалификации ненормативных актов с нормативным содержанием или нормативными свойствами, способ фильтрации дел по их оспариванию между судами, возможность контроля и судебной защиты в случаях, когда все-таки ненормативные акты оспариваются по общим правилам для ненормативных актов с ненормативными свойствами и рассматриваются по другой подсудности, хотя оказывается что они обладают такими свойствами.

Таким образом, обратной стороной анализируемого Постановления КС РФ является, по сути, признание легитимными для российской правовой системы ненормативных актов с нормативными свойствами. При этом стирается граница между нормативным содержанием, которое является важным для квалификации акта как нормативного, и внешними формальными признаками придания акту свойств нормативности. Это свидетельствует об отсутствии либо утрате четких содержательных критериев, предъявляемых к нормативным актам, что отражает низкий или недостаточный уровень качества содержательной составляющей актов, исходящих от уполномоченных органов власти. И в итоге это может привести к еще более хаотичному развитию регулирования общественных отношений в форме ненормативных правовых актов и обесценивания значения актов нормативно-правовых.

Возникает правовой парадокс, когда, не обладая всеми необходимыми внешними формализованными признаками нормативного правового акта (должна быть форма акта, принимающий субъект, порядок принятия и введения в действие), ненормативный акт федерального органа исполнительной власти объявляется, признается на практике в качестве нормативного или квазинормативного, с учетом которого должно строиться поведение участников общественных отношений. При этом содержательная часть такого акта как не менее важный критерий для понимания нормативной или ненормативной природы акта становится второстепенной, если вообще принимается во внимание для критериальной квалификации акта.

Именно поэтому видится искусственными подход или попытка к разрешению проблемы ненормативных правовых актов с нормативными свойствами через определение особого порядка их оспаривания, когда изобретается «законное средство» борьбы с последствиями нелегитимного явления без нейтрализации самого нелегитимного явления, его четкой квалификации и определения пределов его существования в правовой системе РФ.

Иными словами, у правового регулирования должна быть определенная достижимая цель. В рассматриваемом случае не совсем ясно, какой цели стремится добиться федеральный законодатель и на какую конечную цель ориентирует его КС РФ.[70]

ВЫВОДЫ

Таким образом, оспаривание нормативных правовых актов в суде играет положительную роль, поскольку сам факт его существования оказывает позитивное влияние на работу органов законодательной власти, так как, во-первых, суд, признав нормативный акт противоречащий закону, обеспечивает законность. Во-вторых, уровень работы исполнительных органов государственной власти по делам, подлежащим судебному контролю, повышается.

Процессуальное доказывание по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладает существенной спецификой, связанной с тем, что по этим делам предметом судебного исследования и доказательственной деятельности заинтересованных лиц выступает явление сугубо правового характера — законность нормативных правовых актов. Суд по этим делам с учетом доводов заявителя, органа (должностного лица), принявшего нормативный правовой акт, иных заинтересованных лиц оценивает соответствие содержания спорного акта закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы, правомочие органа или должностного лица на принятие такого акта, соблюдение процедуры (порядка) принятия и обнародования данных актов и т. д. В исковом производстве указанные обстоятельства относятся не к фактической, а к юридической основе дела. Прокурор ссылается на них при обосновании своей правовой позиции по делу, а суд оценивает эти обстоятельства при выборе подлежащих применению правовых норм, квалификации спорных правоотношений, установлении субъективных прав и обязанностей сторон.[71]

Глава 3. Особенности участия прокурора в рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта в арбитражном судопроизводстве

3.1. Производство дел об оспаривании нормативных правовых актов 

Порядок рассмотрения судом дел об оспаривании нормативных правовых актов регулируется гл. 23 АПК. Природа дел об оспаривании нормативных правовых актов в порядке главы 23 АПК носит публичный правовой характер.

«Состав участников процесса по делам об оспаривании нормативных актов обладает определенной спецификой, связанной с особенностями юридической природы этих дел: отсутствием спора о субъективных правах и обязанностях, а также отсутствием, как правило, необходимости установления фактических обстоятельств, не связанных с законностью проверяемого акта»[72].

Прокурор может обратиться с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим исходя из положений ст.ст. 52 и 53 АПК в их взаимосвязи с положениями ч. 2 ст.192 АПК.

При этом ч. 2 ст. 192 АПК устанавливает, что прокурор вправе обратиться в СИП в случаях, предусмотренных АПК, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц. То есть процессуальное законодательство не ограничивает прокурора возможностью оспаривания только тех нормативных правовых актов поднадзорных ему органов и должностных лиц, которые противоречат исключительно законам. Отдельно законодателем оговаривается отсутствие необходимости в обязательной досудебной попытке решить вопрос с отменой акта.

Форма заявления определена ст. 193 АПК. Данные требования распространяются и на форму заявления прокурора и обратившегося в СИП в защиту публичных интересов, организаций и граждан, в защиту прав и законных интересов других лиц.

Если дело об оспаривании такого ненормативного правового акта отнесено к подсудности СИП, то судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением положений ст.199 АПК.

В случае, если оспаривается акт, который включает в себя положения как нормативного, так и ненормативного (индивидуального) характера, то СИП вправе в силу ч. 3 ст. 130 АПК выделить требования об оспаривании такого акта в части положений ненормативного (индивидуального) характера в отдельное производство и рассмотреть их в порядке главы 24 АПК, если признает раздельное рассмотрение требований соответствующим целям эффективного правосудия (Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»).

