Инфоурок / Обществознание / Конспекты / Навчально-методичний посібник з дисципліни "Адміністративне право України"

Навчально-методичний посібник з дисципліни "Адміністративне право України"



Московские документы для аттестации!

124 курса профессиональной переподготовки от 4 795 руб.
274 курса повышения квалификации от 1 225 руб.

Для выбора курса воспользуйтесь поиском на сайте KURSY.ORG


Вы получите официальный Диплом или Удостоверение установленного образца в соответствии с требованиями государства (образовательная Лицензия № 038767 выдана ООО "Столичный учебный центр" Департаментом образования города МОСКВА).

ДИПЛОМ от Столичного учебного центра: KURSY.ORG


библиотека
материалов


МІНІСТЕРСТВО АГРАРНОЇ ПОЛІТИКИ

ТА ПРОДОВОЛЬСТВА УКРАЇНИ


НАУКОВО-МЕТОДИЧНИЙ ЦЕНТР АГРАРНОЇ ОСВІТИ











АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО


НАВЧАЛЬНО-МЕТОДИЧНИЙ ПОСІБНИК


ДЛЯ СТУДЕНТІВ АГРАРНИХ ВИЩИХ НАВЧАЛЬНИХ
ЗАКЛАДІВ І–ІІ РІВНІВ АКРЕДИТАЦІЇ ЗІ СПЕЦІАЛЬНОСТІ

5.03040101 “ПРАВОЗНАВСТВО”






















Київ

Аграрна освіта”
2011

УДК 340.1


Гелешко Ю.Й., викладач Вишнянського коледжу Львівського НАУ;


Тирон В.О., викладач Василівського коледжу Таврійського ДАТУ;


Катушинська Л.С., викладач Коледжу
Подільського ДАТУ



Рецензенти:

Коротких О.Р., викладач Верхньодніпровського коледжу Дніпропетровського ДАУ;


Гулюк С.С., викладач Рівненського державного аграрного коледжу;


Яковенко О.В., викладач Таращанського агротехнічного коледжу;


Гапон С.М., викладач Василівського коледжу Таврійського ДАТУ;


Томенікова О.М., викладач Путивльського коледжу Сумського НАУ



Редактор

Цибенко Н.В.



Відповідальна за випуск


Трісунова Т.В.




Розкрито зміст норм Загальної та Особливої частин Адміністра­тив­ного права України, а також норми Адміністративного судочин­ства.

Рекомендовано для студентів денної та заочної форм навчання аграрних вищих навчальних закладів І–ІІ рівнів акредитації.









ВСТУП


Нині Україна знаходиться на етапі впровадження у практику нормативно регламентованих положень у сфері адміні­стра­тив­ного права і судочинства. Конституція надає всі можливості для створення дійсно демократичної та незалежної судової системи, яка, в свою чергу, забезпечує захист прав людини на державному рівні, тобто реалізує головні принципи будь-якої правової держави.

Істотним кроком в цьому процесі є запровадження в Україні системи адміністративних судів, що символізує тенденції розвитку способів, методів і засобів захисту прав громадян у їх відносинах з державною владою в цілому та її структурними підрозділами як в центрі, так і на місцях.

Сьогодні проблеми становлення і розвитку адміністративного та адміністративно-процесуального права, адміністративного процесу, адміністративного судочинства як складової адміністративного проце­су є предметом активних дискусій, особливо сьогодні, коли на порядку денному стоїть питання щодо створення адміністративних судів. У зв’язку з цим необхідно вирішити ряд організаційних питань з приводу розгляду спорів між органами публічної влади і громадянами. Таким чином, актуальність вивчення дисципліни є необхідною.

Адміністративне право має за мету гарантування прав людини і встановлення цивілізованого паритету між інтересами особи та держави. Характерними рисами цього права є:

  • закріплення принципів правової держави: верховенства права, рівності громадян перед законом та їх реальне забезпечення;

  • поєднання в адміністративному законодавстві традиційних елементів з інноваційними;

  • оновлення законодавчої бази з урахуванням як національного досвіду, так і зарубіжного, насамперед країн-членів Європейського Союзу;

  • зменшення адміністративного тиску на особу, обмеження адміністративного розсуду органів і представників виконавчої влади;

  • посилення судового контролю за діяльністю посадових осіб виконавчої влади тощо.

Це означає, що на сьогодні корінним чином змінюється підхід до цілей та завдань адміністративного права. І відправним пунктом у цьому перетворенні є положення ст. 3 Конституції України: “Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю”. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

Головним завданням адміністративного права як навчальної дисципліни є надання студентам глибоких знань щодо основних категорій цієї галузі публічного права, сутності державного управління і виконавчої влади, механізмів адміністративно-правового забезпе­чення насамперед прав і свобод людини, управління в основних сферах діяльності держави.

Під час вивчення дисципліни студенти зможуть:

  • визначити основні поняття державного управління та адміністративного права;

  • отримати уявлення про адміністративні правовідносини в Україні, про суб’єкти адміністративних правовідносин, адміністра­тивні правопорушення, його склад та адміністративну відповіда­льність тощо;

  • розширити свої знання про основні права та обов’язки державних органів України, інших суб’єктів у сфері державного управління;

  • ознайомитися з системою функцій, форм і методів держав­ного управління, компетенцією цих органів державного управління та виконавчої влади.

Навчальний курс “Адміністративне право України” складається із Загальної та Особливої частин і розділу “Адміністративне судочинство”.

Загальна частина об’єднує теми, в яких висвітлюються: предмет, метод і система адміністративного права; поняття, суть, основні риси, форми і методи державного управління; адміністра­тивно-правові статуси суб’єктів адміністративного права; аналізуються інститути державної служби і адміністративної відповідальності.

Особлива частина курсу об’єднує теми адміністративно-право­вого забезпечення управління в економічній, соціально-культурній і в адміністративно-політичній сферах.

Метою розробки даного посібника є ґрунтовне дослідження та детальний аналіз перелічених нижче тез-завдань:

  • дати загальну характеристику інституту адміністративного судочинства;

  • визначити та дати ґрунтовну характеристику принципів адміністративного судочинства;

  • детально розглянути порядок та умови організації адміністративного судочинства;

  • визначити співвідношення понять адміністративної юстиції та адміністративної юрисдикції, підвідомчість, підсудність, розглянути питання строків в адміністративному судочинстві;

  • дати характеристику складу суду та учасників судочинства;

  • описати організацію судового засідання в адміністративній справі;

  • охарактеризувати поняття і види доказів в адміністративній справі, а також види і розподіл судових витрат;

  • розглянути та охарактеризувати особливості провадження в окремих категоріях адміністративних справ;

  • порядок апеляційного та касаційного провадження, а також провадження за винятковими обставинами, провадження за ново-виявленими обставинами.

Посібник допоможе студентам орієнтуватися в теоретичному матеріалі, виконувати практичні завдання.

Об’єктом виступає теоретично-правовий аспект адміністратив­ного права та судочинства, предметом – адміністративно-правові відносини, які виникають у зв’язку із провадженням адміністративних справ.



АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО


1. ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА


1.1. Адміністративне право України, його предмет,
метод і система


  • Адміністративне право – галузь права, норми якої регулюють суспільні відносини, що виникають в процесі організації і реалізації виконавчої влади.

  • Адміністративне право як навчальна дисципліна є обов’язковою у навчальних планах при підготовці майбутніх юристів. Це систематизована в певному порядку сукупність знань про теоретичні засади адміністративного законодавства та його історичні витоки, про чинний КпАП та практику його застосування.

  • Адміністративне право як правнича наука – це система поглядів, ідей, уявлень про адміністративне законодавство, державне управління, реформування й тенденції розвитку адміністративного права, його принципи, про адміністративне право зарубіжних країн.

Норми адміністративного права:

  • встановлюють форми і методи державного управління, способи забезпечення законності в державному управлінні;

  • регламентують порядок створення органів виконавчої влади, їхню компетенцію, повноваження посадових осіб цих органів; взаємо­відносини органів виконавчої влади з іншими державними органами, суспільними об’єднаннями, підприємствами і громадянами;

  • визначають правове положення громадян, органів місцевого самоврядування, громадських об’єднань та інших недержавних формувань у сфері управління;

  • регулюють управлінські відносини в соціально-політичній, соціально-культурній і економічній сферах.

Предметом будь-якої галузі права є коло суспільних відносин, що регулюються її нормами.

Предмет адміністративного права – сукупність суспільних відносин, що складаються в процесі організації та діяльності виконавчої влади, а також пов’язаних з внутрішньою організацією діяльності державних органів, інших державних організацій та органів місцевого самоврядування, застосуванням заходів адміністративного примусу, реалізацією й захистом прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та здійсненням окремими недержавними формуваннями делегованих їм повноважень і функцій виконавчої влади.

Поряд з предметом, важлива роль у здійсненні адміністративним правом регулятивної функції належить методу регулювання суспіль­них відносин або методу адміністративного права. Саме поняття предмета і методу правового регулювання дають повну характе­ристику будь-якій галузі права, включаючи й адміністративне.

Виходячи з цього, теорія права визнає існування двох первинних (найпростіших) прийомів регулювання: методу субординації і методу координації. Саме вони виражають особливості юридичних режимів, які створюються тією чи іншою галуззю права.

Метод субординації (імперативний) формує централізоване, імперативне регулювання, яке зверху до низу здійснюється на владно-імперативних засадах. Юридична енергія надходить тільки зверху, від компетентних державних органів. Тому статус суб’єктів, їхнє стано­вище в правовідносинах насамперед характеризується субординацією або підпорядкованістю.

Метод координації (диспозитивний) формує децентралізоване, диспозитивне регулювання. За такого регулювання джерелом юридич­ної енергії рівною мірою є будь-які суб’єкти правовідносин. Тому статус суб’єктів характеризується, у першу чергу, рівноправним їх становищем у правовідносинах.

Відносно новим є метод реординації, який полягає в тому, що керованому об’єктові надаються права вимагати від керуючого суб’єкта створення необхідних умов для своєї діяльності (матеріальних, організаційних, фінансових тощо).

Значного поширення останнім часом набуває метод адмініст­ра­тивного договору. Це пов’язано з тим, що в окремих сферах суспільного життя відбувається поступовий перехід від жорстких адміністративно-командних методів до більш гнучких способів регулювання суспільних відносин, яким і є адміністративний договір.

Адміністративний договір має місце, наприклад, тоді, коли органи державної виконавчої влади делегують ряд своїх повноважень органам місцевого самоврядування, або ж коли органи внутрішніх справ беруть під охорону об’єкти державної власності та наділяються за договором правом затримувати працівників, які порушують правила внутрішнього трудового розпорядку, громадського порядку або підозрюються у вчиненні дрібного розкрадання.

Метод правового регулювання – засоби (прийоми, способи) впливу на волю і поведінку учасників правових відносин.

Для адміністративного права характерні наступні методи правового регулювання:

  • метод влади – підпорядкування або метод прямого розпорядництва – означає, що одна сторона управлінських відносин юридично владна, а друга – юридично підвладна (наприклад, відносини між податковою адміністрацією і платниками податку);

  • метод рекомендацій – рекомендації суб’єкта управління здобувають правову силу за умови прийняття її іншим учасником управління;

  • метод узгодження – ним регулюються відносини між учасниками, що не знаходяться між собою в підпорядкуванні;

  • метод рівності – означає, що суб’єкти, які знаходяться на одному рівні державного механізму, здійснюють спільні дії у формі адміністративного договору.

Суть методів адміністративно-правового регулювання управлінських відносин полягає в наступному:

  • встановлення певного порядку дій – припис до дії за відповідних умов і належним чином, передбаченим відповідною адміністративно-правовою нормою (ст.38 КпАП встановлено, що адміністративні стягнення можуть бути накладені не пізніше двох місяців з дня споєння вчинку, а перевищення цього строку не дозволяє притягувати винуватця до адміністративної відповідальності);

  • заборона певних дій під страхом застосування відповідних юридичних засобів впливу(заборона направлення скарг громадян на розгляд тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги, за порушення даної заборони, винні посадові особи несуть дисциплінарну відповідальність);

  • надання можливості вибору (дозволи) одного з передбачених адміністративно-правовою нормою варіантів належної поведінки, передбачених адміністративно-правовою нормою (надання посадовим особам можливості прояву самостійності при вирішенні питання про застосування до особи, яка скоїла адміністративне правопорушення, того чи іншого заходу адміністративного стягнення, або звільнити його від відповідальності);

  • надання можливості діяти (або не діяти) за своїм бажанням, тобто чинити або не чинити передбачені адміністративно-правовою нормою дії у визначених нею умовах. Як правило, це має місце при реалізації суб’єктивних прав. Дозвільний метод є найбільш перспективним.

У сфері адміністративно-правового регулювання досить широко застосовуються спеціальні адміністративно-правові режими – як сукупність спеціальних правил, установлених адміністративно-правовими нормами з метою регулювання відповідних суспільних відносин в окремих управлінських сферах, в межах певних територій, щодо окремих категорій громадян чи інших суб’єктів управлінських стосунків, щодо певних видів діяльності тощо. До таких, зокрема, можна віднести паспортний, прикордонний та митний режими, режим державної або військової таємниці та ін.


Місце адміністративного права в правовій системі України

Правова система – органічно ціле правове явище, що включає в себе наступні структурні елементи: галузі права, інститути права, норми права.

Основним елементом системи права є галузь права, відносно самостійна сукупність його норм, об’єднаних загальністю предмета і методу правового регулювання. Правові норми, які регулюють суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення виконавчої влади, утворюють адміністративне право.

Галузь права підрозділяється на правові інститути – це таке угрупування норм права певної галузі чи підгалузі, що регулюють конкретний вид, або сторону однорідних суспільних відносин.

Галузь адміністративного права займає одне з чільних місць у галузевій системі українського права, але предмет адміністративного права не охоплює всі суспільні відносини, що виникають у сфері державного управління. Ці відносини регулюються іншими галузями права. Так виникає його взаємодія з наступними правовими галузями:

  • конституційним правом, яке закріплює основні принципи організації й функціонування виконавчої влади, місце її суб’єктів у державному механізмі, правові основи їхнього формування, взаємовідносин із суб’єктами інших гілок державної влади; права й свободи громадян, частина яких реалізується в сфері державного управління. Адміністративне право бере початок у нормах конституційного права, деталізує і конкретизує їх; визначає правову реалізацію прав і свобод громадян, компетенцію різних ланок системи виконавчої влади; форми і методи державно-управлінської діяльності тощо;

  • цивільним правом, оскільки обидві галузі регулюють відносини майнового характеру. Норми цивільного права регулюють відносини по володінню, користуванню і розпорядженню майном, а нормами адміністративного права регулюються правила руху майна(передача, вилучення та ін.) в сфері державного управління;

  • кримінальним правом. Норми адміністративного права визначають, які діяння є адміністративними правопорушеннями, та міри стягнень, які застосовуються до осіб, що їх скоїли. Кримінальне право встановлює, які діяння є злочинами і види покарання за їх скоєння. В певних умовах окремі діяння, які відносяться до провин можуть переростати в злочини і навпаки, що свідчить про “рухливість” границь між адміністративним і кримінальним правом;

  • фінансовим правом, яке власне своїм народженням зобов’язане державному, адміністративному і частково цивільному праву. Воно регулює відносини у сфері фінансової діяльності держави. Для регулювання відносин, які при цьому виникають, використо­вується адміністративно-правовий метод. Адміністративне право регулює управлінські відносини в галузі фінансів, а фінансове – самі фінансові відносини як особливий різновид економічних відносин;

  • земельним правом. Значна частина відносин, віднесених до предмету земельного права, регулюється нормами адміністративного права;

  • трудовим правом. Діяльність державних службовців є суміжною областю регулювання трудовим і адміністративним правом. Державні службовці діють від імені й за дорученням держави. У процесі своєї діяльності вони виконують організаційні функції. Тому діяльність державних службовців регулюється нормами адміністратив­ного права. Трудові відносини службовця з адміністрацією (оплата, нормування, охорона праці) до управління не відносяться і регулюються нормами трудового права;

  • кримінально-процесуальним і цивільно-процесуальним пра­вом. Розгляд справ про адміністративні правопорушення в суді ґрунтується на загальних процесуальних засадах.


Система та джерела адміністративного права

Систематизації в праві досягають двома різноплановими способами: 1) кодифікацією права та 2) інкорпорацією чинних нормативно-правових актів. Кодифікація – це вид правотворчості, предметом упорядкування якого є не нормативно-правові акти, а безпосередньо юридичні норми. Інкорпорація – це впорядкування чинних нормативно-правових актів шляхом їх розміщення за відповідною системою в єдиних збірниках або інших виданнях.

До джерел адміністративного права відносяться не тільки самі нормативні акти державних органів, але й затверджені цими актами кодекси, статути, правила та ін., що регулюють управлінську діяльність.

Джерело адміністративного права – це акт правотворчості органів державної влади, органів виконавчої влади, що складається з адміністративно-правових норм або навіть одного правила поведінки, що регулює виконавчо-розпорядницьку діяльність. Якщо акт охоплює поряд з нормами адміністративного права норми інших галузей права (фінансового, цивільного й ін.), то для адміністративного права він буде джерелом лише в частині, що, так би мовити, наповнена адміністративно-правовим змістом.

У системі джерел адміністративного права провідну роль займає Конституція України, що є Основним Законом Української держави. Значення Конституції України як провідного джерела адміністративного права полягає в тому, що вона служить базою для появи інших джерел адміністративного права, закріплює основні принципи здійснення виконавчої влади, права, волі, обов’язку громадян, їхніх об’єднань, установлює статус органів, що здійснюють управлінські функції.

Види джерел:

  • Нормативно-правові акти – офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб’єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.

  • Нормативні договори – це згода двох чи більше суб’єктів права про встановлення, зміну або припинення суб’єктивних прав і обов’язків. Він є універсальним засобом правового регулювання, застосовується як регулятор суспільних відносин у багатьох галузях права. Нормативні адміністративні договори є підставою для прийняття актів управління.

  • Судовий, або адміністративний прецедент, це рішення в конкретній юридичній справі, що виносить судовий чи інший компетентний орган держави (посадова особа) і яке стає обов’язковим для вирішення подібних справ у майбутньому. Юридичний прецедент застосовується тоді, коли мають місце прогалини у правовому регулюванні чи є потреба в юридичній кваліфікації конкретних обставин, а за судом чи іншим органом держави визнається право нормотворчості, тобто офіційного формулювання правових норм. Судовий прецедент як джерело права в Україні не використовується.

  • Звичаєве право – сукупність звичаїв, які стали нормами права внаслідок санкціювання їх державою. Звичаєве право вперше склалося при виникненні рабовласницького ладу. Це свого роду неписаний закон, деякі питання, що не регулюються законом безпосередньо, можуть регулюватись традиційними правилами та попередніми рішеннями подібних питань.

  • Доктрина – це акт-документ, що містить концептуально оформлені правові ідеї, принципи, розроблені вченими для удосконалення законодавства, усвідомлені суспільством і визнані державою як обов’язкові.


Принципи адміністративного права

Внутрішні:

    • відповідність адміністративного права положенням Конституції України (реалізація цього принципу формування та функціонування адміністративного права України дозволяє надійно забезпечити вираження волі та інтересів українського народу, підготувати і прийняти справедливі правові закони й тим самим належним чином урегулювати певні сторони виконавчої діяльності держави, надати їй необхідної ефективності та стабільності);

    • верховенство адміністративно-правового закону в системі нормативних актів, які містять адміністративно-правові норми (реалізація зазначеного принципу формування й функціонування норм адміністративного права України сприяє дійсному забезпеченню прав і свобод громадян, встановленню мінімально необхідних повноважень органів державної виконавчої влади, витісненню й обмеженню сфери дії відомчих нормативних актів);

    • наявність власного підґрунтя формування й розвитку (розвиток адміністративного права України має здійснюватися на підставі Конституції та шляхом прийняття відповідного кодифікаційного законодавчого акта (актів), і його відсутність у системі чинного законодавства знижує ефективність діяльності виконавчої влади, не дозволяє створити струнку, логічно завершену систему адміністративного права);

    • спеціалізація (сутність спеціалізації як одного з принципів формування й розвитку адміністративного права України полягає в тому, що в ньому ніби має відбуватися “поділ праці”, в результаті якого закон усе більше буде диференціюватися й поділятися на певні види);

    • відповідність адміністративно-правових законів певним поло­женням міжнародно-правових договорів із питань адміністративного права, учасницею яких є Україна (реалізація цього виключно вагомого принципу дозволить створити соціально справедливе адміністративне право, позбутися ще наявних у ньому необґрунтованих заборон і обмежень).