Дела о признании нормативного правового акта недействующим относятся к возникающим из административных и иных публичных отношений, однако согласно ч. 1 ст. 193 АПК заявление прокурора должно соответствовать в том числе требованиям, предусмотренным ч. 1, п. 1, 2 и 10 ч. 2, ч. 3 ст. 125 АПК, т.е.: а) подаваться в письменной форме; б) подписываться уполномоченным прокурором; в) содержать наименование суда, в который подается заявление; г) указывать местонахождение ответчика; д) иметь перечень прилагаемых документов; е) копии заявления и прилагаемые к нему документы (если их нет у ответчика) должны быть направлены ответчику заказным письмом с уведомлением о вручении.

В заявлении также должны быть указаны: 1) наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый акт; 2) название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом акте; 3) права и законные интересы, которые, по мнению прокурора, нарушаются оспариваемым актом или его отдельными положениями; 4) название акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения; 5) требование о признании оспариваемого акта недействующим полностью (в части); 6) перечень прилагаемых документов. К заявлению прилагаются документы, указанные в п. 1, 3 ст. 126 АПК, а также текст оспариваемого акта. Важной оговоркой в законодательстве является то, что подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Наименование федерального органа исполнительной власти, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, в заявлении указывается полностью.

Статья 193 АПК не требует отражения в заявлении адреса места нахождения указанного органа. Между тем заявителю рекомендуется все же данный адрес указывать в заявлении.

Нарушение требований, предъявляемых АПК к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим, исходя из взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 128 АПК, ч.ч. 1 и 2 ст.193 АПК является основанием для оставления заявления без движения. Неустранение заявителем обстоятельств, послуживших основанием для оставления заявления без движения, влечет в силу п. 4 ч. 1 ст. 129 АПК возвращение заявления. Судья в определении о принятии заявления к производству, а также на стадии подготовки дела к судебному разбирательству или председательствующий в судебном заседании вправе предложить заявителю уточнить конкретные нормы акта, имеющего большую юридическую силу, на соответствие которым надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения.

Судья проверяет соблюдение предусмотренных ч.ч. 1 и 2 ст.193 АПК требований к форме и содержанию заявления. В частности, в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим должно быть указано на то, какие права и законные интересы заявителя нарушаются оспариваемым актом или его отдельными положениями, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и законных интересов заявителя, либо какие обязанности, по его мнению, на него незаконно возлагаются оспариваемым актом.

К заявлению прилагаются следующие документы:

а) уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление органу (должностному лицу), принявшему оспариваемый нормативный правовой акт, а при наличии таковых и другим заинтересованным лицам, копий заявления и приложенных к нему документов, которые у них могут отсутствовать;

б) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в установленных порядке и в размере или право на получение льготы по уплате государственной пошлины, либо ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины;

в) документы, подтверждающие обстоятельства, на которых истец основывает свои требования;

г) копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;

д) доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание заявления.

Согласно ч. 2 ст.193 АПК непредставление заявителем документов, предусмотренных п. 9 ч. 1 ст. 126 АПК, не является основанием для оставления заявления без движения.

С учетом особенностей предмета требований по делам об оспаривании нормативных правовых актов, а также исходя из ч. 3  ст.193 АПК, предусматривающей, что подача заявления о признании нормативного правового акта недействующим в СИП не приостанавливает действие оспариваемого акта, СИП не вправе применить такую обеспечительную меру, как приостановление действия оспариваемого акта.

СИП разрешает вопрос о подведомственности СИП заявления о признании нормативного правового акта недействующим исходя из содержание оспариваемого акта, характера спорного правоотношения, а также с учетом того, относится ли он к сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии.

Согласно ч. 7 ст. 194 АПК производство по делу подлежит прекращению, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Поэтому, если ранее суд общей юрисдикции, арбитражный суд, в том числе и СИП по результатам рассмотрения дела принял решение о признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью, заявление лиц, не участвующих в деле, о признании недействующим этого же акта не может быть удовлетворено, поскольку, по существу, отсутствует предмет спора. В этом случае производство по делу подлежит прекращению.

Согласно ч. 2 ст. 17 АПК дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются коллегиально в составе трех профессиональных судей, в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу в окончательной форме.

В ст.194 АПК закреплен максимальный срок от момента поступления дела в СИП (а не от момента принятия заявления и возбуждения производства по делу) до принятия решения по делу (не до вступления решения в законную силу).

Из ч. 4 ст.194 АПК следует, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов СИП в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта на соответствие требованиям, предъявляемым соответствующим нормативным правовым актом к форме такого акта, порядку его принятия и (или) введения в действие, устанавливает полномочия органа или лица, принявших акт, а также проверяет содержание оспариваемого акта на соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

При этом судам надлежит руководствоваться следующим.

По смыслу положений ч.ч. 4 и 5 ст.194 АПК при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта СИП проверяет полномочия федерального органа исполнительной власти, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, в том числе и при отсутствии указания на это в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. Вместе с тем СИП следует учитывать, что полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, могут быть предусмотрены не только федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, но и иными нормативными правовыми актами. Если СИП придет к выводу, что оспариваемый акт принят органом с нарушением полномочий на издание таких актов, он вправе принять решение о признании оспариваемого акта недействующим без исследования иных обстоятельств по делу, в том числе без проверки содержания оспариваемого акта.