Зовнішні:

    • служіння органів виконавчої влади та їх апарату суспільству й людині (усі норми адміністративного права мають виходити з того, що суспільні інтереси реалізуються через права й законні потреби окремих соціальних груп і громадян);

    • обмеженість втручання органів виконавчої влади в громадянське й особисте життя людини (закономірне встановлення тієї межі, до якої втручання органів державної виконавчої влади у відповідну діяльність продиктовано в існуючих історичних умовах інтересами народу України, після чого це втручання не є необхідним);

    • повнота прав і свобод громадян у адміністративно-правовій сфері (даний принцип означає надання громадянам максимально широкого кола відповідних прав і свобод);

    • взаємна відповідальність (демократична держава не може існувати без чітких і конкретних заходів юридичної відповідальності державних службовців; за кожною невиконаною справою стоїть конкретний службовець або група осіб, і без їх реальної відповідальності не можна розраховувати на підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади);

    • визначення мінімально необхідних повноважень органів державної виконавчої влади (реалізація зазначеного принципу забезпечується тим, що адміністративне право України покликано встановити мінімально необхідні повноваження органів державної виконавчої влади, а не максимально посилені);

    • оптимальне доповнення й урівноваження державно-владних повноважень органів виконавчої влади з повноваженнями органів самоврядування (надання органам місцевого самоврядування максимально можливої свободи, в закріпленні за ними, наприклад, права оспорювати рішення, прийняті органами державної виконавчої влади, в тому числі в суді, брати безпосередню участь у здійсненні державної політики (ініціатива в нормотворенні, пропозиції, подання тощо)).


































1.2. Поняття, суть і основні риси державного управління


Поняття соціального управління, його система та види


Відповідно до типів систем, функцією яких є управління, прийнято розрізняти наступні види управління:

  • управління речами (управління в неживій природі). Управління виробничо-технічними процесами, системами машин;

  • управління в живих організмах. Управління процесами в живій природі і процесами, які пов’язані з життєдіяльністю організмів;

  • управління в суспільстві. Управління діяльністю людей (управління людьми).

Соціальне управління (у широкому сенсі) – органічно притаманне соціальним системам явище, яке забезпечує збереження їх цілісності, якісної специфіки, відтворення і розвиток.

Соціальне управління (у вузькому сенсі) – свідомий, систематичний, організований вплив на суспільство, з метою впорядкування і вдосконалення його соцдіяльнісної структури в процесі вироблення і досягнення певної мети.

Головні види соціального управління:

  • політичне управління;

  • управління матеріальним виробництвом;

  • управління соціально-культурною сферою життя суспіль­ства.

За своєю суттю соціальне управління має впорядковувати взаємодію між людьми шляхом регулювання соціальних відносин між ними.

Система соціального управління – врегульовані стосунки між суб’єктом та об’єктом управління.

Головні характеристики соціального управління як системи:

1. Визначення людини як суб’єкта та об’єкта управління. (управління людьми та за допомогою людей).

2. Цілеспрямований свідомий вплив на поведінку людей і соціальних груп з метою організації та координації їх діяльності в процесі досягнення цілей, які стоять перед суспільством.

3. Розробка і вибір бажаних методів впливу на об’єкти управління на основі пізнання і використання закономірностей його розвитку, інформації про наявний стан об’єкту управління та зовнішнього стосовно нього середовища.

Типи систем соціального управління:

1. Універсальна. Орієнтована на всіх і кожного (юридичний закон).

2. Спрямована. Орієнтована на конкретного, визначеного адресата.

3. Дифузна. Не має конкретного адресата і звернена до всіх, кого це “не стосується” (система масової комунікації).

Компоненти системи соціального управління: механізм управління, структура управління, функції управління, кадри управління, процес управління.

Принципи соціального управління – основні положення і норми поведінки, якими керуються органи управління при вирішенні тих чи інших питань. До них належать:

1. Системні принципи соціального управління: ієрархічності, об’єктивності, комплексності, головної ланки, законності, випереджання розвитку теорії стосовно практики.

2. Принципи управління як виду діяльності: конкретність, ефективність, стимулювання, “єдність” при прийняті рішень і колегіальності при їх обговоренні.


Поняття державного управління, його основні риси та принципи

Державне управління (в широкому розумінні) – це сукупність усіх видів діяльності усіх органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади в цілому. Стаття 6 Конституції України встановлює, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законо­давчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Іншою мовою, державне управління в широкому розумінні характеризує всю діяльність держави за організуючим впливом зі сторони спеціальних суб’єктів права на суспільні відносини.

Державне управління (у вузькому розумінні) – це сукупність державних органів, між якими розподілені різні види діяльності держави. Відтак категорія державного управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів.

Специфічні риси державного управління: загальнодержавний характер, підзаконний характер, юридично-владний, розпорядчий характер, організаційний зміст, цілеспрямованість, активний характер, постійна основа, безперервність.

Принципи державного управління – це фундаментальні істини, позитивні закономірності, керівні ідеї, основні положення, норми поведінки, що відображають закони розвитку відносин управління, сформульовані у вигляді певного наукового положення, закріпленого переважно у правовій формі, на основі якого будується і функціонує апарат державного управління.

Принципи державного управління можна систематизувати у такі групи:

Загальні – принципи системності, об’єктивності, саморегулю­вання, зворотного зв’язку, оптимальності, інформаційної достатності, демократизму, гласності, змагальності, стимулювання;

Часткові – принципи, що застосовуються у різних підсистемах чи суспільних сферах, і принципи, що застосовуються при аналізі різних суспільних явищ, організацій, інститутів;

Організаційно-технологічні – єдиноначальності, поєднання дер­жав­ного, регіонального і місцевого управління, конкретності, поділу праці, скалярний принцип, принцип ієрархії, єдності розпорядництва, єдиноначал, делегування повноважень, діапазону повноважень.

Виділення і характеристика принципів державного управління вимагають глибоких і цілеспрямованих досліджень. Серед загальних принципів можна виділити такі: законність, демократизм, публічність, єдиноначальність і колегіальність, централізація і децентралізація, плановість, ефективність.


Співвідношення державного управління і державної виконавчої влади

Виконавча влада не ототожнюється з державним управлінням, яке характеризуються як вид державно-владної діяльності. Питання про їх співвідношення постає у зв’язку з тим, що державне управління розглядають як виконавчо-розпорядчу діяльність, яка здійснюється системою органів виконавчої влади. Зазначимо також, що на сьогодні з практики державного будівництва нормотворчої діяльності (змісту нормативно-правових актів) майже зникли терміни “виконавчо-розпорядча діяльність” і навіть “державне управління”.

Розглядаючи співвідношення виконавчої влади й державного управління, слід виходити з того, що категорія “виконавча влада” є політико-правовою, а категорія “державне управління” – організа­ційно-правовою. Єдине, що їх об’єднує, це виконавча спрямованість.

Державне управління за своїм призначенням становить собою вид державної діяльності, в межах якої реалізується державна влада. Це повністю відповідає системі поділу влади, оскільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повноваження через діяльність відповідних суб’єктів.

Виконавча влада набуває реального характеру в діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату, що дістали назву органів виконавчої влади, але продовжують здійснювати, як і раніш, управлінську діяльність і за суттю є органами державного управління. Нині державне управління здійснюють у рамках єдиної системи державної влади на засадах поділу влади, тому державне управління, елементами якого є виконавча та розпорядча діяльність, не може протиставлятися виконавчій владі, оскільки через нього реалізуються владні повноваження суб’єктів виконавчої влади. Відповідно, всі суб’єкти виконавчої влади є ланками системи державного управління.

Таким чином, сутність проблеми співвідношення виконавчої влади й державного управління характеризується низкою чинників, які свідчать про те, що в деяких випадках вони мають як спільні риси, так і відрізняються за деякими важливими ознаками. Так, виконавчу владу та державне управління здійснюють виконавчі органи. Однак до органів управління належить також адміністрація державного підприємства чи установи, яка не є виконавчим органом, бо інакше її слід було б включити до числа суб’єктів виконавчої влади тощо. Разом з тим, поняття “суб’єкт виконавчої влади” й “орган виконавчої влади” є тотожними.

Адміністративне право виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами в суспільстві. Межі адміністративно-правового регулювання пов’язані з діяльністю органів виконавчої влади, охоплюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються в цій сфері державної діяльності щодо керів­ництва економікою, соціальною сферою й культурою, адміністра­тивною діяльністю. У деяких випадках адміністративно-правове регу­лю­вання поширюється на внутрішньо організаційну діяльність інших державних органів і зовнішньоорганізаційні відносини органів виконавчої влади з громадянами, недержавними формуваннями (громадськими організаціями, партіями).





































1.3. Форми та методи державного управління


Поняття і види форм державного управління

Форма управління – це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюються органами виконавчої влади для реалізації поставлених перед ними завдань.

Термін “форма” означає вид, будь-який зовнішній вияв певного змісту. Якщо функції управління розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу суб’єктів управління на об’єкти управління, то форми управління – це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність.

Форми управлінської діяльності прямо чи опосередковано обумовлені тими юридичними приписами, за допомогою яких держава регулює діяльність виконавчої влади. Вони (форми) закріплюються в Конституції України (ст. 117), законах, положеннях, стандартах. Органи виконавчої влади обирають ті форми, які видаються за даних конкретних умов найбільш виправданими та ефективними. Це означає що в процесі управлінської діяльності відповідні органи виконавчої влади (посадові особи) на основі чинного законодавства самостійно встановлюють обов’язкові правила поведінки (норми права) з питань, що віднесені до їх компетенції. Під час практичного виконання завдань, покладених на апарат управління, вони реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону і організація застосування правових норм, а у передбачених законом випадках здійснюють адміністративну юрисдикцію. Ця діяльність органів управління пов’язана з виданням правових актів, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до виконання, зміни або припинення адміністративних правовідносин між суб’єктом і об’єктом управління, і є правовими формами.

Здійснення виконавчої влади у правовій формі є виразом того, що повноваження, якими наділені управлінські органи, носять державно-владний характер з точно визначеним способом їх втілення в життя шляхом видання юридичних актів.

Значна частина діяльності виконавчої влади не втілюється в правову форму, не пов’язана з виданням правових актів та здійсненням юридично значущих дій, тобто не породжує, не змінює та не припиняє адміністративних правовідносин. Ця частина діяльності виконавчої влади є не правовою, а організаційною формою, яка безпосередньо не викликає юридичних наслідків (проведення нарад, інструктування, добір кадрів тощо). Неправові форми, як правило, є підставою для наступного здійснення виконавчою владою дій юридичного характеру.

Неправові форми здійснення виконавчої влади також можуть виникати після правових форм. Неправові форми управлінської діяльності пов’язані з правом, але в загальному вигляді є опосередкованими. Їх здійснення базується на правовій основі шляхом встановлення загальної процедури, в них також визначаються повноваження суб’єктів управління на їх здійснення. Неправові форми, як і правові, пов’язані з компетенцією органу виконавчої влади та його державно-владними повноваженнями. Відповідний орган виконавчої влади реалізує свою компетенцію шляхом не тільки видання юридичних актів, а й проведення різного роду організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних дій.

Дії органів виконавчої влади (їх посадових осіб) здійснюються в межах їх компетенції і є формами управління. Ці форми управлінської діяльності також поділяються на правові та неправові.

Прийнято розрізняти чотири форми управлінської діяльності:

  • видання нормативних актів управління;

  • видання індивідуальних (ненормативних) актів управління;

  • проведення організаційних заходів;

  • здійснення матеріально-технічних операцій.


Правові акти державного правління. Акт державного управління – це офіційний припис, заснований на законі, прийнятий суб’єктом управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення й у межах його компетенції з додержанням встановленої процедури та форми, й тягне за собою певні юридичні наслідки.

Акт державного управління є підзаконним актом. Акти управління спрямовано на досягнення конкретного, оперативного керівництва. За їх допомогою реалізують норми права в процесі управлінської діяльності, забезпечують необхідну поведінку учасників адміністративних правовідносин. Акти управління є основою виникнення відповідних правових відносин.

Акти управління встановлюють певні правила поведінки – приписи, дозволи, заборони. Їх норми спрямовано на захист прав і законних інтересів громадян, державних і недержавних організацій, охорону державної безпеки й громадського порядку тощо. В актах державного управління містяться обов’язкові до виконання приписи, якими на громадян, державні та недержавні організації, посадових осіб покладаються певні правила поведінки: їх права, обов’язки, відповідальність.

Акти управління є односторонньо вольовими актами. Владність цих актів полягає в тому, що згода на їх виконання з боку тих чи інших осіб або організацій, яким їх адресовано, не потрібна. Але це не означає, що всі акти управління носять імперативний характер. Багато в чому адміністративні правовідносини характеризуються тим, що праву однієї сторони відповідає обов’язок іншої, і навпаки. В сучасних умовах наявна значна кількість актів виконавчої влади, що містять приписи науково обґрунтованих рекомендацій.

Акти державного управління приймають суб’єкти управління в межах їх компетенції і в певній формі. Акти управління, залежно від їх зовнішнього вияву, є усними, письмовими та конклюдентними. Акти, розраховані на багаторазове застосування, мають письмову форму.

Акт державного управління відрізняється від закону тим, що:

а) у системі правових актів закон має вищу юридичну силу;

б) будь-який акт державного управління має бути виданий на основі закону;

в) ніякий акт державного управління не може скасувати або змінити закон;

г) закон може скасувати або призупинити дію акта управління;

ґ) у разі, якщо акт державного управління суперечить закону, діє закон.

Спеціальні вимоги щодо актів управління витікають із приписів Конституції, законодавства України, міжнародних актів та угод.

По-перше, це законність актів управління. Вимога верховенства закону означає, що:

  • найзначніші, типові та стійкі суспільні відносини, які потребують правового регулювання, повинні врегульовуватися насамперед законом;

  • органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України (ст. 19 Конституції України);

  • колізії, що можуть виникати між законом й іншими нормативно-правовими актами, повинні вирішуватися на основі верховної ролі закону;

  • для попередження виникнення таких ситуацій необхідним стає попереднє створення відповідного механізму забезпечення законності, верховенства закону.

По-друге, це підзаконність актів управління, яка виражається в тому, що юридична сила акта надається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня.

Адміністративний договір – це вид угод, у яких рівноправність сторін так чи інакше зв’язана з владними повноваженнями однієї або навіть обох договірних сторін. Такі договори досить часто називаються угодами.

Адміністративний договір – різновид публічно-правового договору. У системі правових зв’язків він займає проміжне місце між адміністративним актом, що виражає однобічне владне волевиявлення компетентного державного органа влади, і договором приватно­правового характеру, заснованим на рівноправності сторін. Вищезгадані загальні принципи договірного права діють стосовно адміністративних договорів з певними обмеженнями, обумовленими особливостями адміністративно-правового регулювання. Окремі елементи угод можуть бути присутніми у всіх адміністративних відносинах, зокрема і субординаційних.

Багато адміністративних договорів мають комплексний характер і регулюються одночасно нормами декількох галузей.

Особливості адміністративного договору визначаються і його суб’єктним складом. Державно-владний суб’єкт (державний орган, посадова особа або суб’єкт із делегованими повноваженнями) – обов’язкова, атрибутивна ознака адміністративного договору. Однією зі сторін адміністративного договору завжди виступає держава в особі своїх органів влади.

При цьому в адміністративному договорі державний орган виступає саме як суб’єкт, що реалізує виконавчу владу і наділений владними повноваженнями. У цьому складається головна відмінність адміністративного договору від договорів приватноправового характеру, зокрема від цивільно-правових. Беручи участь в адміністративному договорі, державний орган виступає як суб’єкт публічного права, його статус визначається його компетенцією. А якщо він стає учасником цивільно-правової угоди в якості звичайної юридичної особи, його правовий статус визначається його цивільною правоздатністю. Право на укладання адміністративного договору повинне бути передбачене в нормах про компетенцію державного органу. Звичайно, в правовому акті встановлюється, коли, з ким і на яких умовах адміністративний договір може бути укладений.

Атрибутивна участь в адміністративному договорі суб’єкта права, наділеного державно-владними повноваженнями, говорить про наявність у предметі договору публічних, суспільних, загально­державних інтересів. Оскільки держава в особі своїх інститутів покликана виразити, здійснити, захистити єдині для всіх членів соціуму корінні, довгострокові інтереси нерідко через придушення чисто егоїстичних інтересів окремих осіб, то можна сказати, що метою адміністративних договорів є головним чином реалізація деякого загального блага, публічних інтересів, досягнення суспільно значимих результатів. Це відрізняє адміністративні договори від більшості приватноправових, на меті яких стоїть, в першу чергу, індивідуальний характер.

Звичайно, в адміністративній угоді присутні і приватні цілі, головним чином невладних суб’єктів, що вступають у договір, але не вони є визначальними. Стосовно до адміністративних договорів законодавець застосовує такі формулювання, як “ державні нестатки ”, “ національні інтереси ” та ін.


Методи державного управління. Методи державного управління – це способи, прийоми і засоби цілеспрямованого впливу органів управління на свідомість, волю і поведінку громадян. Під методом звичайно розуміють спосіб або засіб досягнення поставленої мети. Відповідно до цього адміністративно-правовими методами є способи та прийоми безпосереднього і цілеспрямованого впливу виконавчих органів (посадових осіб) на підставі закріпленої за ними компетенції, у встановлених межах та відповідній формі на підпорядковані їм органи та громадян.

Методи проявляються у формах управління, через взаємодію суб’єктів та об’єктів управління, зв’язки, що між ними склалися. В них відбиваються воля держави, повноваження юридично-владного характеру, що належать виконавчим органам. Тому методи управління юридично оформлені, закріплені адміністративно-правовими нормами.

Внаслідок значного різноманіття суб’єктів виконавчої влади та об’єктів, що перебувають під їх впливом, методи управління теж є різноманітними. Але це не виключає наявності у них загальних рис. Найбільш характерними для методів управління є:

  • способи впливу виконавчого органу на підпорядкований йому орган та громадян;

  • вираження державного публічного інтересу, керівної ролі держави;

  • засоби досягнення мети;

  • способи організації, прийоми здійснення функцій, що виникають в процесі здійснення спільної діяльності;

  • способи реалізації компетенції.

Методи управляючого впливу є адміністративно-правовими методами. Саме в них виявляються всі якості державно-управлінської діяльності, в межах якої реалізується виконавча влада.

Традиційно управлінські методи в цілому поділяються на наукові та ненаукові, демократичні та диктаторські, державні та громадські, адміністративні та економічні, прямого та непрямого впливу. Внаслідок того, що одні методи мають загальний характер, притаманні всім видам державної діяльності, всім державним органам, а інші – лише окремим із них, методи управління поділяються на загальні та спеціальні. До загальних методів, як правило, належать методи переконання та примусу, адміністративного та економічного впливу, нагляду та контролю, прямого та непрямого впливу, регулювання, керівництва та управління (зокрема оперативного).

У системі методів державного управління важливе місце посідає переконання – особливий засіб правового впливу. Він полягає в тому, щоб суб’єкти державного управління додержувалися певних вимог внаслідок їх внутрішнього визнання, а не через сліпе підкорення велінням влади. Це означає впровадження дисциплінованості, розуміння того, що міцна громадська дисципліна і законність – це необхідна умова успішної побудови правової, незалежної, демократичної держави, а також формування свідомої звички, спрямованої на додержання правових вимог, почуття недопустимості їх порушення, потреби активно боротися з правопорушеннями.