Проверяя соответствие оспариваемого акта установленным требованиям к форме акта, порядку его принятия и (или) введения в действие, СИП необходимо руководствоваться следующим.

При проверке заявления по существу арбитражный суд не вправе ограничиваться формальным установлением того, соблюдены ли порядок и форма принятия оспариваемого акта, кому адресован такой акт, прошел ли он государственную регистрацию, опубликован ли в установленном порядке, а должен выяснить, содержит ли оспариваемый акт положения нормативного характера. Если СИП установит, что оспариваемый акт содержит положения ненормативного (индивидуального) характера и дело об оспаривании такого акта отнесено к его подсудности, то он продолжает рассмотрение дела об оспаривании такого акта в порядке главы 24 АПК в том же составе суда (ч. 2 ст. 18 АПК). Если дело об оспаривании такого ненормативного правового акта неподсудно СИП, то он применительно к п. 3 ч. 2 ст. 39 АПК выносит определение о передаче дела на рассмотрение другого арбитражного суда.

В случае, когда оспариваемый акт содержит положения нормативного характера, установление СИП нарушений требований к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и (или) введения в действие не является основанием для прекращения производства по делу, поскольку такой акт может применяться заинтересованными лицами, в результате чего могут быть нарушены права и законные интересы заявителя, а также иных лиц.

При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной) и (или) не опубликованные в предусмотренном порядке, не влекут правовых последствий как не имеющие юридической силы и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, СИП принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в СИП его отдельных положений) как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Исходя из взаимосвязанных положений п. 4 ч. 1 ст. 193 АПК и ч.ч. 4 и 5  ст.194 АПК СИП вне зависимости от доводов, содержащихся в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, устанавливает соответствие оспариваемого акта или его отдельного положения тем нормативным правовым актам, которые указаны в заявлении. Если при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта СИП придет к выводу о том, что оспариваемый акт противоречит иному нормативному правовому акту, не указанному заявителем, то он по этому основанию признает оспоренный акт недействующим.

Если нормативный правовой акт большей юридической силы, на соответствие которому проверяется оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельное положение, содержит требование экономической обоснованности оспариваемого акта либо иные требования к основаниям его принятия, СИП осуществляет проверку соответствия оспариваемого акта или его отдельных положений в том числе названным требованиям.

В случае если при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта СИП установит, что указанный в заявлении нормативный правовой акт большей юридической силы не регулирует соответствующие отношения, СИП предлагает заявителю уточнить, на соответствие какому нормативному правовому акту требуется проверить оспариваемый акт или его отдельные положения. Если заявитель не сделает такое уточнение, СИП выносит определение о прекращении производства по делу (ч. 1 ст. 150 АПК), в мотивировочной части которого отмечает, что указанный в заявлении нормативный правовой акт большей юридической силы не регулирует спорные отношения.

При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта в части СИП осуществляет проверку неоспоренных положений нормативного правового акта, если придет к выводу об очевидной и неразрывной связи таких положений с оспоренными (например, если из доводов следует, что заявителем по существу оспариваются положения акта, не указанные им в заявлении).

В случае, если имеется вступившее в законную силу решение арбитражного суда или суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному делу, проверившего оспариваемый нормативный правовой акт или те же его нормы на соответствие тому же нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, производство по делу об оспаривании нормативного правового акта подлежит прекращению (ч. 7 ст. 194 АПК).

При обращении с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим, в случае если имеется вступившее в законную силу решение арбитражного суда или суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному делу об оспаривании этого акта, СИП рассматривает такое заявление по существу, если в нем указаны основания, по которым этот нормативный правовой акт или его отдельные положения ранее не могли быть проверены судом (например, изменение законодательства, на соответствие которому осуществлялась проверка оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений), а также если заявителем указывается на противоречие оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, на соответствие которому проверка такого акта ранее не осуществлялась.

Вместе с тем, поскольку полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, по смыслу положений ч.ч. 4 и 5 ст.194 АПК при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта проверяются СИП в том числе и при отсутствии указания на это в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, такое обстоятельство не исследуется вновь при повторном рассмотрении дела об оспаривании этого же нормативного правового акта.

В соответствии с ч. 8  ст.194 АПК отказ заинтересованного лица, обратившегося в СИП с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования, признание требования органом, который приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению СИП дела по существу. При применении данной нормы СИП необходимо учитывать, что при отказе лица, обратившегося в СИП с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования производство по делу может быть прекращено, за исключением случаев, если о рассмотрении дела по существу ходатайствует иное участвующее в деле лицо в связи с тем, что оспариваемым актом нарушаются его права и законные интересы.

В случае если СИП прекратил производство по делу в связи с отказом заинтересованного лица от заявления (п. 4 ч. 1 ст. 150 АПК, ч. 8 ст. 194 АПК), определение о прекращении производства по делу не является по смыслу ч. 7 ст.194 АПК основанием для прекращения производства по делу при обращении другого лица с заявлением об оспаривании этого же нормативного правового акта, поскольку оспариваемый акт не был проверен по существу на соответствие нормативному правовому акту большей юридической силы.