Формами переконання, які застосовуються в державному управлінні, є:

  • організація державних і громадських заходів, спрямованих на вирішення конкретних завдань (облік, контроль, прийняття необхідних документів, проведення семінарів тощо);

  • виховання (економічне, правове, моральне та ін.), особистий приклад; роз’яснення завдань державного управління (усне чи через засоби масової інформації);

  • інструктаж осіб підпорядкованого апарату і громадськості з питань найбільш дійового виконання поставлених завдань;

  • заохочення (моральне – подяка, нагородження почесним знаком, присвоєння почесного звання та ін., матеріальне – грошові премії, путівки окремим особам або групі осіб);

  • критика роботи і поведінки окремих осіб.

Останнім часом в Україні все більшого поширення набувають правові форми переконання, заходи заохочення, передбачені правом за зразкове виконання трудових, службових і громадських обов’язків. Зараз Урядом України розробляються юридичні акти, якими буде встановлено систему нагород та заохочень.

Зростаюче значення заохочень є важливим проявом посилення ролі переконання як важливого методу регулювання управлінської діяльності і життя всього суспільства.

Заохочувальне провадження можна віднести до неюрисдик­ційних проваджень, оскільки воно не має на меті вирішення суперечки про право.

Так, заохочувальне провадження – це структурна частина адміністративного процесу, якою охоплюється послідовна діяльність публічних органів управління щодо реалізації конкретної адміністративної справи, спрямована на визнання та заохочення дій індивідуальних і колективних суб’єктів, пов’язаних із сумлінним виконанням посадових обов’язків. Заохочення може застосовуватися тільки за сумлінно виконані дії.

Державний примус в нашій країні характеризується тим, що цей метод державного впливу є допоміжним, здійснюється на підставі переконання і тільки після застосування переконання. Він застосовується до порівняно незначної кількості людей – тих, що вчинили правопорушення.

Державний примус – це психологічний або фізичний вплив державних органів (посадових осіб) на певних осіб з метою спонукати, примусити їх виконувати правові норми. Він виступає у двох формах: судовій та адміністративній. Використовуються і засоби громадського примусу, які не є державними.


Адміністративний примус є одним з видів державного примусу. Йому, як і державному примусу в цілому, притаманні характерні риси, сутність яких зводиться до використання державними органами, а в окремих випадках і громадськими об’єднаннями засобів примусового характеру з метою забезпечення належної поведінки людей. Разом з тим адміністративний примус має низку характерних особливостей, які дають можливість відрізняти його від судового та громадського примусу. Такими особливостями є те, що:

  • адміністративний примус використовується в державному управлінні для охорони суспільних відносин, що виникають у цій сфері державної діяльності;

  • механізм правового регулювання адміністративного примусу встановлює підстави і порядок застосування відповідних примусових заходів;

  • порядок застосування примусових заходів регулюється, як правило, нормами адміністративного права, що включають норми адміністративного законодавства або адміністративно-правові норми актів виконавчих і розпорядчих органів;

  • застосування адміністративного примусу – це результат реалізації державно-владних повноважень органів державного управ­ління і лише у виключних, встановлених законодавством випадках такі засоби можуть застосовувати суди (судді);

  • адміністративний примус використовується для: а) запобі­гання вчиненню правопорушень; б) припинення адміністративних проступків; в) притягнення до адміністративної відповідальності.

Адміністративний примус застосовується на основі адмі­ністративно-процесуальних норм. Отже, адміністративний примус – це система засобів психологічного або фізичного впливу на свідомість і поведінку людей з метою досягнення чіткого виконання встановлених обов’язків, розвитку суспільних відносин у рамках закону, забезпечення правопорядку і законності.


1.4. Адміністративно-правові норми і
адміністративно-правові відносини


Поняття, структура та види адміністративно-правових норм

Норма адміністративного права, як і норма будь-якої іншої галузі права, – це правило загального характеру, визначена міра (масштаб) належного чи можливого поводження, установлений державою й охоронювана спеціальними державними засобами.

Норми адміністративного права, так само як і норми інших галузей права, виконують функцію регулятора суспільних відносин. Вони відрізняються від норм інших галузей права тим, що предметом їхнього регулювання є суспільні відносини, що складаються в сфері управлінської, виконавчої діяльності держави.

Крім суспільних відносин у сфері виконавчої діяльності держави норми адміністративного права регулюють відносини, що виникають у зв’язку з вирішенням органами представницької влади, суду, прокуратури і самоврядування питань державної служби, а також внутрішньоорганізаційних питань управлінського характеру.

Адміністративно-правова норма – це норма права, що регулює відносини в сфері державного управління, а також відносини управлінського характеру, що виникають в інших галузях державної діяльності.

Перед нормами адміністративного права стоять наступні завдання:

  • упорядкування різних компонентів системи державного управління, виконавчої діяльності;

  • закріплення науково обґрунтованих і найбільш доцільних взаємин між керуючими і керованими системами;

  • регламентація зв’язків різних галузей управління, взаємодії державних органів з підприємствами, установами, організаціями і громадянами, тобто з юридичними і фізичними особами.

Нормам адміністративного права притаманні такі характерні риси: забезпечення публічних інтересів; організація початку у системі регулювання управлінських відносин; односторонній пануючий вплив на суб’єкти права; примусовість.

Адміністративно-правові норми, як і норми інших галузей права, має свою структуру. Структура – це внутрішня побудова норми, яка об’єктивно зумовлена потребами правового регулювання. Загально визнано, що норма повинна мати три елементи: гіпотезу, диспозицію, санкцію. Таку ж структуру має й адміністративно-правова норма (за винятком вже згаданих норм-дефініцій та норм-презумпцій).

Гіпотеза як частина адміністративно-правової норми містить вказівку на фактичні умови реалізації норми, тобто на ті суспільні відносини, на які вона покликана впливати і які у свою чергу породжують конкретні правові відносини. Отже, обставини, що передбачаються гіпотезою норми, є юридичними фактами, що породжують адміністративно-правові відносини. Наприклад, здійснення громадянином адміністративного правопорушення дає уповноваженим на те органам право притягнути винного до адміністративної відповідальності.

Характерним для більшості адміністративно-правових норм, які фіксують права й обов’язки, форми й методи діяльності органів державного управління й державних службовців, є те, що гіпотеза в них не формулюється. З цим не можна погодитися, оскільки необов’язково, щоб структура норми була тотожна структурі статті закону. Деякі адміністративно-правові норми мають загальну гіпотезу, але вона логічним аналізом завжди може бути знайдена.

Залежно від складу адміністративно-правові гіпотези можуть бути прості або складні. Частіше зустрічається перший вид гіпотез.

Диспозиція – правило поведінки, що наказується нормою. Диспозиція в адміністративно-правових нормах викладається переваж­но як права, правомочності чи дозволи у вигляді розпоряджень, обов’язків, а також заборони й обмежень. Диспозиції, у яких формулюються одночасно і права й обов’язки, у нормах адміністративного права зустрічаються відносно рідко. Незалежно від того, яким чином сформульована диспозиція, вона завжди припускає нерозривність, взаємозв’язок прав і обов’язків, завжди вказує на те, як повинні поводитися суб’єкти.

Характерна ознака адміністративно-правової диспозиції – це імперативність, оскільки правило поведінки не може бути змінено за згодою учасників управлінських відносин. Значна частина диспозицій має посилковий характер, тобто для детальнішого роз’яснення правила поведінки треба звернутися до іншого правового акту. Таким чином формулюються диспозиції норм-зобов’язань і норм-заборон.

Санкція, як елемент адміністративно-правової норми, встанов­лює наслідки її порушення. Кодекс України про адміністративні правопорушення в ст. 24 дає перелік таких санкцій: попередження, штраф, сплатне вилучення предмету, який став знаряддям вчинення або був посереднім об’єктом адміністративного проступку; позбав­лення спеціального права, наданого даному громадянину; виправні роботи; адміністративний арешт. Але визнання юридичної особи суб’єктом адміністративного проступку обумовило появу нових видів санкцій – обмеження або тимчасова заборона певного виду діяльності тощо.

Наприклад, адміністративний штраф впливає на наслідки їх економічної діяльності, але за своєю природою він є правовим, і якщо застосовується до правопорушника органом державного управління, то є адміністративно-правовим. Цивільно-правовий штраф має компенса­ційний характер (компенсувати заподіяний збиток), в той же час штраф, як адміністративно-правова санкція, застосовується з метою покарання, тобто має каральний характер.

Дія адміністративно-правової норми в часі. Питання про дію правової норми в часі має дуже велике практичне значення. Від його правильного рішення досить часто залежить, який закон – новий чи старий – буде застосовуватися до конкретних відносин, як будуть здійснюватися його розпорядження.

Щоб визначити тимчасові рамки дії норми, потрібно з’ясувати, коли вона почала діяти і коли її дія припинилося. А для рішення питання про вступ норми в силу варто знати дві обставини: 1) дату її вступу в силу; 2) межі її дії після вступу в силу.

За загальним правилом, закон приймається, і норма, що міститься в ньому, набирає сили через 10 днів після офіційного опублікування, якщо законодавець не установить інший термін. Нерідко в постанові про вступ закону в силу обмовляється різний час початку дії різних норм, що містяться в одному законі.

Норми, що містяться в актах Президента й Уряду України, набирають сили після закінчення семи днів після опублікування, якщо в акті не встановлений інший термін.

Нормативні акти міністерств і відомств, що стосуються права, волі і законних інтереси громадян чи такі, що носять міжвідомчий характер, що пройшли державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України, підлягають офіційному опублікуванню, якщо інше не передбачено законодавством. Вони набирають сили з дня опублікування чи з зазначеної в акті дати після дня опублікування.

Акти інших органів виконавчої влади, за загальним правилом, набирають сили негайно, якщо не названий інший термін.

Норма може бути скасована прямо, у цих випадках чітко визначається дата, коли вона перестає діяти. Під непрямим скасуванням розуміється прийняття нової норми, що означає припинення дії старої норми з дня вступу в силу нової. Можливий і такий варіант: норма була терміновою, тобто заздалегідь було встановлено час її дії, після закінчення якого вона втрачає силу.

Можливі три варіанти встановлення меж припинення дії “старої” норми. Вона: 1) переживає себе, якщо продовжує регулювати відносини, що виникли на її основі, і після дати вступу в силу нової;
2) негайно з дати втрати нею сили припиняє дію на усі відносини, що раніше регулювала; 3) достроково припиняє дію на правовідносини, що раніш регулювалися нею, а згодом стали регулюватися новою нормою зі зворотною силою.

Основним принципом дії будь-якої норми в часі є негайна дія. Якщо норма погіршує правове положення громадян (посилює чи встановлює нову відповідальність, збільшує вік, стаж для одержання права та ін.), вона повинна мати перспективну дію, а стара повинна переживати себе. І, навпаки, нормі, сприятливій для громадян, на яких вона поширюється, може бути додана зворотна сила.

Способи реалізації адміністративно-правових норм

Реалізація норм адміністративного права, так само як і норм інших галузей права, це процес практичного перетворення в життя вираженої в нормах державної волі суб’єктами адміністративного права. Реалізація виражається в поводженні суб’єкта права, що погоджується з правилами норм.

У теорії права прийнято розрізняти кілька форм (способів) реалізації правових норм. Існують чотири форми реалізації норм адміністративного права:

  • дотримання;

  • виконання;

  • використання;

  • застосування.

Реалізація адміністративно-правових норм у формі дотримання характеризується добровільним підпорядкуванням суб’єкта права вимогам адміністративно-правових норм. Сутність даної форми складається в утриманні суб’єкта від здійснення дій, заборонених нормами. Таким чином, дотримання може здійснюватися без вступу суб’єкта в конкретні адміністративно-правові відносини.

Реалізація адміністративно-правових норм у формі виконання складається в активних правомірних діях суб’єктів права по виконанню розпоряджень, що містяться в цих нормах. На відміну від дотримання виконання характеризується активним поводженням суб’єкта. У визначених випадках пасивне поводження може розглядатися як недогляд, несумлінність, недбалість, неправомірне поводження.

Використання як форма реалізації адміністративно-правових норм складається в добровільному здійсненні суб’єктами права правомірних дій, що пов’язані зі здійсненням суб’єктивних прав у сфері управління.

Подібно виконанню використання здійснюється активним способом, але на відміну від виконання при використанні реалізуються суб’єктивні права. Неможливо, наприклад, реалізувати право громадянина на зміну прізвища, не звертаючись з заявою про це у відповідний орган. Крім того, на відміну від перших двох форм реалізації норм при використанні суб’єкт сам вирішує, скористатися чи утриматися від використання наданого адміністративно-правовою нормою суб’єктивного права. За допомогою форми використання реалізуються уповноважувальні адміністративно-правові норми, норми-дозволи.

На відміну від інших форм реалізації права застосування завжди носить активний, творчий, державно-владний, організуючий характер, здійснюється компетентними органами у встановленому законодавством процесуальному порядку.

Сутність застосування адміністративно-правових норм складається в діях компетентних органів держави, громадських організацій (об’єднань), посадових осіб по підведенню конкретного, що має юридичне значення факту під відповідну адміністративно-правову норму й ухваленні державно-владного рішення, тобто в дозволі на основі адміністративно-правових норм індивідуально-конкретних управлінських справ і питань.

Основними вимогами правильного застосування норм адміністративного права є: законність, обґрунтованість, доцільність, наукова організація правозастосовної діяльності.

Законність. Компетентні органи й особи в процесі вирішення управлінської справи можуть застосовувати адміністративну норму тільки в межах наданих їм повноважень і відповідно до її змісту. Законність вимагає строгого дотримання юридичного процесуального порядку застосування норм, що забезпечує точне проведення правової норми в життя. Принцип законності містить у собі не тільки право, але й обов’язок компетентних органів і осіб застосовувати адміністративно-правові норми. Незастосування норми у випадках, коли це органу пропонується законом, буде означати порушення законності, наприклад, відхилення органа соціального захисту від призначення пенсії громадянину, що надав усі необхідні для цього документи.

Обґрунтованість. Вимога обґрунтованості звернена до фактичної основи застосування адміністративно-правової норми. Правозастосовувача повинні цікавити не будь-які факти, події і дії, а лише ті, для яких адміністративно-правові норми прийняті. Обґрунтовано застосувати норму – значить застосувати її на основі достовірної інформації як про саме явище, так і про зовнішні умови, у яких воно знаходиться. Вимога обґрунтованості зобов’язує правозастосовувача вирішувати питання (справу) після всебічної перевірки усіх фактів обставин справи. Сумнівні і неперевірені факти не можуть бути покладені в основу справи і не повинні прийматися до уваги.

Доцільність. Правозастосовувач, усвідомивши зміст норми і фактичні обставини справи, зобов’язаний прийняти по ньому найбільш доцільне рішення. Доцільність у застосуванні норм адміністративного права – це оптимальне досягнення мети, сформульованої в нормі, у конкретній ситуації. Отже, мова йде про доцільність у межах, встановлених законом, у рамках законності. Доцільність означає, що правозастосовувач зобов’язаний максимально враховувати конкретну обстановку, час, місце, своєрідність положення, що створилося тощо.


Поняття, особливості і види адміністративно-правових відносин

Адміністративно-правові відносини – це врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, що складаються в сфері діяльності виконавчої влади.

Адміністративно-правові відносини безпосередньо пов’язані з практичною реалізацією задач, функцій і повноважень виконавчої влади в процесі державно-управлінської діяльності. Варто відзначити також, що адміністративні правовідносини характеризуються певним суб’єктом. Завжди однією зі сторін є офіційний чи повноважний суб’єкт виконавчої влади (державного управління).

Адміністративні правовідносини виникають з ініціативи кожної зі сторін. Однак згода чи бажання другої сторони не у всіх випадках є обов’язковою умовою їхнього виникнення. Вони можуть виникати і всупереч бажанню другої сторони або її згодою. Ця ознака найбільшою мірою відрізняє їх від цивільно-правових відносин.

Адміністративно-правові відносини характеризуються усіма ознаками правових відносин, але мають деякі особливості:

адміністративно-правові відносини складаються у сфері управління, тобто в повсякденній практичній реалізації завдань і функцій держави щодо здійснення управління господарським, соціально-культурним будівництвом, адміністративно-політичною сферою, іншою управлінською діяльністю;

в усіх відносинах однією із сторін обов’язково є орган виконавчої влади (державного управління) або громадська організація, наділена державно-владними повноваженнями;

адміністративно-правові відносини – це особливий зв’язок між їх учасниками, один з яких за даних обставин має право вимагати від іншого такої поведінки, яка передбачена адміністративно-правовою нормою;

орган управління зобов’язаний реалізувати свої матеріально-правові та процесуальні права, тобто право є одночасно і обов’язком суб’єкта адміністративно-правових відносин;

адміністративно-правові відносини можуть виникнути за ініціативою будь-якого суб’єкта адміністративного права, але згода іншої сторони не є обов’язковою умовою для їх виникнення;

порушення однією із сторін своїх обов’язків зумовлює її відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою в особі її компетентних органів;

адміністративно-правові відносини, що виникають між органами виконавчої влади та іншими суб’єктами адміністративного права, не завжди є відносинами, які здійснюються за методом влади та підпорядкування. Ці відносини можуть реалізовуватися на засадах як влади і підпорядкування, так і рівності сторін, тобто кожна сторона зобов’язана виконувати конкретні вимоги правової норми. Тут завжди має місце подвійний зв’язок: правомочність – обов’язок – правомочність;

санкції, що застосовуються до сторін адміністративно-правових відносин за порушення ними своїх прав і обов’язків, – це, як правило, заходи адміністративного примусу, адміністративної та дисциплінарної відповідальності, може настати також матеріальна або кримінальна відповідальність;

9) спори, що виникають між сторонами адміністративно-правових відносин, вирішуються в адміністративному і в судовому порядку. Більшість адміністративно-правових спорів вирішується в адміністративному порядку, тобто уповноваженими на те органами державної виконавчої влади або посадовими особами.

У цілому адміністративно-правові відносини характеризуються двома найважливішими рисами: з одного боку – це форми соціальних відносин, оскільки в них обов’язково беруть участь люди чи їх об’єднання, а з іншого – це форми організаційних відносин, у процесі реалізації яких вирішуються завдання управлінської діяльності.

Види адміністративно-правових відносин:

Залежно від елемента юридичної норми (диспозиції або санкції) адміністративні правовідносини поділяють на регулятивні та охоронні.

Регулятивні правовідносини – це правове регулювання організаційних, управлінських відносин у суспільстві, пов’язаних з реалізацією позитивних завдань виконавчої влади. Прикладом таких правовідносин може слугувати постанова Кабінету Міністрів України від 2.08.1996 р. “Про створення єдиної державної автоматизованої паспортної системи”, якою започатковано організаційну роботу, пов’язану зі створенням єдиної державної автоматизованої паспортної системи.

Охоронні правовідносини регулюють правоохоронну діяльність шляхом встановлення правових заборон і застосування до порушників адміністративного примусу, наприклад, заходи адміністративного припинення (затримання правопорушників), адміністративна відповідальність та інші заходи адміністративного впливу.

За змістом адміністративно-правові відносини поділяються на матеріальні та процесуальні.

Матеріальні адміністративно-правові відносини виникають на основі матеріальної норми.

За характером дій зобов’язаного суб’єкта адміністративно-правові відносини можуть бути активними, тобто суб’єкт повинен вчинити певні дії (громадянин, якому виповнилося 16 років, зобов’язаний одержати паспорт, з одержанням повістки з’явитися у військкомат), або пасивними – суб’єкт мусить утриматися від вчинення певних дій (від вчинення правопорушення: дисциплінарного, адміністративного).

Залежно від розподілу прав і обов’язків між сторонами адміністративно-правових відносин вони можуть бути як односторонні, так і двосторонні (взаємно обумовлені права та обов’язки суб’єктів правовідносин).