Если оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения СИП решения в установленном порядке отменен, а также если действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены (могли быть нарушены) права и законные интересы заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц.

Прокуроры в пределах предоставленной им ст.ст. 52, 53, 192 АПК и федеральными законами компетенции.

В решении СИП в случае признания нормативного правового акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, должно быть указано и на признание оспариваемого акта не действующим полностью или в части.

Направление копии решения СИП лицам, участвующим в деле, в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения - издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, официальные издания федеральных органов исполнительной власти и другие официальные издания, в которых был опубликован оспариваемый акт (ст. 196 АПК) - обязанность СИП, принявшего решение по делу. Направление копии решения в иные органы и иным лицам - его право.

При изложении резолютивной части решения по делу об оспаривании нормативного правового акта СИП надлежит руководствоваться взаимосвязанными положениями ч. 5 ст. 170 АПК, ч.ч. 1 и 3 ст.195 АПК, в силу которых в резолютивной части решения по делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться сведения об оспариваемом акте: его название (а при оспаривании его отдельных положений - соответствующие нормы), номер, дата принятия, наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт; название нормативного правового акта (его соответствующие нормы), на соответствие которому (которым) проверялся оспариваемый акт; указание на признание его соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и на отказ в удовлетворении заявленного требования или на признание его не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части, а также указание на порядок распределения судебных расходов, на срок и порядок обжалования решения.

При признании недействующим нормативного правового акта в связи с отсутствием полномочий органа или лица на принятие оспариваемого акта СИП указывает в резолютивной части на несоответствие его нормативному правовому акту, закрепляющему соответствующие полномочия органа или лица.

В случае удовлетворения требования об оспаривании нормативного правового акта, который до вынесения решения был отменен в установленном порядке или действие которого прекратилось, СИП помимо вышеперечисленных общих сведений в резолютивной части указывает на несоответствие оспариваемого акта или его отдельных положений нормативному правовому акту, имевшему большую юридическую силу в период действия оспариваемого акта.

На основании положений ч. 5 ст.195 АПК, а также Федерального закона «Об исполнительном производстве» СИП следует исходить из того, что выдача исполнительного листа на основании решения суда по делу об оспаривании нормативного правового акта не требуется.

Согласно ч. 2 ст. 13 АПК, ч.ч. 4 и 5 ст.195 АПК нормативный правовой акт или его отдельные положения, признанные судом недействующими, с момента принятия решения суда не подлежат применению, в том числе при разрешении споров, которые возникли из отношений, сложившихся в предшествовавший такому решению период.

В органы (должностным лицам) решение СИП направляется и в случае признания оспариваемого нормативного правового акта (отдельных его положений) не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью (в части), и в случае признания оспариваемого акта (отдельных его положений) соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Незамедлительно опубликованным считается решение, опубликованное в следующем после дня получения копии судебного акта журнале (ином официальном издании).[73]

«В случае удовлетворения судом заявления прокурора необходимо держать под контролем вопрос выполнения редакцией официального издания, где ранее был опубликован признанный недействующим нормативный правовой акт, требования ч. 1 ст. 196 АПК о незамедлительном опубликовании судебного решения»[74].

3.2. Порядок рассмотрения дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами

Статья 195.1 АПК устанавливает порядок рассмотрения дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

Так, «дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее - акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются СИП по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК, с особенностями, установленными главой 23 и определенными в ст.195.1 АПК.

С заявлением о признании недействующим акта, обладающего нормативными свойствами, вправе обратиться лица, указанные в частях 1 и 2 ст 192 АПК, если они полагают, что такой акт обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует разъясняемым им нормативным положениям.

При рассмотрении дел об оспаривании актов, обладающих нормативными свойствами, СИП устанавливает, обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц, и соответствуют ли положения оспариваемого акта разъясняемым им нормативным положениям.

Обязанность доказывания соответствия положений оспариваемого акта разъясняемым им нормативным положениям возлагается на орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт.

По результатам рассмотрения дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, СИП принимает одно из следующих решений:

1) о признании оспариваемого акта полностью или в части не обладающим нормативными свойствами и соответствующим разъясняемым им нормативным положениям;

2) о признании оспариваемого акта полностью или в части не соответствующим разъясняемым им нормативным положениям, устанавливающим не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании этого акта не действующим полностью или в части»[75].

Таким образом, рассмотрение дел об оспаривании Акта разъяснительного характера отнесено к компетенции СИП. Процедура рассмотрения такая же, как при оспаривании в СИП нормативных правовых актов, за некоторыми исключениями. В результате СИП выносит решение о признании оспариваемого Акта либо не обладающим нормативными свойствами и соответствующим разъясняемым им нормативным положениям, либо недействующим полностью или в части.

ВЫВОД

Таким образом, «исследование сущности решения по делам об оспаривании в рамках арбитражного судопроизводства, процессуальных аспектов вступления в законную силу и механизмов его реализации наглядно показывает, что обеспечить эффективный доступ к правосудию, раскрыть его практический потенциал невозможно без сбалансированных активных действий арбитражного суда и правотворческих органов, направленных на устранение недостатков, в частности, установления в решениях судов сроков исполнения решений и применения мер ответственности за их нарушение, уделения повышенного внимания доведению судебного решения по данной категории до общественности, а именно опубликованию его в различных СМИ. При этом следует обратить внимание, что потребность в активных действиях обусловлена не только повышенной значимостью в силу распространения законной силы судебного решения на неопределенный круг лиц, но и необходимостью поддержания дисциплины в государственном правовом аппарате страны, уверенности субъектов предпринимательской деятельности в завтрашнем дне, степени доверия и авторитета государственной власти»^[76].