За характером зв’язків між сторонами адміністративно-правових відносин останні поділяються на вертикальні та горизонтальні.

Вертикальні адміністративно-правові відносини – це відносини субординаційного характеру. Вони мають місце там, де одна сторона підпорядкована іншій. Це взаємовідносини, які існують між органами виконавчої влади, що стоять вище відносно органів, що стоять нижче (наприклад, відносини Міністерства освіти і науки України з управлінням освіти обласної державної адміністрації). Ці відносини виникають і діють на засадах як влади і підпорядкування, так і рівності сторін. В адміністративно-правових відносинах правам одних суб’єктів відповідають обов’язки інших і, навпаки, обов’язки одних відповідають правам інших.

Горизонтальні адміністративно-правові відносини є відноси­нами, що виникають між непідпорядкованими органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами. Іншими словами, це відносини, учасники яких не перебувають у підпорядкуванні один одного (наприклад, відносини, що виникають між органами виконавчої влади і громадянином у зв’язку з призначенням пенсії, розглядом заяви, скарги тощо).

Захист адміністративно-правових відносин здійснюється в адміністративному та судовому порядку.


1.5. Суб’єкти адміністративного права


Загальна характеристика та класифікація суб’єктів адміністративного права

В адміністративному праві під суб’єктом розуміють носія (власника) прав і свобод у сфері державного управління, що передбачені адміністративно-правовими нормами, що здатен надані права реалізувати, а покладені обов’язки виконувати.

З даного визначення виходить, що “претендент” на статус суб’єкта адміністративного права за своїми особливостями потенційно здатний бути носієм суб’єктивних прав і обов’язків у сфері державного управління, тобто повинний мати комплекс соціальних передумов, які дозволяють надати йому суб’єктивні права й обов’язки.

До таких обов’язків (соціальних передумов) належать:

  • зовнішня відокремленість, що характеризується наданням системостворених ознак;

  • особистісність у суспільних відносинах управлінського типу, тобто виступу в особі однієї людини – особи;

  • здатність виражати чи здійснювати особисто бажання у відносинах з державою, чи державне бажання в процесі адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.

Необхідно розмежувати поняття “суб’єкт адміністративного права” і “суб’єкт адміністративних правовідносин”. Суб’єкт адміні­стра­тивного права має потенційну здатність вступати в адміністра­тивні правовідносини. У конкретному випадку він може і не бути учасником правовідносин. Якщо громадянин не робить адміністратив­них правопорушень, то він не є суб’єктом адміністративно-деліктних відносин. Громадянин України, що знаходиться за кордоном, може теоретично ні в яких адміністративно-правових відносинах не брати участі, тобто не бути їх суб’єктом, але, суб’єктом адміністративного права він є, оскільки йому як громадянину адміністративно-правові норми надали комплекс прав і обов’язків.

Суб’єкт адміністративних правовідносин – це фактично учасник правових зв’язків у сфері управління, тобто він обов’язково бере в них участь.

Важливо виділити, що суб’єкт адміністративного права характеризується зовнішньою відокремленістю . Він виступає у вигляді однієї особи, здатний згідно зі своїми правами й обов’язками виражати і здійснювати визначене бажання як учасник конкретних управлінських відносин. Орган державного управління складається з багатьох фізичних осіб і, як правило, має структурні частини, але в адміністративно-правовій сфері виступає винятково як одна особа.

Для адміністративного права характерна наявність великої кількості суб’єктів з різними повноваженнями, структурою і правовими якостями.

Потенційна здатність мати права й обов’язки в сфері державного управління (адміністративна правоздатність), реалізувати надані права й обов’язки в сфері державного управління (адміністративна дієздатність), наявність суб’єктивних прав і обов’язків у сфері державного управління формує адміністративно-правовий статус суб’єкта, є складовими адміністративної правосуб’єктності.

Адміністративна правоздатність – це здатність суб’єкта мати права й обов’язки в сфері державного управління. Правоздатність з’являється з моменту виникнення суб’єкта. Якщо мова йде про фізичну особу, то з моменту народження громадянина; якщо про юридичну особу – з моменту державної реєстрації підприємства, установи, організації. Припиняється – з моменту зникнення суб’єкта, тобто з моменту припинення діяльності і ліквідації підприємства, установи, організації, але якщо мова йде про фізичну особу, то з моменту смерті.

Адміністративна дієздатність – це здатність суб’єкта самостійно, осмисленими діями реалізувати надані йому права і виконувати покладені на нього обов’язки в сфері державного управління. Складовими дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність суб’єкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність.

Адміністративне законодавство України донині не передбачає адміністративної відповідальності юридичних осіб, хоча вказівка з приводу її можливості вже має місце.

Отже, адміністративна деліктоздатність укладається в здатності фізичних осіб нести адміністративну відповідальність, а юридичних осіб – відповідати в адміністративному порядку, включаючи мате­ріальну.

Суб’єктивні права в сфері державного управління – це надана і гарантована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах міра можливого (дозволеного) поводження в правовідносинах, що забезпечена кореспондуючим зобов’язанням іншого суб’єкта правовідносин.


Індивідуальні суб’єкти адміністративного права

Адміністративно-правовий статус України встановлюється насамперед Конституцією, актами органів представницької влади. У формуванні й особливо в реалізації складових даного статусу прав і обов’язків значна також роль органів виконавчої влади. Уряд, міністерства, губернатори видають чимало нормативних актів, що надають визначеним категоріям осіб пільги, закріплюють процедури діяльності різних інспекцій, установлюють правила (полювання, дорожнього руху тощо).

Адміністративно-правовий статус громадянина. Загальний адміністративно-правовий статус індивіда прийнято називати статусом громадянина. До 1992 р. усі вчені слідом за законодавцем розрізняли три різновиди громадян: громадяни України, іноземці й особи без громадянства. Звичайно, всередині кожної з названих родових общин є особливості. Так, адміністративно-правові статуси постійно прожи­ваю­чих в Україні і тимчасово прибулих іноземців не ідентичні.

Залежно від ступеня зв’язаності громадянина при реалізації ним своїх прав можна розрізняти 6 ступенів свобод:

1. Повна свобода.

2. Свобода, пов’язана з обов’язком повідомлення суб’єктів влади.

3. Свобода, пов’язана з обов’язком реєструвати дії.

4. Свобода, обмежена обов’язком одержувати дозвіл. Суб’єкт влади зобов’язаний розглянути заяву, відмова в реєстрації може бути оскаржена у судовому порядку.

5. Свобода, обмежена дискреційними повноваженнями влади при видачі дозволів на здійснення прав. Правозастосовчі акти, прийняті на основі дискреційних повноважень, судовому оскарженню не підлягають. А оскільки вищі органи в багатьох випадках мають право скасовувати акти підлеглих їм органів тільки за мотивами законності, та й оскарження дискреційних актів в адміністративному порядку часто не має змісту.

6. Повна несвобода.

За змістом розрізняються наступні групи прав громадян:

на участь у державному управлінні. Це права: на державну службу; на внесення пропозицій; на одержання необхідних документів і інформації у встановленій формі; організовувати, брати участь, виходити із громадських об’єднань; припиняти протиправні дії; засновувати газету й ін.;

на державну участь, сприяння, допомогу компетентних організацій. Мова йде, наприклад, про право одержувати платні блага, одержувати і користатися безкоштовними благами (бібліотеками й ін.), одержувати організаційну (у працевлаштуванні, наприклад), технічну, санітарно-епідеміологічну, медичну й іншу допомогу;

право на захист. Основні форми його реалізації – адмі­ністративна скарга; скарга (позов до суду); захист в адміністративно-юрисдикційному провадженні; необхідна оборона (зокрема право на газову зброю); право на допомогу недержавних організацій (колегій адвокатів, суспільств захисту прав споживачів, профспілок та ін.).

Серед адміністративно-правових обов’язків індивідуальних суб’єктів можна виділити абсолютні і відносні.

Перші не залежать від якихось конкретних обставин, вони безумовно, покладаються на кожного (дотримання правил дорожнього руху, санітарії та ін.). Відносні обов’язки виникають із правомірних дій, спрямованих на придбання прав і користування ними (обов’язку абітурієнта, читача бібліотеки, власника автомобіля тощо), і правопорушень (наприклад, сплатити штраф).

Правовий, адміністративно-правовий статус іноземних громадян і осіб без громадянства. Основною формою закріплення особливостей правового статусу іноземців є закон, а основною сферою, де вони встановлюються, є сфера відносин громадян з виконавчою владою. Іншими словами, найбільша кількість особливо­стей правового статусу іноземних громадян, осіб без громадянства закріплено адміністративно-правовими нормами, що містяться в державних законах. Всі особливості адміністративно-правового статусу іноземних громадян і осіб без громадянства можна за колом осіб, на яких вони поширюються, підрозділити на загальні, групові й індивідуальні.

Для всіх осіб, що знаходяться на території України, що не є її громадянами, законодавством встановлені наступні особливості праводієздатності:

вони не можуть бути державними службовцями, займати деякі посади, працювати в міліції;

вони не допускаються до діяльності, пов’язаної з державною таємницею;

на них не поширюється військовий обов’язок;

їх адміністративна деліктоздатність специфічна (за низку правопорушень до відповідальності можуть залучати тільки іноземців і осіб без громадянства, тільки до них може застосовуватися таке адміністративне стягнення, як виселення);

іноземні громадяни й особи без громадянства можуть в’їжджати в Україну за наявності дозволу. Він може бути не виданий, виходячи з інтересів забезпечення безпеки і за іншими підставами, встановленими законодавством;

вони проживають і здійснюють свою діяльність на підставі спеціальних документів (посвідки на проживання, закордонних паспортів та ін.);

для них можуть бути встановлені обмеження в пересуванні і виборі місця проживання, коли це необхідно для забезпечення державної безпеки, суспільного порядку, захисту прав і законних інтересів громадян;

по території, відкритій для іноземців, вони можуть вільно пересуватися за умови повідомлення про це ОВС чи приймаючі їх організації. Після прибуття в пункт призначення вони повинні зареєструвати своє тимчасове перебування в ОВС.

9) іноземні громадяни можуть отримувати цивільну зброю за ліцензіями, виданим ОВС на підставі клопотань представництв держав, громадянами яких вони є. Порушення термінів вивозу зброї тягне за собою її конфіскацію;

виїзд з України їм може бути не дозволений за наявності обставин, установлених законодавством (наприклад, якщо це супе­речить інтересам державної безпеки, якщо особа залучається до кримінальної відповідальності).

За часом перебування на території України всіх іноземних громадян і осіб без громадянства можна поділити на: постійно проживаючих; тимчасово перебуваючих; проїжджаючих через територію України транзитом.

Для постійного проживання необхідний дозвіл органа внутріш­ніх справ. Заяви про видачу такого дозволу подаються особами, що проживають за кордоном, у консульські служби, а іноземцями, що тимчасово перебувають в Україні, безпосередньо в ОВС.

Основний документ, що засвідчує особистість постійно проживаючого іноземця чи особи без громадянства, – посвідка на проживання. Вона видається ОВС негромадянам України, що досягли 16-річного віку, на термін дії їхніх закордонних паспортів, але не більше ніж на 5 років. Іноземним громадянам, що досягли 45-річного віку, посвідка на проживання видається на весь термін дії їхніх закордонних паспортів, а особам без громадянства – безстроково. Якщо іноземець протягом року з дня закінчення терміну дії свого закордонного паспорта не пред’явить нових чи справжніх документів, йому видається посвідка на проживання для особи без громадянства.

Особи, що бажають одержати статус біженця, зобов’язані негайно після прибуття звернутися з клопотанням в орган міграційної служби, а при його відсутності – в орган виконавчої влади. У випадку реєстрації клопотання особа одержує направлення на тимчасове поселення. Йому забезпечується проїзд і провіз багажу до місця тимчасового поселення, проживання і користування комунальними послугами. Вона вправі одержувати харчування, медичну допомогу, грошову допомогу.

Рішення про визнання особи біженцем приймається органом міграційної служби, і йому видається посвідчення відповідного зразка.

Тимчасово прибулі в Україну особи, що не є громадянами України, проживають по своїх закордонних паспортах. Після прибуття в пункт призначення закордонні паспорти протягом трьох діб подаються на реєстрацію. Від реєстрації звільнені дипломати, туристи, що роблять круїзи, члени екіпажів морських і повітряних судів і ряд інших осіб, названих у законі. Запис про реєстрацію провадиться по місцеві первісного перебування громадян.

Важливою особливістю адміністративно-правового статусу особи, що не має українського громадянства і тимчасово знаходиться в нашій країні, є обов’язок виїхати з України після закінчення визначеного їй терміну перебування.

У прикордонний пункт виїзду іноземні громадяни й апатриди прибувають по встановлених маршрутах із зупинками в пунктах, названих у транзитних візах. Автомобільний транзит здійснюється по дорогах, відкритих для міжнародного сполучення. Бажаючі змінити маршрут проходження зобов’язані одержати на це дозвіл ОВС. Там же потрібно одержати дозвіл на перебування в Україні, якщо громадянин зробив вимушену зупинку на термін більше доби. За дозволом в останньому випадку потрібно звернутися протягом наступної доби з моменту зупинки.

Державні органи та організації як колективні суб’єкти адміністративного права

Серед колективних суб’єктів адміністративного права слід, у першу чергу, виділити органи виконавчої влади, їх можна класифікувати на різні види залежно від критерію класифікації, а саме:

а) від обсягу і характеру компетенції: загальної компетенції (КМУ, РМ АРК, місцеві державні адміністрації), галузевої компетенції (Міністерство оборони, Міністерство освіти і науки та ін.), спеціальної компетенції (Міністерство економіки, Міністерство фінансів та ін.);

б) від порядку вирішення питань: єдиноначальні (міністерства, комітети та ін.) та колегіальні (КМУ, РМ АРК та ін.);

в) від предмета спрямованості компетенції: органи управління економічною сферою; органи управління соціально-культурною сферою; органи управління адміністративно-політичною сферою;

г) від обсягу повноважень по території: центральні (КМУ, міністерства, комітети) та місцеві (державні адміністрації);

д) від характеру повноважень: міністерства; державні комітети (державні служби), центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

При вивченні питання правового статусу центральних органів виконавчої влади необхідно звернутися до указу Президента України “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади”
№ 1085 від 09.12.2010 року.

Серед суб’єктів адміністративного права підприємства, установи та організації посідають особливе місце, оскільки через їхню діяль­ність держава здійснює свої функції та завдання, їх право­суб’єктність проявляється, в першу чергу, у взаємовідносинах із державними органами. Чинне законодавство встановило основи таких взаємовідносин, а саме: порядок здійснення державної реєстрації, ліцензування окремих видів діяльності, сертифікації; здійснення оперативного та бухгалтерського обліку; ведення статистичної звітності та ін.

Адміністративно-правовий статус об’єднань громадян визна­чається сукупністю прав та обов’язків, які реалізуються у правовідносинах, що виникають між ними і суб’єктами виконавчої влади. Цей статус визначається Конституцією України та законами України “Про об’єднання громадян”, “Про професійні спілки, їх права і гарантії діяльності”, “Про молодіжні та дитячі громадські організації”, Указом Президента “Про Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму” та ін.

Президент України як суб’єкт адміністративного права

Взаємовідносини Президента України і Верховної Ради України визначені статтями 77, 85, 90, 93, 94, 111 та іншими Конституції України. Зокрема Президент призначає чергові вибори до Верховної Ради (ст. 77); Верховна Рада призначає вибори Президента (ст. 85); Президент може достроково припинити повноваження Верховної Ради (ст. 90); йому належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді (ст. 93); процедура прийняття законів передбачає тісну взаємодію Президента і Верховної Ради (ст. 94); Президент може бути усунутий з поста Верховною Радою в порядку імпічменту (ст. 111).

Взаємовідносини з виконавчою гілкою визначаються статтями 106, 112, 113, 114, 115, 116, 118 та іншими Конституції України, Так, Президент України призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій і припиняє їх повноваження на цих посадах (статті 106, 114, 118); у разі дострокового припинення повноважень Президента згідно зі статтями 108, 109, 110, 111 Конституції його обов’язки покладаються на Прем’єр-міністра України (ст. 112); Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом і забезпечує виконання його актів (статті 113, 116); Кабінет Міністрів складає повноваження перед новообраним Президентом України (ст. 115). Конституція передбачає процедуру контрасигнації стосовно актів Президента, виданих у межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 17, 18, 21, 22, 23, 24 ст. 106. Такі акти скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.

Взаємовідносини з гілкою судової влади визначаються статтями 106, 128, 131 та іншими Конституції України. Зокрема Президент утворює суди у визначеному законом порядку (ст. 106); здійснює перше призначення особи на посаду професійного судді (ст. 128); призначає трьох членів Вищої ради юстиції (ст. 131).

Таким чином, Конституція України визначає місце і роль Президента України в умовах здійснення державної влади за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.

Найбільшим обсягом повноважень Президент України наділений у сфері виконавчої влади, їх можна поділити на три групи: а) формування структур виконавчої влади; б) визначення змісту діяльності структур виконавчої ї влади; б) визначення змісту діяльності структур виконавчої влади; в) забезпечення законності у сфері державного управління.

У межах повноважень щодо формування структур виконавчої влади Президент України відповідно до п. 16 ст. 106 Конституції України утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.

Повноваження щодо забезпечення законності у сфері держав­ного управління реалізуються Президентом України відповідно до Конституції України. У межах її приписів Президент України:

а) призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади;

б) здійснює контрольні повноваження як особа, що очолює Раду національної безпеки і оборони України;

в) скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

г) має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;

д) утворює суди у визначеному законом порядку.

Згідно з п. 18 ст. 106 Конституції Президент очолює Раду національної безпеки і оборони України, що є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Безпосередньо її діяльність врегульована Законом України “Про Раду національної безпеки і оборони України” від 5 березня
1998 р.


Органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративного права

Органи виконавчої влади посідають особливе місце у системі суб’єктів адміністративного права. По-перше, вони є основними (після Президента України) функціонально-галузевими носіями виконавчої влади в державі, статус органу виконавчої влади закріплюється за ними в нормативному порядку; по-друге, є найважливішою складовою органів державного управління і державного апарату в цілому
(як відомо, державний апарат, крім органів державного управління, об’єднує управлінські структури законодавчої влади, органи правосуддя, прокуратури та інші державні органи); по-третє, вони об’єднані єдиним керівництвом і підпорядкуванням, внаслідок чого діють узгоджено і цілеспрямовано; по-четверте, кожен з органів цієї системи наділений державою специфічною компетенцією у сфері державного управління і реалізації державної виконавчої влади; по-п’яте, система органів виконавчої влади справляє регулюючий вплив на всі сфери державного і суспільного життя; по-шосте, в рамках своєї компетенції органи виконавчої влади самостійні в організаційному та функціональному відношеннях; по-сьоме, здійснюється специфічний вид державної діяльності, яка за своїм юридичним змістом є виконавчо-розпорядчою.

На основі зазначеного можна сформулювати визначення органу державної виконавчої влади – це носій державної виконавчої влади, що реалізує свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління і має юридичний (нормативно зафіксований) статус органу державної виконавчої влади.

Органи виконавчої влади України поділяються на: вищий; центральні; місцеві; спеціальні.

До спеціальних доцільно віднести Раду міністрів Автономної Республіки Крим і міліцію.

Вищий орган виконавчої влади. Вищим органом виконавчої влади є Уряд України – Кабінет Міністрів. Він відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції. Кабінет Міністрів складає свої повноваження перед новообраним Президентом України.

До його складу входять Прем’єр-міністр України, перший віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри, міністри.

Роботою Кабінету Міністрів керує Прем’єр-міністр. Він спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, яка схвалюється Верховною Радою України, згідно з п. 11 ст. 85 Конституції. Прем’єр-міністр України входить із поданням до Президента про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених Державним бюджетом на утримання цих органів.

Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів. Прем’єр-міністр України зобов’язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України чи у зв’язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції щодо недовіри.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції:

  • забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

  • вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

  • забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

  • розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

  • забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону;

  • розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

  • здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

  • організує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

  • спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

  • виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України;

  • видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів підписує Прем’єр-міністр.

Урядовий комітет. Важливі функції робочих органів Кабінету Міністрів України виконують урядові комітети. Вони утворені з метою підвищення ефективності діяльності Кабінету Міністрів України та координації роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики. Основним завданням Урядового комітету є формування та реалізація державної політики у відповідній сфері згідно зі стратегією, визначеною Кабінетом Міністрів України.

Урядовий комітет розглядає та схвалює концепції проектів нормативно-правових актів та інших документів, що підлягають розробленню; розглядає, врегульовує розбіжності та схвалює проекти нормативно-правових актів та інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України відповідно до встановленого регламенту; розглядає інші питання, пов’язані з формуванням та реалізацією державної політики у відповідній сфері. Комітет має право створювати в разі потреби підкомітети, експертні комісії та робочі групи для розгляду окремих питань, що належать до його компетенції; отримувати у встановленому порядку від органів виконавчої влади необхідну для його роботи інформацію.

До складу Урядового комітету входять члени Кабінету Міністрів України, керівники, заступники керівників центральних органів виконавчої влади. Він затверджується Кабінетом Міністрів України.

У Кабінеті Міністрів України діють такі урядові комітети:

Урядовий комітет з питань розвитку галузей економіки та науково-інноваційної політики;

Урядовий комітет з питань економічної політики;

Урядовий комітет з питань національної безпеки, правової, молодіжної політики, екології та підготовки до проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу;

Урядовий комітет з питань регіональної та соціальної полі­тики, будівництва, житлово-комунального господарства і гуманітар­ного розвитку.

Центральні органи виконавчої влади. До центральних органів виконавчої влади належать міністерства; державні служби, державні агентства, державні інспекції; центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією та законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, постановами розпорядженнями Кабінету Міністрів України, Загальним положенням міністерства та інших центральних органів державної виконавчої влади (затверджено Указом Президента України від
12 березня 1996 р.), а також положеннями про конкретний орган.

Робота центральних органів виконавчої влади спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України (п. 9 ст. 116 Конституції України).

Центральний орган виконавчої влади узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та у встановленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України.

У межах своїх повноважень міністерство організує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Центральний орган виконавчої влади в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організує і контролює їх виконання. У випадках, передбачених законодавством, його рішення є обов’язковими для виконання іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами.

Міністерство. Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує вжиття центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря міністерства. Не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з таких питань без погодження з відповідним міністром. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети і стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

Державна служба, державне агентство, державна інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. Державна служба вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державну службу очолює його голова.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлю­ва­тися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова.

Урядові органи державного управління – органи виконавчої влади, які утворюються Кабінетом Міністрів України для здійснення окремих функцій державного управління (агентства, служби та інспекції). Утворення цих органів передбачене Указом Президента України “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” № 1085 від 09.12.2010 року.

До Урядових органів державного управління, зокрема, належать: Державна служба експортного контролю, Державне агентство резерву України, Державна інспекція України з безпеки на морському та річковому транспорті та ін.

Місцеві органи виконавчої влади – це насамперед місцеві державні адміністрації, які функціонують: а) в областях; б) в районах областей; в) в районах Автономної Республіки Крим; г) в містах Київ та Севастополь; д) районах міст Київ та Севастополь і розміщені в обласних і районних центрах, містах Київ та Севастополь.

Вони утворюються згідно зі ст. 118 Конституції України і входять до системи органів виконавчої влади, їх безпосередня діяльність регламентується законами України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р., “Про столицю України – місто-герой Київ” від 15 січня 1999 р.

Місцева державна адміністрація у межах своїх повноважень, по-перше, здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці; по-друге, реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Місцеві державні адміністрації у межах відповідної адміністра­тивно-територіальної одиниці забезпечують:

  • виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

  • законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

  • виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин – також програм їх національно-культурного розвитку;

  • підготовку та виконання відповідних бюджетів;

  • звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

  • взаємодію з органами місцевого самоврядування;

  • реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

В управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій перебувають об’єкти державної власності, передані їм у встановле­ному законом порядку. У разі делегування місцевим державним адміністраціям районним чи обласними радами відповідних повно­важень в їх управлінні перебувають також об’єкти спільної власності територіальних громад.

Місцевим державним адміністраціям забороняється використо­ву­вати об’єкти державної власності, власності територіальних громад, що перебувають в їх управлінні, як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції уступки вимоги, переведення боргу, прийняття переведення боргу, дарування, пожертвування.

Закон України “Про місцеві державні адміністрації” детально регламентує відносини місцевих державних адміністрацій з Прези­дентом України, Кабінетом Міністрів, органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями.

Місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень: а) відповідальні перед Президентом України та Кабінетом Міністрів; б) підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів. Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління.

Спеціальні органи виконавчої влади. До спеціальних органів виконавчої влади належать органи, які не віднесені законодавством ні до вищих, ні до центральних, ні до місцевих, проте наділені статусом органу виконавчої влади.

З адміністративно-правової точки зору міліція – це системна сукупність спеціальних державних підрозділів, частин, установ, які є носіями виконавчої влади і реалізують свою компетенцію у сфері охорони громадського порядку, громадської безпеки і боротьбі зі злочинністю. Вона є найважливішою складовою органів внутрішніх справ. Міліція належить до системи Міністерства внутрішніх справ України і Міністр внутрішніх справ здійснює керівництво всією міліцією держави.

Правовою основою діяльності міліції є Конституція України, Закон України “Про міліцію”, нормативні акти Верховної Ради Украї­ни, Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства внутрішніх справ України, інших органів виконавчої влади.

Основними завданнями міліції є забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; попередження правопорушень і їх припинення; охорона та забезпечення громад­ського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань та адмі­ні­стра­тивних стягнень; участь у наданні соціальної, правової допомоги громадянам, сприяння в межах своєї компетенції державним органам, підприємствам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків.


Недержавні органи та організації як колективні суб’єкти адміністративного права

Суб’єкти адміністративного права колективних недержавних органів:

  • органи місцевого самоврядування;

  • об’єднання громадян;

  • релігійні об’єднання;

  • суб’єкти підприємницької діяльності.

Місцеве самоврядування – це гарантоване державою право територіальної громади чи добровільного об’єднання жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах чинного законодавства. Місцеве самоврядування існує у вигляді представницьких органів місцевих рад і виконавчих органів (комітети, відділи, управління тощо).

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово (Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”).

Для якісного усвідомлення органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права доцільно дати визначення системи місцевого самоврядування, під якою необхідно розуміти сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократії, через які здійснюються функції та повноваження місцевого самоврядування.

Складові частини системи місцевого самоврядування:

  1. територіальна громада;

  2. сільська, селищна, міська рада;

  3. сільський, селищний, міський голова;

  4. виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

  5. районні та обласні ради;

  6. органи самоорганізації населення.

Основними повноваженнями органів місцевого самоврядування є:

  1. управління майном, що є в комунальній власності;

  2. затвердження програм соціально-економічного та культур­ного розвитку і контроль їх виконання;

  3. затвердження бюджетів відповідних адміністративно-терито­ріальних одиниць і контроль їх виконання;

  4. встановлення місцевих податків і зборів відповідно до закону;

  5. утворення, реорганізація та ліквідація комунальних під­приємств, організацій і установ тощо.

Об’єднання громадян – це добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Втручання державних органів і службових осіб у діяльність об’єднань громадян, так само як і втручання об’єднань громадян у діяльність державних органів, службових осіб і в діяльність інших об’єднань громадян не допускається, крім випадків, передбачених Законом України “Про об’єднання громадян”.

Ознаки об’єднання громадян: добровільність вступу та виходу з об’єднання; відсутність державно-владних повноважень (за винятком делегування їх державою); в основі – некомерційний характер діяльності.

Види об’єднань громадян.

За організаційно-правовими властивостями:

  1. Масові об’єднання громадян (політичні партії, творчі спілки, професійні спілки тощо).

  2. Органи громадської самодіяльності (громадські формування з охорони громадського порядку).

  3. Органи громадського самоврядування (ради і колективи мікрорайонів, домові, вуличні комітети тощо).

За масштабом діяльності:

  1. Міжнародні (діяльність поширюється на територію України і хоча б однієї іншої держави).

  2. Всеукраїнські (діяльність яких поширюється на територію всієї України і які мають місцеві осередки у більшості її областей).

  3. Місцеві (діяльність яких поширюється на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або регіону).

Залежно від цілей створення:

  1. Політичні партії.

  2. Громадські організації.

Політична партія – це об’єднання громадян, прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, які мають головною метою участь у виробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого та регіонального самоврядування і представництво в їх складі.

Громадська організація – це об’єднання громадян для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів.

Для розуміння ролі та місця об’єднань громадян серед інших суб’єктів адміністративного права доцільно зупинитися на принципах об’єднання громадян та порядку їх легалізації.

Принципи об’єднання громадян: добровільність; рівноправність їхніх членів (учасників); самоврядування; законність; гласність.

Легалізація об’єднання громадян – це офіційне визнання об’єднань громадян, що здійснюється способом їх реєстрації або повідомлення про заснування. Діяльність об’єднань громадян, які не легалізовані або примусово розпущені за рішенням суду, є протизаконною.

Легалізація залежно від виду об’єднання громадян може відбуватися двома способами:

а) реєстрації (для політичних партій та міжнародних громадських організацій вона є обов’язковою);

б) повідомлення про заснування.

Легалізація громадської організації здійснюється Міністерством юстиції України, місцевими органами державної виконавчої влади, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад. У разі, коли діяльність місцевої громадської організації поширюється на територію двох та більше адміністративно-територіальних одиниць, її легалізація здійснюється відповідним вищим органом.

Не підлягають легалізації, а діяльність легалізованих об’єднань громадян забороняється в судовому порядку, коли їхньою метою є:

  • зміна через насильство конституційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави;

  • підрив безпеки держави у формі ведення діяльності на користь іноземних держав;

  • пропаганда війни, насильства чи жорстокості, фашизму та неофашизму;

  • розпалювання національної та релігійної ворожнечі;

  • створення незаконних воєнізованих формувань;

  • обмеження загальновизнаних прав людини.

Релігійні організації – це соціальні утворення, метою яких є задоволення релігійних потреб громадян сповідувати і поширювати віру.

Види релігійних організацій: релігійні громади; управління і центри; монастирі; релігійні братства; місіонерські товариства (місії); духовні навчальні заклади; об’єднання, що складаються із зазначених вище релігійних організацій (Закон України “Про свободу совісті та релігійні організації”).

Важливий фактор, на який необхідно звернути увагу – це те, що державна система освіти в Україні відокремлена від церкви (релігійних організацій), має світський характер. Доступ до різних видів і рівнів освіти надається громадянам незалежно від їхнього ставлення до релігії. Але громадяни можуть навчатися релігійного віровчення та здобувати релігійну освіту індивідуально або разом з іншими, вільно обираючи мову навчання.

Інші недержавні органи та організації

Особливість розгляду інших недержавних органів та організацій як суб’єктів адміністративного права пояснюється, насамперед, їх досить великою кількістю й різноманітністю, що ускладнює їх класифікацію та дає підстави для їх об’єднання в одну групу. Розібратися в адміністративно-правових статусах різних недержавних органів та організацій досить складно, тому що ступінь повноважень досить різниться залежно від багатьох обставин. Якщо взяти за першооснову Цивільний кодекс України, то відповідно з його поло­женнями юридичні особи приватного права (а саме вони найбільше походять на недержавні органи та організації як суб’єкти адміні­стра­тивного права) поділяються на товариства, установи та інші форми, передбачені законом. Своєю чергою, товариства поділяються на:

а) підприємницькі товариства – здійснюють підприємницьку діяльність із метою одержання прибутку і подальшого його розподілу між учасниками. Підприємницькі товариства можуть бути створені як: господарські товариства (повне товариство, командитне товариство, товариство з обмеженою або додатковою відповідальністю, акціонерне товариство) і виробничі кооперативи.

б) непідприємницькі товариства – не мають на меті одержання прибутку для його наступного розподілу між учасниками. Непідприєм­ницькі товариства можуть бути створені як споживчі кооперативи, об’єднання громадян тощо.

Аналіз Господарського кодексу України свідчить про наявність таких суб’єктів господарювання (що потенційно можуть виступати як недержавні суб’єкти адміністративного права): фермерське господар­ство; орендне підприємство; підприємство з іноземними інвестиціями; іноземне підприємство; об’єднання підприємств (асоціація, корпора­ція, консорціум, концерн тощо); промислово-фінансова група; холдин­гова компанія; союз, спілка та ін.


1.6. Державна служба та служба в органах місцевого самоврядування і їх адміністративно-правове регулювання


Організаційно-правові засади державної служби

Державною службою в Україні визнається професійна діяль­ність осіб, які обіймають посади в державних органах та їхньому апараті та на яких покладено практичне виконання завдань і функцій держави.

Ця категорія осіб є державними службовцями, має відповідні службові повноваження і одержує заробітну платню за рахунок державних коштів.

Державну службу необхідно розглядати в аспекті виконання службовцями своїх обов’язків у державних організаціях, а саме: в органах державної влади, підприємствах, організаціях та установах.

Державна служба здійснюється на професійній основі. Такий порядок обумовлюється необхідністю забезпечення неперервної, компетентної діяльності державних організацій.

Відповідно до ст. 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Посада – це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.

Посадовими особами відповідно до Закону України “Про державну службу” вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

Право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

Державний службовець – працівник державної організації, установи, підприємства, що в установленому законом порядку здійснює трудові функції на професійних засадах на основі трудового договору (контракту), що одержує заробітну плату з державних коштів відповідно до займаної посади і підкоряється службовій дисципліні.

Власне державні службовці – особи, що мають виконавчо-розпорядницькі повноваження від імені держави.

Ознаки державного службовця як професіонала управління:

має інформацію як особливий предмет праці, за допомогою якої впливає на тих, хто управляються (обслуговуються);

працює за відповідну плату (одержує заробітну плату);

працює в інтересах тих, хто оплачує роботу;

працює на професіональній основі, обіймаючи посади відповідно до кваліфікації та досвіду.

Інститут державної служби є юридично вихідним правовим засобом у системі побудови державності, оскільки він поєднує правовий матеріал, який використовується в щоденній практиці органів державної влади, інших органів, на які поширюється дія Закону України “Про державну службу”, тобто створює систему державного апарату, забезпечуючи тим самим функціонування самої держави.

Інститут державної служби складається з правових норм, які визначають, встановлюють та регулюють державно-службові відносини. Правові норми можуть ефективно функціонувати лише за умови їхньої внутрішньої узгодженості й скоординованості.

Варто зазначити, що державній службі притаманний також особливий адміністративно-правовий режим. Він характеризується цілісною системою регулятивного впливу на державно-службові відносини та специфічними прийомами регулювання: особливим порядком формування, реалізації та припинення державно-службових відносин, нормативно-правовим визначенням прав та обов’язків державних службовців і порядку їх здійснення тощо.

Сучасний правовий інститут державної служби – це система правових норм, яка регулює відносини, що формуються в процесі організації системи державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби.

Державна служба як правовий інститут регулює організацію та діяльність усіх державних службовців, які на професійному рівні виконують завдання й функції держави та введені (призначені, обрані) до структури державного органу чи його апарату на рівні держави, на регіональному рівні, на рівні органів місцевого самоврядування.

Державна служба ґрунтується на таких основних принципах:

  1. служіння народу України;

  2. демократизму і законності;

  3. гуманізму і соціальної справедливості;

  4. пріоритету прав людини і громадянина;

  5. професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі;

  6. персональної відповідальності за виконання службових обов’язків і дисципліни;

  7. дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування;

  8. дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян.


Види державної служби

Державна служба це, передусім, діяльність по безпосередньому виконанню функцій держави. Державна служба – це служба в державних органах і їх апараті. Державні службовці займають посади в державних органах і їх апараті. Посада це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу і його апарату, на яку покладене встановлене нормативними актами коло службових повноважень (ч. 1 ст. 2 Закону України “Про державну службу”). Державна служба починається там, де встановлюються посади, які невідривні від організації державного апарату. Посада є первинним, нерозчленованим компонентом управлінської структури, певною мірою відособленим. Її можна розглядати як мінімальну межу диференціації управлінських функцій і як засіб стабілізації, формалізації діяльності службовця.

Державна влада в Україні здійснюється за принципом її розділення на законодавчу, виконавчу і судову (ч. 1 ст. 6 Конституції України). Відповідно до цього конституційного принципу державну службу поділяють на службу в органах законодавчої, виконавчої і судової влади.

У системі державної служби виділяють цивільну і мілітаризо­вану службу.

При цьому цивільна служба ділитися на загальну і спеціальну. Загальна цивільна служба має на увазі здійснення загальних, традиційних, “стандартних” для всякої сфери діяльності державно-службових функцій, (діяльність службовців у міністерствах, держав­них комітетах, місцевих державних адміністраціях). Спеціальна державна служба – це реалізація особливо встановлених у нормативних актах повноважень службовців, що займають посади в державних органах, які мають яскраво виражену галузеву компетен­цію, яка накладає відбиток на практичну діяльність службовців (служба в органах прокуратури, судах, дипломатична служба, митний контроль, служба безпеки, внутрішніх справ). Спеціальна служба вимагає додаткової регламентації законами України.

Мілітаризована служба має ряд відмітних ознак, які виділя­ються при аналізі нормативно-правових актів, що встановлюють правове положення цих видів державної служби і відповідних державних службовців. Для мілітаризованої служби характерні на­ступ­ні, відмінні від цивільної служби, ознаки: професійним обов’язком службовців цієї категорії є захист життя і здоров’я людей, забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, прав людини і громадянина, публічних інтересів, матеріальних цінностей, правоохоронна діяльність суспільного і правопорядку навіть при умові ризику для життя, в багатьох випадках із зброєю в руках; надходження на державну службу мілітаризованого характеру здійснюється особами, як правило, що досягли вісімнадцятирічного віку, фізично розвиненими; наявність спеціальних особливих дисциплінарних статутів, положень про дисципліну, зумовлених специфічними особ­ливо­стями посадових функцій мілітаризованих службовців; ці служ­бовці мають особливі умови зарахування на службу, її проходження, присвоєння спеціальних звань, проведення атестації і припинення державної служби, для них встановлюється спеціальна форма одягу і знаки відмінності; наявність встановлених в спеціальних адміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусу мілітаризованих службовців (права, обов’язки, відповідальність, спеціальні пільги і т.д.); встановлений ряд обмежень, надається ряд пільг, обов’язкове державне страхування; особливий порядок притягнення до юридичної відповідальності.

Управління державною службою. Управління державною службою здійснюється з метою проведення єдиної державної кадрової політики, створення гарантій функціонування органів державної влади відповідно до інтересів держави на базі визначених Конституцією й законами України принципів, забезпечення діяльності державних службовців у органах державної влади.

Управління державною службою характеризується такими ознаками:

практична діяльність, пов’язана з визначенням основних напрямів розвитку та реального функціонування всіх елементів інституту державної служби;

функція органів державної влади, яка виконується в певних організаційно-правових формах і реалізується спеціально створеними структурами;

основною метою управління є забезпечення досягнення цілей, виконання завдань і функцій держави;

управління ґрунтується на принципах законності, прозорості, підпорядкованості вищим органам державної влади і посадовим особам нижчих за організаційно-правовим статусом органів і державних службовців, єдності основних вимог, що висуваються до державної служби, стабільності державної служби.

Закон України “Про державну службу” встановлює ієрархічну систему спеціальних органів, які координують роботу та вирішують завдання державної служби, визначені в законодавчих актах, і забезпечують ефективність державної служби.

Для забезпечення проведення єдиної державної політики у сфері державної служби та функціонального управління державною службою в Україні створено центральний орган виконавчої влади – Головне управління державної служби України (Головдержслужба України).