В целях совершенствованию арбитражного процессуального законодательства в плане оптимизации процесса рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в рамках арбитражного судопроизводства, необходимо дополнить ст. 52 АПК частью 6 следующего содержания: «По делам об оспаривании нормативных правовых актов, прокурор обязан вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, в целях обеспечения законности, и дать заключение по делу».

Заключение

Обобщая результаты диссертационного исследования, можно сделать следующие выводы.

Оспаривание нормативных правовых актов в суде играет положительную роль, поскольку сам факт его существования оказывает позитивное влияние на работу органов законодательной власти, так как, во-первых, суд, признав нормативный акт противоречащий закону, обеспечивает законность. Во-вторых, уровень работы исполнительных органов государственной администрации по делам, подлежащим судебному контролю, повышается.

Правом на оспаривание нормативного правового акта не действующим полностью или в части наделен прокурор в пределах своей компетенции, который выполняет специальную функцию. Участие прокурора по таким делам является важной гарантией обеспечения защиты и (или) восстановления нарушенных прав лиц (например, при признании акта недействующим и возможности заявителей обращения с требованиями в исковом порядке).

Наряду с заявителем и иными юридически заинтересованными субъектами прокурор относится к числу лиц, участвующих в деле. Его интерес связан с осуществлением возложенных на него функций по надзору за законностью в сфере нормотворческой деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции, за исключением дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, отнесенных АПК к компетенции СИП.

Исходя из положений АПК, КАС и Закона о прокуратуре можно выделить следующие формы участия прокурора в арбитражном и административном судопроизводстве.

1. Обращение в пределах своей компетенции в суд с исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц.

2. Вступление в судебный процесс и дача заключения по делу.

3. Принесение представлений на не вступившие и вступившие в законную силу судебные акты.

Процессуальное доказывание по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладает существенной спецификой, связанной с тем, что по этим делам предметом судебного исследования и доказательственной деятельности заинтересованных лиц выступает явление сугубо правового характера — законность нормативных правовых актов. Суд по этим делам с учетом доводов заявителя, органа (должностного лица), принявшего нормативный правовой акт, иных заинтересованных лиц оценивает соответствие содержания спорного акта закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы, правомочие органа или должностного лица на принятие такого акта, соблюдение процедуры (порядка) принятия и обнародования данных актов и т. д. В исковом производстве указанные обстоятельства относятся не к фактической, а к юридической основе дела.

Прокурор ссылается на них при обосновании своей правовой позиции по делу, а суд оценивает эти обстоятельства при выборе подлежащих применению правовых норм, квалификации спорных правоотношений, установлении субъективных прав и обязанностей сторон.[77]

«Исследование сущности решения по делам об оспаривании в рамках арбитражного судопроизводства, процессуальных аспектов вступления в законную силу и механизмов его реализации наглядно показывает, что обеспечить эффективный доступ к правосудию, раскрыть его практический потенциал невозможно без сбалансированных активных действий арбитражного суда и правотворческих органов, направленных на устранение недостатков, в частности, установления в решениях судов сроков исполнения решений и применения мер ответственности за их нарушение, уделения повышенного внимания доведению судебного решения по данной категории до общественности, а именно опубликованию его в различных СМИ. При этом следует обратить внимание, что потребность в активных действиях обусловлена не только повышенной значимостью в силу распространения законной силы судебного решения на неопределенный круг лиц, но и необходимостью поддержания дисциплины в государственном правовом аппарате страны, уверенности субъектов предпринимательской деятельности в завтрашнем дне, степени доверия и авторитета государственной власти»^[78].

Основываясь на положениях ст. 17, 35 Закона о прокуратуре представляется необходимым предложить Генеральной прокуратуре РФ издать соответствующий приказ по вопросам обеспечения участия прокуроров в административном судопроизводстве с учетом положений КАС.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов участие прокурора в судах общей юрисдикции является обязательным, а в арбитражных судах имеет факультативный характер и зависит от усмотрения прокурора. Подобное различие в правовом регулировании участия прокурора по одной и той же категории дел вряд ли имеет объективные основания. Поэтому целесообразно установление единого процессуального режима такого надзора при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. В связи с этим необходимо предусмотреть обязательное участие прокурора при рассмотрении арбитражным судом дел об оспаривании нормативных актов.

Кроме того, в целях совершенствованию арбитражного процессуального законодательства в плане оптимизации процесса рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в рамках арбитражного судопроизводства, необходимо дополнить ст. 52 АПК частью 6 следующего содержания: «По делам об оспаривании нормативных правовых актов, прокурор обязан вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, в целях обеспечения законности, и дать заключение по делу».

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты

1.           Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.) // Российская газета от 25 декабря 1993 г. №237.

2.           Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. №138-ФЗ // Российская газета от 20 ноября 2002 г. №220.

3.           Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. №95-ФЗ // Российская газета от 27 июля 2002 г. №137.