Державні службовці: адміністративно-правовий статус і класифікація посад

Державний службовець – це особа, яка на законних підставах обіймає посаду в державних органах. Слід особливо наголосити, що не будь-яка особа, що працює в державних органах чи організаціях, є державним службовцем. Державним службовцем людина стає тільки в тому випадку, коли вона працює на посаді державного службовця.

Адміністративно-правовий статус державних службовців складається з основних прав та обов’язків службовців. Доцільно в ракурсі розгляду адміністративно-правового статусу звертати увагу на обмеження, що виникають у особи, яка має намір стати або вже є державним службовцем. Основою для розгляду прав, обов’язків та обмежень державних службовців є положення Закону України від
16 грудня 1993 р. № 3723-XII “Про державну службу”.

Основні права державних службовців:

  • одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій необхідну інформацію з питань, що належать до їхньої компетенції;

  • вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця;

  • на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, на участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії;

  • на соціальний і правовий захист відповідно до статусу.

Основні обов’язки державних службовців:

  • додержання в роботі чинного законодавства;

  • безпосереднє виконання покладених на них службових обов’язків;

  • збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання службових обов’язків, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню;

  • діяти в межах своїх повноважень.

Обмеження державних службовців – це встановлені чинним законодавством певні обмеження (заборони), пов’язані з прийняттям, просуванням та припиненням державної служби, які мінімізують можливість учинення корупційних діянь та інших правопорушень. Доцільно поділити їх на три групи відповідно до стадій проходження державної служби.

1. Обмеження, пов’язані з прийняттям на державну службу полягають у тому, що не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:

  • визнані в установленому порядку недієздатними;

  • мають судимість, що є несумісною із займанням посади;

  • у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їхніми близькими родичами чи свояками;

  • в інших випадках, установлених законами України.

2. Обмеження, пов’язані з просуванням по службі, полягають у тому, що державні службовці не мають права:

а) сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг із метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;

б) займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо або через посередників чи підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики);

в) входити самостійно (крім випадків, коли державний службовець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляє інтереси держави в раді товариства (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського товариства), через представника або підставних осіб до складу прав­ління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об’єд­нань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність;

г) відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію;

д) сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у провадженні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;

є) неправомірно втручатися, використовуючи своє посадове становище, у діяльність інших державних органів чи посадових осіб із метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень;

є) бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює;

ж) надавати незаконні переваги фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень.

3. Обмеження, пов’язані з припиненням державної служби полягають у тому, що з поданням письмової заяви про відставку державні службовці першої або другої категорії (у разі відмови державним органом або посадовою особою, які призначили державного службовця на цю посаду, у відставці), повинні продовжувати виконання службових обов’язків і мають право на звільнення в порядку, передбаченому Кодексом законів про працю України.

Класифікація посад державних службовців. Широке різноманіття державних службовців обґрунтовано ставить питання щодо класифікації їхніх посад. Доцільно вказати, що ще за часів Петра І у Російській Імперії від 1722 р. існував “Табель про ранги”, згідно з яким вирізняли 94 найменування посад, що були об’єднані у 14 класів. Як документ, із певними змінами, він проіснував фактично до 1917 р. На сьогоднішній день в Україні основними критеріями класифікації посад державних службовців є:

  • положення чинного законодавства;

  • обсяг і характер владних повноважень;

  • рівень компетенції на конкретній посаді.

Виходячи з першого критерію, Закон України від 16 грудня 1993 р. № 3723-ХІІ “Про державну службу” визначає сім категорій посад державних службовців, яким відповідають п’ятнадцять рангів.

Перша категорія – посади голів державних комітетів, що не є членами Уряду України, голів інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України тощо.

Друга категорія – посади заступників глави Секретаріату Президента України, заступників керівника Секретаріату Верховної Ради України, заступників керівника апарату Кабінету Міністрів України тощо.

Третя категорія – посади заступників керівників структурних підрозділів, завідувачів секторів, головних спеціалістів, експертів, консультантів Секретаріату Президента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України тощо.

Четверта категорія – посади спеціалістів Секретаріату Президента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України тощо.

П’ята категорія – посади спеціалістів міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, заступників представників Президента України в районах, районах міст Київ та Севастополь, заступників керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, спеціалістів апарату цих адміністрацій та інші прирівняні до них посади.

Шоста категорія – посади керівників управлінь, відділів, служб районних, районних у містах Київ та Севастополь державних адміністрацій, спеціалісти управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади.

Сьома категорія – посади спеціалістів районних, районних у містах Київ та Севастополь державних адміністрацій, їх управлінь і відділів та інші прирівняні до них посади.

Що стосується рангів державних службовців, то із зайняттям посади, віднесеної до першої категорії, може бути присвоєно 3, 2 і
1 ранг; службовцям, які займають посади, віднесені до другої категорії, може бути присвоєно 5, 4 і 3 ранг і т. д. Президент України присвоює ранги, що відповідають посадам першої категорії. Ранги, що відповідають посадам другої категорії, присвоюються Кабінетом Міністрів України, крім рангів, що присвоюються державним службовцям, які є працівниками Апарату Верховної Ради України. Ранги, що відповідають посадам другої категорії, державним службовцям – працівникам Апарату Верховної Ради України присвоюються Головою Верховної Ради України. Керівники державних органів, у системах яких працює державний службовець, присвоюють ранги, які відповідають посадам третьої-сьомої категорій.

Керівники – державні службовці, на яких положеннями норма­тивно-правових актів покладено зобов’язання щодо безпо­середнього здійснення завдань і функцій державних органів До цієї категорії державних службовців можуть бути віднесені керівники державних органів та їхні заступники, керівники структурних підрозділів державних органів.

Спеціалісти – державні службовці, які за рахунок наявності необхідної професійної освіти і знань сприяють виконанню завдань і функцій державних органів у межах своїх службових повноважень До спеціалістів можуть бути віднесені економісти, юрисконсульти тощо.

Технічні працівники – державні службовці, діяльність яких пов’язана з виконанням дій, що самі по собі не тягнуть юридичних наслідків, але забезпечують умови для діяльності державного органу До технічних працівників можуть бути віднесені секретарі, референти, діловоди тощо.


Проходження державної служби (службова кар’єра)

Прийняття на державну службу на посади третьої – сьомої категорій, передбачених статтею 25 Закону України “Про державну службу”, здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України. Порядок проведення конкурсу для вступу на державну службу регулюється Положенням, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Дані про вакансії посад державних службовців підлягають публікації та поширенню через засоби масової інформації не пізніш як за один місяць до проведення конкурсу. Забороняється вимагати від кандидатів на державну службу відомості та документи, подання яких не передбачено законодавством України.

Президент України, Голова Верховної Ради України, члени Уряду України, глави місцевих державних адміністрацій мають право самостійно добирати та приймати осіб на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів згідно з штатним розписом і категорією, що відповідає посаді (патронатна служба). Порядок перебування на державній службі таких осіб установлюється відповідними органами.

Право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підго­товку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

Громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають таку Присягу: “Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов’язки”.

Державний службовець підписує текст Присяги, який зберіга­ється за місцем роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.

Не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які визнані у встановленому порядку недієздатними; мають судимість; у випадку прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками; в інших випадках, встановлених законами України.

Державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов’язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Атестація і підвищення кваліфікації службовців. У системі державної служби інститут атестації є складовою інституту проходження державної служби.

Загальною метою атестації державного службовця є сприяння підвищенню результативності та ефективності діяльності органів державної влади, інших органів, на які поширюється дія Закону України “Про державну службу”, шляхом добору, розстановки та просування по службі професійно підготовлених, кваліфікованих і досвідчених фахівців. Тим самим атестація державних службовців безпосередньо пов’язана із забезпеченням результативності надання державних послуг особі, громадянину, юридичним і фізичним особам, що може оцінюватися економічними та соціальними критеріями.

Атестації підлягають усі державні службовці органів виконавчої влади, крім призначених на посаду Президентом України, Кабінетом Міністрів України, колегіальним органом або органом вищого рівня, державних службовців патронатної служби, а також осіб, які перебувають на займаній посаді менше одного року, та молодих спеціалістів, що пройшли підготовку за спеціальностями, професійно спрямованими для державної служби.

Атестація державних службовців проводиться після подання ними декларації про доходи. Для організації та проведення атестації наказом керівника державного органу (далі – керівник) утворюється атестаційна комісія (далі – комісія). Головою комісії, як правило, призначається заступник керівника.

Комісія повинна забезпечувати об’єктивний розгляд та профе­сій­ну оцінку діяльності державного службовця, який атестується, зокрема щодо виконання покладених на нього службових обов’язків, а також принциповий підхід у підготовці рекомендацій для подальшого використання його досвіду і знань у роботі органу виконавчої влади.

Терміни і графік проведення атестації затверджуються наказом керівника і доводяться до відома державних службовців, які атестуються, не пізніше ніж за місяць до проведення атестації.

На кожного працівника, який підлягає атестації, складається характеристика, яка підписується його безпосереднім керівником і подається до атестаційної комісії не пізніше ніж за тиждень до проведення атестації.

Працівник має бути попередньо ознайомлений із складеною на нього характеристикою. Якщо він не згоден з відомостями, викладеними у характеристиці, керівник виносить її на обговорення колективу відповідного підрозділу, пропозиції якого разом з характеристикою подаються до комісії.

На засідання комісії запрошуються працівник, який атестується, та його керівник. Якщо працівник не з’явився на засідання комісії без поважних причин, комісія має право провести атестацію за його відсутності.

На підставі всебічного розгляду виконання основних обов’язків, професійного рівня працівника і його ділових якостей атестаційна комісія приймає одне з таких рішень:

  • відповідає займаній посаді;

  • відповідає займаній посаді за умови виконання рекомендацій

  • щодо: здобуття освіти; проходження перепідготовки; підвищення

  • кваліфікації; стажування на відповідній посаді; вивчення

  • іноземної мови; набуття навичок роботи на комп’ютері тощо;

  • не відповідає займаній посаді.

Атестованими вважаються працівники, визнані комісією такими, що відповідають або відповідають займаній посаді за певних умов.

Рішення комісії працівником може бути оскаржене керівникові протягом 10 днів з дня його прийняття.

Згідно з Положенням про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців: державну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців становлять освітньо-професійні програми підготовки, перепідготовки і професійні програми підвищення квалі­фікації державних службовців, додаткові програми функціональної спеціалізації “Державне управління”, акредитовані навчальні заклади, що реалізують зазначені програми, та органи, що здійснюють управління підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфіка­ції державних службовців.

Підготовка державних службовців – це здобуття освіти відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня спеціаліста, магістра за спеціальностями, спрямованими для професійної діяльності на державній службі, а також навчання в аспірантурі, докторантурі Української Академії державного управління при Президентові України (далі – Академія державного управління), інших навчальних закладів або наукових установ за спеціальностями, спрямованими для професійної діяльності на державній службі.

Перепідготовка державних службовців – це здобуття освіти відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня спеціаліста, магістра за іншою спеціальністю в межах, як правило, відповідної галузі знань.

Підвищення кваліфікації державних службовців – це навчання з метою оновлення та розвитку умінь і знань, необхідних для ефектив­ного вирішення завдань професійної діяльності на державній службі.

Особи, які успішно пройшли державну атестацію на здобуття освіти відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня, отримують документ про освіту державного зразка.

Заохочення за сумлінну працю в державних органах, зразкове виконання трудових обов’язків державним службовцям видається грошова винагорода в розмірі та порядку, що встановлюються Кабінетом Міністрів України.

За особливі трудові заслуги державні службовці представ­ляються до державних нагород та присвоєння почесних звань.

Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі:

1) порушення умов реалізації права на державну службу ;

2) недотримання пов’язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 Закону “Про державну службу”;

3) досягнення державним службовцем граничного віку проход­ження державної служби;

4) відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії;

5) виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі;

6) відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 Закону України “Про державну службу”;

7) неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 Закону України “Про державну службу”.

Відставкою є припинення державної служби службовцем, який займає посаду першої або другої категорії, за його письмовою заявою.

Оплата праці державних службовців повинна забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов’язків, сприяти укомплектуванню апарату державних органів компетентними і досвідченими кадрами, стимулювати їх сумлінну та ініціативну працю.

Заробітна плата державних службовців складається з посадових окладів, премій, доплати за ранги, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок.

Посадові оклади державних службовців установлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов’язків.

Доплата за ранг провадиться відповідно до рангу, присвоєного державному службовцю.

Надбавка за вислугу років виплачується державним службовцям щомісячно у відсотках до посадового окладу з урахуванням доплати за ранг і залежно від стажу державної служби у таких розмірах: понад 3 роки – 10, понад 5 років – 15, понад 10 років – 20, понад 15 років – 25, понад 20 років – 30, понад 25 років – 40 відсотків.

Умови оплати праці державних службовців, розміри їх посадових окладів, надбавок, доплат і матеріальної допомоги визначаються Кабінетом Міністрів України.

Джерелом формування фонду оплати праці державних службовців є Державний бюджет України та інші джерела, визначені для цієї мети положеннями про органи державної виконавчої влади, затвердженими указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України.

Державні службовці забезпечуються житлом у встановленому порядку із державного фонду.

Державні службовці, які займають посади першої – четвертої категорій, мають право на першочергове встановлення квартирних телефонів. Державні службовці та члени їх сімей, які проживають разом з ними, користуються у встановленому порядку безкоштовним медичним обслуговуванням у державних закладах охорони здоров’я. Цими ж закладами вони обслуговуються після виходу на пенсію.


Дисциплінарна відповідальність державних службовців

Під дисциплінарною відповідальністю відповідно до діючого законодавства України варто розуміти винне порушення трудової дисципліни й службових обов’язків. Такі порушення можуть бути виражені як у діях, так і в бездіяльності, допускатися як свідомо, так і з необережності. Деякі категорії державних службовців у зв’язку з виконанням своїх повноважень несуть відповідальність у дисциплінарному порядку й за провини, які ганьблять їх як державних службовців або дискредитують органи, у яких вони працюють (керівники, державні службовці – співробітники правоохоронних органів, військовослужбовці й ін.).

Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов’язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:

  • попередження про неповну службову відповідність;

  • затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Нормами адміністративного права встановлюються дисциплі­нар­на відповідальність і порядок її реалізації, коло суб’єктів і повноваження органів керування (посадових осіб), які наділені “дисциплінарною” владою, категорії службовців, відповідальність яких регулюється адміністративним правом. Для більшості працівників дисциплінарна відповідальність передбачена нормами трудового й адміністративного права, а відносно деяких категорій осіб (військовослужбовців термінової служби, працівників органів внутрішніх справ, Служби безпеки України й ін.) – повністю нормами адміністративного права, що пояснюється необхідністю поряд із загальними правилами дисциплінарної відповідальності враховувати особливі вимоги дисципліни до них, специфіку їхньої дисциплінарної відповідальності.


1.7. Забезпечення законності і дисципліни в

державному управлінні


Законність і дисципліна: загальна характеристика

Законність, по-перше, передбачає наявність законів, що вира­жають волю народу і відображають об’єктивні закономірності суспільного розвитку, по-друге, означає одноманітне розуміння, застосування, безумовне і точне виконання законів і заснованих на них інших правових актів усіма державними органами, посадовими особами, громадянами, громадськими формуваннями.

Законність у сфері державного управління ґрунтується на таких принципах:

1) загальнообов’язковість законів для всіх без винятку органів, закладів, організацій, посадових осіб, громадян тощо. Саме в цьому проявляється загальність приписів, які містяться у законах і підзаконних актах;

2) єдності законності, тобто одноманітному розумінні і засну­ванні законів на всій території держави;

3) неприпустимості протиставлення законності і доцільності. Це означає, що сам закон є вищим ступенем прояву доцільності.

Даний принцип не виключає творчого розуміння закону і законності, а саме передбачає, що будь-який варіант рішення при застосуванні закону повинен обов’язково здійснюватися в рамках правових приписів.

Законність у діяльності державного апарату виявляється у такому:

всі рішення, що приймаються державним органом, повинні відповідати чинному законодавству;

рішення, що приймаються державним органом, не повинні виходити за межі повноважень цього органу, тобто вони можуть прийматися тільки з питань, що віднесені до його компетенції;

усі рішення державних органів приймаються у такому порядку і таких формах, які відповідають нормативним приписам;

взаємовідносини державних органів з недержавними структу­рами, громадянами та їх об’єднаннями, а також іншими громадськими формуваннями (органи самоорганізації населення) здійснюються у межах взаємних прав і обов’язків, які визначені на законних підставах.

Послідовна і сувора реалізація законності передбачає наявність відповідної системи її гарантій. В ній розуміють, по-перше, загальні умови або передумови законності; по-друге, спеціальні юридичні або організаційно-правові засоби забезпечення режиму законності.

До загальних належать політичні, економічні, організаційні, ідеологічні умови, що існують у державі.

Найважливішими політичними передумовами законності є:

а) режим демократії;

б) широка гласність.

Досвід багатьох країн свідчить, що демократія і гласність можуть реально існувати тільки в умовах незалежного від держави громадянського суспільства, політичного плюралізму, свободи друку, поділу влади.

Тільки реальний поділ влади, існування не залежних від правлячої партії, держави засобів масової інформації, партій, децентралізація державних структур можуть стати справжніми гарантами режиму законності.

До економічних передумов законності можна віднести як досягнутий рівень добробуту і наявність у держави необхідних ресурсів, так і фактичну гарантованість прав громадян, організацій, їхню економічну свободу, багатоукладність економіки, існування ринку товарів, капіталів, трудових ресурсів, послуг тощо.

Велике значення для існування законності і правопорядку має правова культура посадових осіб та громадян, правосвідомість, засновані на визнанні абсолютної цінності основних прав людини. Велике значення має добре здійснюване переконання, а також вміло організоване заохочення.

На стан законності в управлінні суттєво впливають такі організаційні фактори, як структура апарату, кваліфікація службовців, ефективність функціонування системи підготовки персоналу, чіткий і раціональний поділ повноважень тощо. Не остання роль для створення умов по зміцненню і підтримці режиму законності належить організаційним заходам щодо зменшення рівня таємності, створення відомчих центрів інформації і зв’язків з громадськістю, вдосконалення дозвільної системи, ліквідації апаратних надмірностей та ін.

Спеціальні юридичні засоби забезпечення законності в основному концентруються у сфері виконавчої влади і виражаються в функціонуванні особливого державно-правового механізму, який складається з:

а) організаційно-структурних формувань;

б) організаційно-правових методів.

Організаційно-структурні формування – це ті органи держави і недержавні структури, на які покладено обов’язок по підтриманню і зміцненню режиму законності.

Організаційно-правові методи – це види діяльності організа­ційно-структурних формувань, практичні прийоми, операції, форми роботи, які ними використовуються для забезпечення законності.

В юридичній теорії і практиці ці організаційно-правові методи прийнято називати способами забезпечення законності. Залежно від змісту, характеру, особливостей застосування, юридичних наслідків розрізняють такі способи забезпечення законності: а) контроль;
б) нагляд; в) звернення до державних органів із заявами, пропози­ціями, скаргами з питань забезпечення законності.

Практика свідчить про те, що застосування перелічених способів є надійною гарантією забезпечення законності в управлінській системі держави.

Законність і дисципліна – основні умови існування будь-якої демократичної держави, її обов’язкові риси. Вони невід’ємні одна від одної. Законність можлива тільки при суворому дотриманні дисципліни усіма фізичними і юридичними особами, а дисципліна, в свою чергу обумовлюється рамками закону. Словник визначає законність як загальноприйнятне, усталене правило співжиття, норму поведінки, що охороняється законами, а дисципліну – як твердо встановлений порядок, дотримання якого є обов’язковим для всіх членів даного колективу; розпорядок.