4.           Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. №21-ФЗ // Российская газета от 11 марта 2015 г. №49.

5.           Федеральный конституционный закон от 05.02.2014 №3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» // Российская газета от 7 февраля 2014 г. №27.

6.           Федеральный закон от 17 января 1992 г. №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г., №8, ст.366.

7.           Приказ Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»

8.           Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность, 2008 г., №3.

9.           Приказ Генерального прокурора РФ от 26.04.2012 №181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» // Законность, 2012 г., №6.

10.       Приказ Генерального прокурора РФ от 25.05.2012 №223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе»// Законность, 2012 г., №7.

Научная литература

11.       Абова Т.Е. Совершенствование арбитражного процессуального законодательства как важнейшая составляющая развития судебной системы//Концепция развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных и третейских судов и Европейского суда по правам человека. - СПб., 2007. - С.55-64.

12.                  Абрамян С.М. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1995. - 18с.

13.                  Абсалямов А.В. Характеристика административного судопроизводства в арбитражном процессе//Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: современное состояние и перспективы развития. - Екатеринбург, 2000.

14.                  Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. Т. II. - М.: Юрид. лит., 1982. - 360 с.

15.                  Антонов И.В. Рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. – 192с.

16.                  Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М., 2004. – 800 с.

17.                  Бек О.А. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов: автореф. дис. . канд. юрид. наук. - М., 2007. - 27 с.

18.                  Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. - М.: Проспект, 2005. - 272 с.

19.                  Беспалов Ю.Ф. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный научно-практический комментарий). – М.: Проспект, 2015. – 768 с.

20.                  Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике//Журнал российского права. - 2004. - №2. - С.95-106.

21.                  Брагин А.П., Пронякин А.Д. Прокурорский надзор в Российской Федерации. - М.: ЕАОИ, 2007. — 204 с.

22.                  Васильев Р.Ф. О понятии правового акта//Вестник Моск. ун-та. - 1998. - №5. - С.12-13.

23.                  Гусев А.А. Проблемы рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2007. - 190 с.

24.                  Добровольский А.А. Исковая форма защиты права. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1965. - 190 с.

25.                  Ершов В.В. Суд в системе органов государственной власти//Российское правосудие. - 2006. - №1. -С.43-45.

26.                  Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. - М.: Городец,  1997. - 320 с.

27.                  Замотаева Е.К. Судебный нормоконтроль как способ разрешения конституционно-правовых споров в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005.

28.                  Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: учеб. пособие: в 2 т. Т. I. – Ярославль:  ЯрГУ, 2005. - 547 с.

29.                  Кирсанов В.А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. - 213 с.

30.                  Кокуркин В.Перспектива оспаривания дисциплинирует? //газета "эж-ЮРИСТ". - №2, январь 2015.

31.                  Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации: Постатейный /Авт. кол.: А.А. Власов, Г.А. Жилин, В.М. Жуйков и др.; Под ред. Г.А. Жилина.  - М.: ТК Велби, 2003. - 840 с.

32.                  Концевой А. Материалы прокурорской практики свидетельствуют о возрастающем количестве дел с оспариванием нормативных правовых актов, рассматриваемых//Арбитражный и гражданский процесс. 2009. - №9.

33.                  Лебедев В.М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. - М.: Рос. акад. правосудия, 2000. - 368 c.

34.                  Матузов Н.И, Малько А.В. Теория государства и права: учебник. - М.: Юристъ, 2004. - 512 с.

35.                  Настольная книга прокурора /Под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус, науч. ред. А.Ю. Винокуров – М.: Издательство Юрайт, 2013. – 1159c.

36.                  Невинский В.В. Конституционный Суд Российской Федерации и правотворчество в России//Вестник Конституционного Суда РФ. - 1997. - №3. - С.69-72.

37.                  Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе: монография. — М.: РАП, 2010. — М.: Волтерс Клувер, 2010. — 304 с.

38.                  Носенко М.С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах об общей юрисдикции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. - 23 с.

39.                  Общая теория государства и права: академ. курс в 3 т./отв. ред. М.Н. Марченко. - М.: Юристъ, 2007.

40.                  Общая теория советского права/под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. - М.: Юрид. лит., 1966. - 491 с.

41.                  Павловская М. Особенности участия прокурора в административном судопроизводстве// Законность. – 2016. - №1. – С.3-7.

42.                  Паршина Т.В. Понятие и виды судебного контроля за законностью правовых актов. - Н. Новгород: НА МВД России, 2004. - 59 с.

43.                  Поляков А.В. Общая теория права. Курс лекций. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. - 642 с.

44.                  Попова Ю.А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. - Краснодар, 2001. -  296 с.

45.                  Прокудина Л. А., Простова В. М., Попов А. Д. Участие прокурора в арбитражном процессе по делам о несостоятельности (банкротстве). - М.: Юрлитинформ, 2001. - 281 с.

46.                  Рыжаков А.П. Постатейный комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации. - Специально для Системы ГАРАНТ, 2014.

47.                  Тарасова А. Ненормативные разъяснения под суд! //Газета "эж-ЮРИСТ".- № 49, декабрь 2015.

48.                  Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве (по ГПК и АПК РФ 2002 г.): Методическое пособие/Под ред. В.Г. Бессарабова / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. - М., 2004.

49.                  Филановский В.А. Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2002.