Контроль та його види

Контроль – основний спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, один із найважливіших елементів державного управління. Контроль також є одним з основних дисциплінуючих чинників поведінки громадян. У державному управлінні контроль поширюється на всі сфери: народне господарство, соціально-культурну, адміністративно-політичну діяльність, міжгалу­зеве державне управління. Сама контрольна діяльність здійснюється шляхом перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, витребування звітів, проведення рейдів, оглядів та ін.

Головними напрямками здійснення контролю в сфері держав­ного управління є:

1) додержання планової, фінансової, ціноутворюючої, договір­ної, технологічної, виконавчої, трудової та інших видів державної дисципліни;

2) використання державних ресурсів;

3) виконання природоохоронного законодавства;

4) підбір і розміщення кадрів у державному секторі;

5) виконання соціальних програм та ін.

Контрольна діяльність включає низку послідовних дій, яку можна розділити на три стадії: підготовчу, центральну (або аналітичну) та підсумкову. В свою чергу вони самі наповнюються конкретними стадіями-діями.

На підготовчій стадії:

1) обирається об’єкт контролю;

2) визначається предмет контролю (що саме слід перевірити);

3) встановлюються засоби здійснення контролю;

4) підбираються (призначаються) особи, які здійснюватимуть контроль;

5) складаються плани його проведення.

На центральній стадії здійснюються збирання і оброблення інформації. Зібрана інформація (часто одержана від різних джерел) аналізується, порівнюється з реальним станом справ на об’єкті, що перевіряється, оскільки інформація, одержана від керівництва такого об’єкта та з інших джерел, часто не збігається.

До підсумкової стадії належать такі дії, як:

1) прийняття рішення за результатами контролю;

2) доведення його до адресата (до відома громадськості, правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю);

3) надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об’єкті;

4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю.

Контроль здійснюється у формі перевірок (обстеження і вивчення окремих напрямків фінансово-господарської діяльності, за результатами якої складається довідка або доповідна записка), ревізій (документальний контроль фінансово-господарської діяльності, за наслідками якої складається акт), витребування звітів та ін.

Контроль слід відрізняти від близького до нього виду державної діяльності – нагляду, хоча у них є деякі однакові риси. Їх поєднують єдина мета – забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, форми здійснення роботи – перевірки, витребування звітів, пояснень та ін., обов’язковість вказівок. Але контроль на відміну від нагляду проводиться повсякденно і безперервно широким колом органів. Нагляд же здійснює єдиний державний орган – прокуратура. (Санітарний, пожежний нагляд та деякі інші види діяльності неточно називаються наглядом. У дійсності ж – це контроль.) Різна у них і нормативна база. Головне ж, чим відрізняється контроль від нагляду, – це те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об’єкта (іноді підміняючи собою керівний орган цього об’єкта) і самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, в той час як прокуратура позбавлена таких можливостей. Наприклад, органи пожежного, санітарного нагляду, ветеринарного контролю можуть прийняти рішення про призупинення (за наявності підстав для цього) роботи підконтрольного їм об’єкта до усунення виявлених ними правопорушень. Такі їх дії фактично прирівнюються до управлінській діяльності адміністрації цих об’єктів або вищих відносно них органів. Крім того, вони можуть самостійно притягати до адміністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб об’єктів, експлуатація яких призупинена.

Види контролю:

1. Нормативний контроль – здійснюється Верховною Радою України. Згідно з Конституцією України Верховна Рада здійснює контроль за: виконанням державного бюджету (п. 4 ст. 85); діяльністю Кабінету Міністрів (п. 13 ст. 85, ст. 87, ст. 113); використанням наданих Україні від іноземних держав, банків, міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України (п. 14 ст. 85); додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (п. 17 ст. 85, ст. 101).

Для реалізації контрольних повноважень Верховна Рада використовує постійно діючі і тимчасово діючі структури. До постійно діючих належать Рахункова палата і Уповноважений Верховної Ради з прав людини.

Рахункова палата здійснює від імені Верховної Ради контроль за використанням засобів Державного бюджету (ст. 98 Конституції). Вона функціонує на підставі Закону України “Про рахункову палату” як постійно діючого, незалежного від будь-яких органів держави, органу контролю, який створюється Верховною Радою, підзвітний та підконтрольний їй.

Уповноважений Верховної Ради з прав людини (ст. 101 Конституції) здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина. Його діяльність регламентується Законом України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” від 23 грудня 1997 p.

Крім цього, Верховна Рада України для проведення розслі­дування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії (ст. 89 Конституції).

Контрольні повноваження Верховної Ради України з конкретних питань можуть визначатися й іншими нормативними актами. Зокрема, ст. 42 Закону України “Про надзвичайний стан” передбачає, що Верховна Рада України протягом усього часу дії надзвичайного стану здійснює контроль за дотриманням цього Закону і проводить періодичні депутатські інспекційні перевірки територій, де введено надзвичайний стан.

2. Президентський контроль – здійснюється Президентом, який має право відмінити акти Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Президент є гарантом додержання Конституції України, забезпечення прав і свобод людини і громадянина (ст. 102 Конституції).

Для здійснення своїх функцій, зокрема й контрольних, Президент може створювати необхідні дорадчі, консультативні та інші допоміжні органи та служби (п. 28 ст. 106 Конституції). Таким органом, наприклад, є Адміністрація Президента України. В своїй структурі Адміністрація Президента України має контрольне управління і організує контроль за виконанням законів, указів, розпоряджень, а також доручень Президента органами виконавчої влади та їх посадовими особами.

З метою виконання законів і у межах своєї компетенції Президент України видає Укази й розпорядження, які мають підзаконний характер і є обов’язковими для виконання на всій території України.

3. Контроль з боку Кабінету Міністрів. Кабінет Міністрів як вищий орган державної виконавчої влади (ст. 113 Конституції) реалізує свої контрольні повноваження в процесі: 1) реалізації програм економічного, соціального, культурного розвитку України в цілому та окремих її регіонів; 2) втілення в життя фінансової, цінової, грошової, кредитної, податкової політики; створення загальнодержавних та інших фондів; ліквідації наслідків стихійних лих і катастроф, проведення політики в галузі освіти, науки, культури, охорони природи, екологічної безпеки, природокористування; 3) вжиття необхідних заходів щодо забезпечення безпеки й обороноздатності України; 4) забезпечення зовнішньоекономічної діяльності України і митної справи; 5) керівництва роботою міністерств, комітетів та інших органів державної виконавчої влади.

Результати контрольної діяльності Кабінету Міністрів висвітлю­ються в постановах і розпорядженнях, які він видає.

4. Контроль з боку центральних органів державної виконавчої влади здійснюється міністерствами, комітетами, відомствами, які в межах своєї компетенції забезпечують реалізацію державної політики стосовно державної таємниці та здійснюють контроль за роботою щодо її охорони.

Контрольні повноваження конкретних центральних органів державної виконавчої влади закріплені у відповідних нормативних документах. Найчастіше це Положення про те чи інше міністерство, комітет.

Здійснюваний ними контроль може мати як відомчий, так і надвідомчий характер.

Відомчий контроль – це контроль, здійснюваний центральними органами державної виконавчої влади, їх структурними підрозділами стосовно організаційно підпорядкованих їм ланок.

Так, МВС України відповідно до п. 3 Положення про це міністерство забезпечує законність у діяльності працівників і військовослужбовців цієї системи МВС; відповідно до п. 2 Положення у межах своїх повноважень організує виконання актів законодавства України і здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Надвідомчий контроль – контроль, здійснюваний стосовно об’єктів, які організаційно не підпорядковані органу державної виконавчої влади. Повноваження щодо здійснення такого контролю мають такі міністерства: Міністерство фінансів, Міністерство освіти, Міністерство охорони здоров’я, Міністерство охорони навколишнього природного середовища, Міністерство внутрішніх справ тощо.

5. Контроль з боку місцевих органів державної виконавчої влади, до яких належать державні адміністрації в областях, районах областей, містах Київ та Севастополь та районах цих міст (ст. 118 Конституції), їх контрольні повноваження закріплені в Положеннях про державні адміністрації. Коло цих повноважень досить широке.

6. Судовий контроль – це заснована на законі діяльність судів щодо перевірки правомірності актів і дій органів управління, їх посадових осіб із застосуванням, якщо виникає необхідність, правових санкцій.

Основний зміст судового контролю як способу забезпечення законності полягає у правовій оцінці, яку дав суд, дій і рішень органів державного управління та їх посадових осіб. Якщо при цьому встановлюються порушення законності, то судовий орган вживає відповідні заходи і притягує винних до відповідальності.

Зміст судового контролю як способу забезпечення законності полягає:

в оцінці судом правомірності дій органів управління; правомірності дій їх посадових осіб, правомірності прийнятих нормативних актів і рішень;

у викритті порушень законності, обмеження прав громадян і організацій, підприємств, установ; установленні причин порушень;

вжитті заходів відносно порушених прав і заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, які припустилися порушення законності.

7. Контроль з боку органів місцевого самоврядування. Обласні та районні ради здійснюють контроль у сфері державного управління шляхом розгляду запитів депутатів і прийняття рішень по них; затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів, а також цільових програм з інших питань і заслуховування звітів про їх виконання; встановлення правил користування водозабірними спорудами і обмежень (заборон) використання питної води у промислових цілях; заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного розвитку, а також про виконання місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень тощо.

Для здійснення контролю з конкретних питань обласні та районні ради утворюють тимчасові контрольні комісії.

Сільські, селищні, міські, районні в містах ради здійснюють контроль при реалізації таких повноважень, як розгляд запитів документів, прийнятих рішень по запитах; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу; надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об’єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію; заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною; встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, та інших.

Виконавчі комітети сільських, селищних, міських, районних у містах рад наділені двома видами контрольних повноважень, які мають різну правову природу. По-перше, це повноваження власні (самоврядні); по-друге, повноваження, делеговані виконавчою владою.

До перших належать ті, що випливають з таких повноважень, як встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність; здійснення заходів щодо створення належних умов для функціонування пунктів пропуску через Державний кордон України; надання відповідно до законодавства дозволу на спорудження об’єктів містобудування незалежно від форм власності; внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів, прийняті в межах їх повноважень; звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування тощо.

До других належать такі, як: здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів; здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об’єктів, а також може заподіяти шкоду навколишньому природному середовищу; здійснення контролю за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів; організація та контроль прикордонної і прибережної торгівлі тощо.

8. Громадський контроль як засіб забезпечення законності в діяльності виконавчо-розпорядчих органів суттєво відрізняється від усіх інших видів контролю.

Ця відмінність полягає насамперед у тому, що громадський контроль не має державно-владного змісту. Тому рішення громадських організацій за результатами перевірок мають, як правило, рекомендаційний характер.

Важливою формою безпосередньої участі населення в місцевому самоврядуванні є загальні збори громадян за місцем проживання. Такі збори проводяться відповідно до “Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні”, затвердженого Верховною Радою України 17 грудня 1993 p.

Вони проводяться за необхідності, але не рідше одного разу на рік (ст. 4). На цих зборах можуть заслуховуватись інформації голів місцевих Рад, керівників їх органів, а також звіти керівників підприємств, організацій, установ, які належать до комунальної власності. Тут же може обговорюватися поведінка осіб, що порушують громадський порядок (ст. 6).

Збори мають право звертатися з пропозиціями до відповідної Ради, державних органів, органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ, організацій. Ці пропозиції повинні бути розглянуті в місячний термін. Про результати розгляду повинні бути поінформовані ініціатори зборів.


Загальний адміністративний нагляд

Нагляд прокуратури. У даний час, згідно з п. 9 Перехідних положень Конституції України, прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів. У юридичній теорії і практиці ця функція визначається як загальний нагляд прокуратури. Вона регламентована Законом “Про прокуратуру” від 5 листопада 1991 p.

Загальний нагляд – це нагляд за виконанням законів виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами.

Предметом загального нагляду є:

1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;

2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі та гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;

3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів – також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Загальний нагляд спрямовано на те, щоб акти, які видають виконавчо-розпорядчі органи, відповідали чинному законодавству і щоб закони виконувалися адресатами точно і однаково.

Здійснюючи загальний нагляд, прокурор у межах своєї компетенції витребує для перевірки відповідності закону накази, інструкції, розпорядження та інші акти, що видаються державними й недержавними органами і організаціями.

Прокурор має право витребувати від цих органів і організацій необхідні документи, матеріали, статистичні та інші відомості; вимагати проведення перевірок, ревізій у зв’язку з наявними даними про порушення законності; вимагати виділення спеціалістів для з’ясування питань, які виникають при здійсненні нагляду; має право викликати посадових осіб і громадян і вимагати від них пояснень з приводу порушень закону.

До повноважень прокурора у сфері загального нагляду також належать: перевірки виконання законів у зв’язку з заявами, скаргами та іншими повідомленнями про правопорушення; встановлення законності адміністративного затримання громадян і вжиття заходів впливу за адміністративні правопорушення; вжиття заходів для відшкодування матеріальних збитків, якщо такі збитки було завдано внаслідок порушення законності.

Вимоги прокурора у зв’язку зі здійсненням загального нагляду обов’язкові для виконання всіма, кому вони адресовані.

При виявленні порушень закону прокурор або його захисник у межах своєї компетенції мають право:

1) опротестувати акти Прем’єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим, міністерств, державних комітетів і відомств, виконавчих і розпорядчих органів місцевих рад народних депутатів, підприємств, установ, організацій, громадських об’єднань, а також рішення і дії посадових осіб;

2) вносити подання або протести на рішення місцевих рад народних депутатів залежно від характеру порушень;

3) порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій;

4) давати приписи про усунення очевидних порушень закону;

5) вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли;

6) звертатись до суду або арбітражного суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб.

Визначені законом повноваження прокуратури реалізують у формі актів прокурорського реагування. Особливістю цих актів є те, що їх слід розглядати не тільки як право, а й як обов’язок прокурора реагувати на порушення закону.

Протест прокурора – один із основних правових засобів реагування прокурора на виявлені порушення закону. Протест на правовий акт заявляють у разі, коли той суперечить законові. В ньому міститься вимога про усунення порушення, приведення акта відповідно до чинного законодавства або його відміну. Закон передбачає можливість опротестування незаконних дій, щоб припинити їх і поновити порушене право.

Протест заявляє прокурор, його заступник до органу, який видав цей правовий акт, або до вищого органу. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта й підлягає обов’язковому розглядові відповідним органом або посадовою особою в десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляють прокурору.

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п’ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.

Письмовий припис про усунення порушень закону вносить прокурор, його заступник органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищому в порядку підпорядкованості органу, посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Його вносять у разі, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати суттєвої шкоди інтересам держави, підприємства, установи та організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуто.

Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляють прокурору.

Припис використовують, переважно, в разі реальної загрози спричинення тяжких наслідків, аварій, екологічних та інших катастроф. Він спонукає органи державної влади чи самоврядування, посадових осіб до активних дій щодо здійснення запобіжних заходів. Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вищестоящому прокуророві, який зобов’язаний розглянути скаргу протягом десяти днів, або до суду.

Подання прокурора є актом прокурорського реагування, спрямованим на усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють.

Право внесення подання належить прокуророві та його заступникові.

Подання ґрунтується на матеріалах прокурорської перевірки, а підставою для його внесення є виявлені факти порушень і, як правило, стосуються групи таких порушень.

Подання вносять у орган чи посадовій особі, компетенція яких дозволяє вжити реальних заходів щодо усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяли. Вимоги прокурора повинні мати лише правову спрямованість і не носити ознак втручання в господарську сферу. Разом з вимогами, спрямованими на усунення причин правопорушень, здебільшого ставлять питання про притягнення винних осіб до дисциплінарної і матеріальної відповідальності.

Подання підлягає негайному розглядові. Не пізніше як у місячний строк має бути вжито відповідних конкретних заходів щодо усунення порушень закону, причин і умов, що їм сприяють, а про наслідки повідомлено прокурору.

Постанова прокурора є одним із поширених актів прокурорського реагування, її застосовують не лише у випадках визначення персональної відповідальності. Кримінально-процесуальне законодавство, визначаючи компетенцію прокурора щодо органів дізнання й слідства, передбачає використання постанови для реалізації ним своїх повноважень.

Саме постановою прокурор скасовує незаконні, необґрунтовані постанови слідчих і осіб, які проводять дізнання, закриває або зупиняє провадження в кримінальних справах і т. ін.

Вимога прокурора про надання йому документів і матеріалів, довідок та інформації, а також про проведення перевірок і ревізій є одним із актів прокурорського реагування. Посадові особи та громадяни повинні з’являтися за викликом прокурора (повісткою) й давати пояснення щодо обставин, які з’ясовує прокурорська перевірка.

Подання позову з метою захисту інтересів держави й громадян також є актом прокурорського реагування, що тягне за собою порушення судового провадження. Саме суд своїм рішенням має підтвердити обґрунтованість викладених у позові чи заяві прокурора вимог, поновити порушені права та притягнути винних до цивільно-правової відповідальності.

Отже, реагування органів прокуратури на порушення закону може відбуватися лише в передбачених законом формах. Прокуратурою обов’язково має бути встановлено порушення закону, після чого точно й у межах компетенції використано весь передбачений законодавством арсенал засобів прокурорського реагування.


Засоби захисту прав громадян у державному управлінні

Звернення громадян до органів держави з питань забезпечення законності є їх конституційним правом. Воно закріплюється у ст. 40 Конституції України, яка наголошує, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) – звернення громадян, де висловлю­ються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) – звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією України та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Клопотання – письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга – звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішен­нями державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, об’єднань громадян, підприємств, посадових осіб.

До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-не-будь обов’язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

Звернення адресуються органам або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених питань і повинно містити прізвище, ім’я, по батькові, місце проживання громадянина, суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги і підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. Воно може бути усним (викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі) чи письмовим, надісланим поштою або переданим громадянином. Оформлене без дотримання цих вимог звернення повертається заявникові з відповідними роз’ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження.

Для кожного виду звернень встановлено особистий порядок розгляду і форми реагування. Так, розгляд пропозицій (зауважень) є обов’язковим. Органи, що їх розглянули, повинні повідомити громадянина про результати розгляду. Що стосується заяв (клопотань), то їх адресати зобов’язані: а) об’єктивно і вчасно розглядати їх;
б) перевіряти викладені в них факти; в) приймати рішення відповідно до чинного законодавства; г) забезпечувати їх виконання;
д) повідомляти громадян про наслідки їх розгляду.

Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов’язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов’язки. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні): а) доводиться до відома громадянина в письмовій формі; б) доводиться з посиланням на законодавство; в) доводиться з викладенням мотивів відмови; г) доводиться з роз’ясненнями порядку оскарження прийнятого рішення.

Скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, установи, організації, об’єднання громадян, підприємства, засобів масової інформації, посадової особи у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням – безпосередньо до суду.

Звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, – невідкладно, але не пізніше п’ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п’яти днів.


1.8. Адміністративні правопорушення та

адміністративна відповідальність


Підставою для притягнення особи до адміністративної відпо­відальності є вчинення нею адміністративного правопорушення (проступку). Згідно з Кодексом України про адміністративні правопорушення, адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія або бездіяльність, яка посягає на права і свободи громадян, державний або громадський порядок, власність, на встановлений порядок управління, за що законодавством передбачена адміністративна відповідальність. Отже, ознаками адміністративного правопорушення є протиправність, винність, караність.

Особливості адміністративної відповідальності юридичних осіб. Юридична особа може бути притягнута до адміністративної відповідальності, якщо в її діянні виявлені встановлені в законі ознаки елементів правопорушення. Найпершим таким елементом є об’єкт адміністративного правопорушення. Загальний об’єкт посягання, власне, вказаний в ст.9 Кодексу про адміністративні правопорушення – це державний та громадський порядок, власність, права і свободи громадян, встановлений порядок управління, а в проекті нового Кодексу названі ще права юридичних осіб та конституційний лад України.