50.                  Фурсов Д.А. Виды гражданского и арбитражного судопроизводства. - М., 1998.

51.                  Черданцев А.Ф. Теория государства и права: учебник. - М.:  Юристъ, 2003. -  434 с.

52.                  Шамшурин Л. Об участии прокурора в разбирательстве гражданских дел: вопросы теории и практики // Арбитражный и гражданский процесс. - 2009. - № 2. - С. 17-22.

53.                  Ярошенко Н.И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2006. - 24 с.

54.                  Яценко В.Н. Некоторые особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов//Арбитражный и гражданский процесс. - 2004. - №4. - С.22-25.

Интернет-ресурсы

55.       Участие прокурора в арбитражных делах об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. – Электронный ресурс. Режим доступа. http://www.prockomi.ru/pda/explain/?SECTION_ID=1&ELEMENT_ID=4311

Судебная практика

56.       Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 года №193-О

57.       Определение Конституционного Суда РФ от 18 декабря 2007 года №831-О-О

58.       Определение Конституционного Суда РФ  от 28 мая 2009 года №589-О-О

59.       Определение Конституционного Суда РФ  от 13 октября 2009 года №1290-О-О

60.       Определение Конституционного Суда РФ  от 27 мая 2010 года №696-О-О 

61.       Определение Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2013 года №200-О

62.       Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. №19-П «по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ»//Российская газета от

63.       Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. №1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации»//Российская газета от 3 февраля 2004 г. №18.

64.       Постановление Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть» //Российская газета от 13 апреля 2015 г. №77.

65.       Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» //Российская газета от 8 декабря 2007 г. №276.

66.       Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.06.2013 №22 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре» //Российская газета от 5 июля 2013 г. №145.

---

[1] Концевой А. Материалы прокурорской практики свидетельствуют о возрастающем количестве дел с оспариванием нормативных правовых актов, рассматриваемых//Арбитражный и гражданский процесс. 2009. - №9.

[2] Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. - М.: Проспект, 2005. - С.95.

[3] Ярошенко Н.И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2006. - С.7.

[4] Там же. – С.13-14.

[5] Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе: монография. — М.: РАП, 2010. — М.: Волтерс Клувер, 2010. – С.5.

[6] Лебедев В.М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. - М.: Рос. акад. правосудия, 2000. - С.94.

[7] Паршина Т.В. Понятие и виды судебного контроля за законностью правовых актов. - Н. Новгород: НА МВД России, 2004. - С.24.

[8] Яценко В.Н. Некоторые особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов//Арбитражный и гражданский процесс. - 2004. - №4. - С.22.

[9] Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М., 2004. - С.118.

[10] Замотаева Е.К. Судебный нормоконтроль как способ разрешения конституционно-правовых споров в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. - С.29.

[11] Бек О.А. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов: автореф. дис. . канд. юрид. наук. - М., 2007. - С.7.

[12] Никитин С.В. Указ.соч. - С.7.

[13] Там же.

[14] Там же.

[15] Ярошенко Н.И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2006. - С.7.

[16] Ершов В.В. Суд в системе органов государственной власти//Российское правосудие. - 2006. - №1. - С.43.

[17] Никитин С.В. Указ.соч. – С.11.

[18] Никитин С.В. Указ.соч. – С.12.

[19] Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. - М.: Городец,  1997. - С.243-244.

[20] Кирсанов В.А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. - С.29.

[21] Гусев А.А. Проблемы рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2007. - С. 50-51.

[22] Филановский В.А. Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2002. - С.44-55.

[23] Попова Ю.А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. - Краснодар, 2001. - С. 13.

[24] Замотаева Е.К. Указ. соч. - С.13.

[25] Бек О.А. Указ. соч. - С.65.

[26] Антонов И.В. Рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С. 88-91.

[27] Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. Т. II. - М.: Юрид. лит., 1982. - С.201.

[28] Матузов Н.И, Малько А.В. Теория государства и права: учебник. - М.: Юристъ, 2004. - С.290.

[29] Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: учеб. пособие: в 2 т. Т. I. – Ярославль:  ЯрГУ, 2005. - С.269.

[30] Поляков А.В. Общая теория права. Курс лекций. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. - С.517.

[31] Общая теория советского права/под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. - М.: Юрид. лит., 1966. - С.138.

[32] Общая теория государства и права: академ. курс в 3 т./отв. ред. М.Н. Марченко. - М.: Юристъ, 2007. - С.272-273.

[33] Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике//Журнал российского права. - 2004. - № 2. - С.97.

[34] Невинский В.В. Конституционный Суд Российской Федерации и правотворчество в России//Вестник Конституционного Суда РФ. - 1997. - №3. - С.69-70.

[35] Черданцев А.Ф. Теория государства и права: учебник. - М.:  Юристъ, 2003. - С.197.

[36] Васильев Р.Ф. О понятии правового акта//Вестник Моск. ун-та. - 1998. - №5. - С.12-13.

[37] Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» //Российская газета от 8 декабря 2007 г. №276.

[38] Настольная книга прокурора /Под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус, науч. ред. А.Ю. Винокуров – М.: Издательство Юрайт, 2013. – 1159 c.

[39] Там же.

[40] Жуйков В.М. Указ.соч. - 116-117; Попова Ю.А. Указ.соч. - С.25.

[41] Попова Ю.А. Указ.соч. - С.24-26.

[42] Никитин С.В. Указ.соч. -С.64-65.

[43] Носенко М.С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах об общей юрисдикции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. -С.5.

[44] Кирсанов В.А. Указ.соч. - С. 99, 100.

[45] Никитин С.В. Указ.соч. – С.69.

[46] Добровольский А.А. Исковая форма защиты права. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1965. - С.11.

[47] Абрамян С.М. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1995. - С.9-10; Абсалямов А.В. Характеристика административного судопроизводства в арбитражном процессе//Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: современное состояние и перспективы развития. - Екатеринбург, 2000. - С.449; Фурсов Д.А. Виды гражданского и арбитражного судопроизводства. - М., 1998. - С.98.

[48] Никитин С.В. Указ.соч. – С.65.

[49]  Гусев А.А. Проблемы рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2007.

[50] Абова Т.Е. Совершенствование арбитражного процессуального законодательства как важнейшая составляющая развития судебной системы//Концепция развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных и третейских судов и Европейского суда по правам человека. - СПб., 2007. - С.61.

[51] Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе: монография. — М.: РАП, 2010. — М.: Волтерс Клувер, 2010. — 304 с

[52] Брагин А.П., Пронякин А.Д. Прокурорский надзор в Российской Федерации. - М.: ЕАОИ, 2007. — 204 с.

[53] Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве (по ГПК и АПК РФ 2002 г.): Методическое пособие/Под ред. В.Г. Бессарабова / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. - М., 2004. - С.15.

[54] Прокудина Л. А., Простова В. М., Попов А. Д. Участие прокурора в арбитражном процессе по делам о несостоятельности (банкротстве). - М.: Юрлитинформ, 2001. - С.6.

[55] Участие прокурора в арбитражных делах об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. – Электронный ресурс. Режим доступа. http://www.prockomi.ru/pda/explain/?SECTION_ID=1&ELEMENT_ID=4311

[56] Шамшурин Л. Об участии прокурора в разбирательстве гражданских дел: вопросы теории и практики // Арбитражный и гражданский процесс. - 2009. - № 2. - С. 17-22.

[57] Участие прокурора в арбитражных делах об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. – Электронный ресурс. Режим доступа. http://www.prockomi.ru/pda/explain/?SECTION_ID=1&ELEMENT_ID=4311

[58] Беспалов Ю.Ф. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный научно-практический комментарий). – М.: Проспект, 2015. – 768 с.

[59] Павловская М. Особенности участия прокурора в административном судопроизводстве// Законность. – 2016. - №1. – С.3-7.

[60] Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» //Российская газета от 8 декабря 2007 г. №276.

[61] Беспалов Ю.Ф. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный научно-практический комментарий). – М.: Проспект, 2015. – 768 с.

[62] Павловская М. Особенности участия прокурора в административном судопроизводстве/ М.Павловская.//Законность. - 2016. - №1. - С.3–7.

[63] Там же.

[64] Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. №1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации»//Российская газета от 3 февраля 2004 г. №18.

[65] Беспалов Ю.Ф. Указ. соч.

[66] Павловская М. Особенности участия прокурора в административном судопроизводстве/ М.Павловская.//Законность. - 2016. - №1. – С.3–7.

[67] Беспалов Ю.Ф. Указ. соч.

[68] Павловская М. Указ. соч.

[69] Кокуркин В.Перспектива оспаривания дисциплинирует? //газета "эж-ЮРИСТ". - №2, январь 2015.

[70] Тарасова А. Ненормативные разъяснения под суд! //Газета "эж-ЮРИСТ". - № 49, декабрь 2015.

[71] Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе: монография. — М.: РАП, 2010. — М.: Волтерс Клувер, 2010. — 304 с.

[72] Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации: Постатейный /Авт. кол.: А.А. Власов, Г.А. Жилин, В.М. Жуйков и др. ; Под ред. Г.А. Жилина.  - М.: ТК Велби, 2003. - 840 с.

[73] Рыжаков А.П. Постатейный комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации. - Специально для Системы ГАРАНТ, 2014.

[74] Настольная книга прокурора /Под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус, науч. ред. А.Ю. Винокуров – М.: Издательство Юрайт, 2013. – 1159 c.

[75] Рыжаков А.П. Указ. соч.

[76] Гусев А.А. Проблемы рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2007.

[77] Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе: монография. — М.: РАП, 2010. — М.: Волтерс Клувер, 2010. — 304 с.

[78] Гусев А.А. Указ. соч.

Краткое описание документа:

Научная работа по предмету «Право» на тему: «Участие прокурора в рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» предлагается в качестве дополнительного источника информации при изучении темы «Система и функции правоохранительных органов Российской Федерации» в рамках раздела, посвящённого конституционному праву согласно Рабочей программы ПРАВО базовый и углублённый уровни 10-11 классы, разработанной Калуцкой Е.К. к учебнику "Право. 10-11 классы" А.Ф.Никитина, Т.И.Никитиной, Т.Ф.Акчуриной, а также при изучении темы «Прокуратура и ее деятельность» раздела 5 «Правосудие и правоохранительные органы» согласно Примерной общеобразовательной учебной дисциплины "Право" для профессиональных образовательных организаций", рекомендованной ФГАУ "ФИРО" (протокол №3 от 21.07.2015 г.).