Об’єктивна сторона адміністративного правопорушення юридичної особи – це протиправне діяння (дія або бездіяльність) шкода, завдана правопорушенням і причинний зв’язок між протиправною поведінкою та завданою шкодою. Особливою ознакою об’єктивної сторони правопорушень юридичних осіб є триваючий характер проступків і повторюваність. Наприклад, в ч.2 ст.22 Закону України “ Про виключну (морську) економічну зону ” передбачається підвищена відповідальність за повторні протягом року дії (незаконна розвідка, створення штучних островів тощо).

На особливу увагу заслуговує специфіка суб’єктивної сторони адміністративного правопорушення юридичних осіб. Проблемним і дискусійним є мало досліджене сучасною наукою питання вини. На відміну від вини фізичних осіб, зміст вини юридичної особи має певну специфіку.

Адміністративна відповідальність юридичних осіб здійснюється на загальних принципах адміністративної відповідальності, має ознаки, які притаманні адміністративній відповідальності фізичних осіб, тобто вона встановлюється законами та іншими нормативними актами, норми яких утворюють самостійний інститут адміністратив­ного права. Підставою її є адміністративний проступок, за який передбачено адміністративні стягнення; застосовуються численними органами виконавчої влади і судами; характеризується оперативністю, застосовується за порушення норм інших галузей права – обслуговує їх; має особливе провадження.

Поряд з тим адміністративна відповідальність юридичних осіб має свої особливості. Головною особливістю є те, що до адміністративної відповідальності притягають не конкретного громадянина чи посадову особу, а в цілому підприємство, установу, організацію в особі адміністрації підприємства. Об’єктивною сторо­ною правопорушень юридичних осіб є тривалий характер проступків і повторюваність.

Найпоширенішим видом адміністративного стягнення, яке покла­дається на юридичних осіб, є адміністративний штраф у різних формах.

Провадження в справах про відповідальність юридичних осіб і органи, які розглядають справи, залежать від характеру правопору­шень. Кожний нормативний акт по-різному вирішує ці питання.


Адміністративний примус. Поняття примусу. Класифікація заходів адміністративного примусу

Невід’ємною складовою системи методів державного управ­ління суспільством є метод примусу. Вказаний метод належить до найбільш жорстких засобів впливу, тому в діяльності органів управління та їх посадових осіб примус застосовується, як правило, у поєднанні з іншими управлінськими прийомами.

За своєю соціально-правовою природою адміністративний примус є органічною складовою державного примусу.

Адміністративний примус – це владне, здійснюване в одно­­сторон­ньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб’єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень.

Заходи адміністративного примусу можуть застосовуватись як щодо правопорушників чи осіб, від яких можна чекати здійснення правопорушення, так і щодо осіб, які належать до категорії законо­слухняних, не здійснюють і не збираються здійснювати будь-яких проступків. У другому випадку застосування примусових заходів обумовлюється виникненням екстремальних умов, наприклад, епіде­мій, епізоотій, введенням надзвичайного стану (так, згідно з п. 1 ст. 23 Закону України “Про надзвичайний стан” від 26 червня 1992 р. при введенні такого стану може бути встановлена заборона перебувати на вулицях і в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток).

Заходи адміністративного примусу поділяються на три групи:

а) заходи адміністративного попередження;

б) запобіжні адміністративні заходи;

в) заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень.

Критерієм, за яким конкретні заходи адміністративного примусу, що входять до названих груп, відрізняються один від одного, є їх “розміщення” відносно протиправної дії.

Заходи адміністративного попередження мають на меті не дозволити скоїтися протиправному вчинку, вони застосовуються, коли правопорушення тільки передбачається. Запобіжні адміністра­тивні заходи призначені для того, щоб припинити протиправний вчинок, не дозволити йому розвинутись, мінімізувати збитки. Вони застосову­ються, коли вчинок вже почав здійснюватися. Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень застосовуються, коли встановлений склад протиправного вчинку, коли вчинок є правопорушенням.


Поняття, принципи, ознаки адміністративної відповідаль­ності

Під адміністративною відповідальністю слід розуміти застосу­вання уповноваженим органом чи посадовою особою адміністра­тивного стягнення до особи, яка вчинила правопорушення, що за своїм характером не тягне за собою відповідно до чинного законодавства кримінальну відповідальність.

Адміністративна відповідальність є одним з видів юридичної відповідальності, що має всі ознаки останньої. Разом з тим адміністра­тивна відповідальність є складовою адміністративного примусу і наділена всіма його ознаками.

Основні риси адміністративної відповідальності полягають у тому, що її підставою є адміністративне правопорушення (проступок). Притягнення до адміністративної відповідальності – обов’язок державних органів та судів.

До винних у вчиненні правопорушення застосовуються адміністративні стягнення, передбачені ст. 24 КпАП України. Порядок притягнення до адміністративної відповідальності спрощений, що створює умови для його оперативного і економічного використання. Слід звернути увагу на те, що між правопорушником і органом (посадовою особою), який накладає стягнення, відсутні службові відносини. Адміністративна відповідальність урегульована нормами адміністративного права, в яких наводиться повний перелік адміністративних проступків, адміністративних стягнень і органів, уповноважених застосовувати їх. До цього виду юридичної відпо­відальності притягаються порушники загальнообов’язкових правил (норм), встановлених повноважними суб’єктами. Суб’єктами правопо­рушень можуть бути фізичні особи – громадяни і посадові особи, а за окремі правопорушення – державні службовці (Закон України “Про боротьбу з корупцією”).

Принципи адміністративної відповідальності:

  • законності;

  • доцільності відповідальності;

  • невідворотності покарання у випадку притягнення до відповідальності;

  • індивідуалізації мір відповідальності;

  • гласності.

Особливостями адміністративної відповідальності, що дозволя­ють установити її відмінність від інших видів відповідальності, є:

  • адміністративна відповідальність регулюється нормами інституту адміністративної відповідальності, що містяться в норма­тивних актах (кримінальна відповідальність встановлюється тільки законами; дисциплінарна відповідальність – законодавство про працю, підзаконними актами, що встановлюють особливості становища окремих категорій службовців і робітників; матеріальна відповідаль­ність – законодавством про працю, цивільним законодавством);

  • підставою адміністративної відповідальності є адміністра­тивне правопорушення (підставою кримінальної відповідальності є злочин, дисциплінарної – дисциплінарний проступок, матеріальної – заподіяння матеріальної шкоди);

  • суб’єктами адміністративної відповідальності можуть бути фізичні та юридичні особи (суб’єкти кримінальної відповідальності – тільки фізичні особи);

  • за адміністративні правопорушення застосовуються міри адмі­ністративного стягнення (за злочини – міри кримінальної відповідаль­ності, за дисциплінарні провини – дисциплінарні стягнення);

  • адміністративні стягнення застосовуються широким колом уповноважених органів (посадових осіб) виконавчої влади, місцевого самоврядування, а також судами (міри кримінальної відповідальності визначаються тільки судом; дисциплінарні стягнення – органами і посадовими особами, наділеними дисциплінарною владою; мате­ріальні – судами);

  • застосування адміністративного стягнення не тягне за собою судимості й звільнення з роботи – особа до якої воно застосовано, вважається такою, що має адміністративне стягнення протягом визначеного терміну (застосування мір кримінальної відповідальності до особи, засудженої за здійснення злочину, тягне судимість; один з видів дисциплінарного стягнення – звільнення з роботи);

  • міри адміністративної відповідальності застосовуються відпо­від­но до законодавства, що регламентує провадження в справах про адміністративні правопорушення (кримінальні справи розгляда­ються відповідно до карно-процесуального законодавства; дисциплі­нарні – відповідно до норм, що встановлюють порядок дисциплінар­ного провадження; справи про матеріальну відповідальність – та у порядку цивільного й господарського судочинства).


Поняття, ознаки та склад адміністративного правопору­шення

Адміністративне правопорушення – протиправна, винна дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління та за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Ознаки адміністративного правопорушення:

суспільна шкідливість – дія чи бездіяльність заподіює або створює загрозу заподіяння шкоди об’єктам адміністративно-правової охорони;

протиправність – правопорушення є діянням (дією чи безді­яльністю), яка прямо заборонена адміністративним законодавством;

вина – психічне ставлення особи, що здійснила адміністра­тивний проступок, до своєї поведінки та її наслідків. Вина може проявлятися у формі умислу чи необережності. Адміністративний проступок визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своєї поведінки, передбачала її шкідливі наслідки і бажала або свідомо допускала настання цих наслідків. Адміністративний проступок визнається вчиненим з необережності, коли особа, яка його вчинила, передбачала настання шкідливих наслідків свого діяння, але легковажно розраховувала на їх відвернення або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоча повинна була і могла їх передбачити.

Кожен адміністративний проступок характеризується особливим складом, під яким розуміють сукупність об’єктивних та суб’єктивних ознак, що характеризують юридичну модель даного адміністративного проступку.

Склад адміністративного проступку включає:

об’єкт адміністративного проступку – це сукупність суспіль­них відносин, що охороняються адміністративним правом у сфері адміністративно-організаційної діяльності, порядок управління, здо­ров’я, честь і гідність людини, власність тощо;

об’єктивну сторону адміністративного проступку – це сукупність зовнішніх ознак даного проступку, що включає саме протиправне діяння (дію чи бездіяльність), його наслідки, причинний зв’язок між діянням та наслідками, місце, час, обстановку, обставини, спосіб скоєння адміністративного проступку;

суб’єкт адміністративного проступку, яким є фізична осудна особа, що досягла віку 16 років. Особа у віці від 16 до 18 років, яка скоїла адміністративне правопорушення, притягається до адміністра­тивної відповідальності, як правило, в особливому порядку, а за окремі, визначені законом, правопорушення – на загальних підставах.

Посадові особи несуть відповідальність не тільки за порушення певних правил своїми діями, але і за незабезпечення їх виконання іншими особами, насамперед підлеглими;

суб’єктивну сторону адміністративного проступку, що полягає у вині, мотивах та меті, яку ставив перед собою правопорушник.


Адміністративні стягнення

Адміністративне стягнення – захід відповідальності, що застосовується з метою виховання особи, яка скоїла адміністративний проступок, а також попередження скоєння нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.

Адміністративне стягнення зазвичай знаходить свій прояв у моральному чи матеріальному впливі на правопорушника. Мету стягнення складають: покарання правопорушника, припинення проти­прав­ного вчинку, відновлення порушених правовідносин, виправлення правопорушника та попередження можливих із його боку нових проступків, а також відшкодування завданих проступком збитків.

За вчинення адміністративних правопорушень можуть засто­сову­ватись такі адміністративні стягнення (ст. 24 КУпАП ):

Попередження є заходом виховного характеру, що засвідчує офіційну негативну оцінку поведінки правопорушника з боку державного органу (посадової особи) про недопущення скоєння протиправних дій. Цей вид стягнення застосовується за незначні правопорушення. Виноситься попередження в письмовій формі.

Штраф передбачено як вид стягнення за будь-яке скоєне адміністративне правопорушення. Цей вид стягнення впливає на матеріальне становище правопорушника.

У деяких випадках передбачається накладення штрафу на правопорушника на місці скоєння адміністративного правопорушення (приміром, за порушення Правил дорожнього руху).

Сплатне вилучення предмета, що став знаряддям вчинення чи безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, полягає у примусовому вилученні предмета з подальшою реалізацією та поверненні суми колишньому власникові з утриманням суми, що була пов’язана з затратами реалізації вилученого предмета (наприклад, вилучення мисливської рушниці та боєкомплекту до неї).

Конфіскація предмета, що став безпосереднім засобом скоєння чи об’єктом адміністративного правопорушення, полягає у примусовій безоплатній передачі цього предмета на користь держави. Конфіскації підлягає тільки той предмет, що перебуває в особистій власності правопорушника, якщо інше не передбачене законодавством держави. Зокрема, предмети контрабанди підлягають конфіскації незалежно від того, кому вони належать.

Позбавлення спеціального права застосовується на термін до трьох років. У цьому виді стягнення є деякі винятки. Воно не може застосовуватись до осіб з огляду на їхню інвалідність, хіба що в разі керування транспортним засобом у стані сп’яніння; сюди ж належить і позбавлення права полювання, якщо для особи таке полювання є основним джерелом існування.

Громадські роботи полягають у виконанні особою, яка вчинила адміністративне правопорушення, у вільний від роботи чи навчання час безоплатних суспільно корисних робіт, вид яких визначають органи місцевого самоврядування. Громадські роботи призначаються районним, районним у місті, міським чи міськрайонним судом (суддею) на строк від двадцяти до шістдесяти годин і відбуваються не більш як чотири години на день.

Виправні роботи застосовуються на строк до двох місяців із відбуванням їх за основним місцем роботи особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, і з відрахуванням до 20% її заро­бітку в доход держави. Таке стягнення накладається тільки судами. Адміністративний арешт встановлюється і застосовується лише у виняткових випадках за окремі адміністративні правопорушення на строк до 15 діб і накладається виключно судами (суддями).

Адміністративний арешт не може бути застосований до вагітних жінок і жінок, які мають дітей віком до 12 років, до осіб, які не досягли 18-річного віку, до інвалідів І та II груп.

Оплатне вилучення та конфіскація предметів можуть застосовуватись як основні, так і додаткові адміністративні стягнення; інші адміністративні стягнення, зазначені в частині першій статті 24 КУпАП, можуть застосовуватись тільки як основні.

За одне адміністративне правопорушення може бути накладено основне або основне і додаткове стягнення.


Особливості адміністративної відповідальності спеціальних суб’єктів

Як уже зазначалося, в ракурсі викладення складу адміністра­тив­ного правопорушення, до спеціальних суб’єктів адміністративних пра­во­­порушень належать посадові особи, неповнолітні, іноземці та осо­би без громадянства, військовослужбовці, інші особи. Помітна особ­ливість спеціальних суб’єктів – наявність певних додаткових ознак порівняно із загальними суб’єктами адміністративних право­порушень.

Неповнолітні. Говорячи про неповнолітніх віком від шістнад­цяти до вісімнадцяти років, слід наголосити, що чинне законодавство (статті 12, 24-1 КУпАП) визначає реакцію держави щодо право­порушників вказаної вікової категорії. За вчинення адміністра­тивних правопорушень до неповнолітніх у віці від шістнадцяти до вісімнадцяти років можуть бути застосовані такі заходи впливу: зобов’язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого; застереження; догана або сувора догана; передання неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх заступають, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективові з їхньої згоди, а також окремим громадянам на їх прохання.

У цілому правопорушення, за вчинення яких неповнолітні можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності, можна розділити на три групи:

  1. правопорушення, за вчинення яких до неповнолітніх застосо­вуються заходи впливу (переважна більшість правопорушень);

  2. правопорушення, за вчинення яких неповнолітні підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах, або
    (з ураху­ванням характеру вчиненого правопорушення та особи право­порушника) до зазначених осіб можуть бути застосовані заходи впливу. До цієї категорії правопорушень належать:

а) незаконні виробництво, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах (ст. 44 КУпАП);

б) дрібне викрадення чужого майна (ст. 51 КУпАП);

в) адміністративні правопорушення у сфері транспорту (ст. 121-127 КУпАП);

г) керування транспортними засобами або суднами особами, які перебувають у стані сп’яніння (ст. 130 КУпАП);

д) дрібне хуліганство (ст. 173 КУпАП);

є) стрільба з вогнепальної, холодної метальної чи пневматичної зброї в населених пунктах і в не відведених для цього місцях або з порушенням установленого порядку (ст. 174 КУпАП);

є) адміністративні правопорушення, пов’язані з вогнепальною, холодною чи пневматичною зброєю (ст. 190-195 КУпАП);

ІІІ. правопорушення, за вчинення яких неповнолітні підлягають адміністративній відповідальності виключно на загальних підставах.

До цієї групи належить єдине правопорушення – злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, військовослужбовця (ст. 185 КУпАП). Отже, вказане правопорушення може вважатися найбільшою мірою суспільно небезпечним (із тих, що вчиняють неповнолітні).

Останнє, на що доцільно звернути увагу в характеристиці адмі­ністративної відповідальності неповнолітніх, – роль батьків та осіб, які їх замінюють у разі вчинення неповнолітнім віком від чотирнадцяти до шістнадцяти років адміністративного правопору­шення. Відповідно до ст. 184 КУпАП, вчинення неповнолітніми віком від чотирнадцяти до шістнадцяти років адміністративного правопорушення тягне за собою накладення штрафу на батьків чи осіб, які їх замінюють, від трьох до п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Своєю чергою, вчинення неповнолітніми діянь, що містять ознаки злочину, відповідальність за які передбачено Кримінальним кодексом України, якщо вони не досягли віку, з якого настає кримінальна відпові­даль­ність, тягне за собою накладення штрафу на батьків або осіб, що їх замінюють, від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Посадові особи. Посадові особи – це громадяни, які здійснюють організаційно-розпорядчі та адміністративно-господарські функції в державних і комунальних органах та організаціях. Ключовою ознакою посадової особи може вважатися наявність владних повноважень. Саме ця обставина характеризує негативний аспект адміністративних правопорушень з боку посадових осіб.

Посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, пов’язані з недодержанням установ­лених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їхніх службових обов’язків. Ступінь суспільної небезпеки таких порушень є вищим.

Важливою обставиною, на яку необхідно вказати у контексті адміністративної відповідальності посадових осіб, є корупція і корупцій­ні діяння. Під корупцією розуміється діяльність осіб, уповно­важених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг (Закон України “Про боротьбу з корупцією”).

У вигляді стягнень застосовуються штрафи або відмова у призначенні на посаду та позбавлення права балотуватись у депутати або на виборні посади в державні органи.

Військовослужбовці та інші особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів. Військовослужбовці і призвані на збори військо­возобов’язані, а також особи рядового і начальницького складів органів внутрішніх справ несуть відповідальність за адміністративні правопорушення за дисциплінарними статутами. За порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм, правил полювання, рибальства та охорони рибних запасів, митних правил, учинення корупційних діянь та інших право­порушень, пов’язаних з корупцією, порушення тиші у громадських місцях, неправомірне використання державного майна, незаконне придбання чи зберігання спеціальних технічних засобів для зняття інформації з каналів зв’язку, інших засобів негласного отримання інфор­мації, невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої постанови судді, щодо подання органу дізнання, слідчого або протес­ту, припису чи подання прокурора, ухилення від виконання законних вимог прокурора, порушення законодавства про державну таємницю, порушення порядку обліку, зберігання і використання документів та інших носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави, ці особи несуть адміністративну відповідальність на загальних підставах. До зазначених осіб не може бути застосовано виправні роботи і адміністративний арешт (ст. 15 КУпАП).

Іноземці та особи без громадянства. Вказані категорії осіб, які перебувають на території України, підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах із громадянами України. Питання про відповідальність за адміністративні правопорушення, вчинені на території України іноземцями, які згідно з чинними законами та міжнародними договорами України користуються імунітетом від адміністративної юрисдикції України, вирішуються дипломатичним способом (ст. 16 КУпАП).

Іноземець та особа без громадянства, який вчинив злочин або адміністративне правопорушення, після відбуття призначеного йому покарання чи виконання адміністративного стягнення може бути видвореним за межі України. Рішення про видворення його за межі України після відбуття ним покарання чи виконання адміністра­тивного стягнення приймається органом внутрішніх справ за місцем його перебування з подальшим повідомленням протягом 24 годин прокурора. Також підставами для видворення можуть стати ситуації, за яких дії іноземців та осіб без громадянства грубо порушують законодавство про статус іноземців та осіб без громадянства, або суперечать інтересам забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку, або коли це необхідно для охорони здоров’я, захисту прав і законних інтересів громадян України (Закон України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”).

2. ОСОБЛИВА ЧАСТИНА


2.1. Адміністративно-правове забезпечення управління в економічній та соціально-культурній сферах


2.1.1. Адміністративно-правове забезпечення управління
у сфері економіки



Загальна характеристика економіки як об’єкта адміністра­тивно-правового регулювання

Ефективна національна економіка є гарантією незалежності держави, її територіальної недоторканності і цілісності, забезпечення умов нормальної життєдіяльності суспільства. Економіку визначають як єдиний комплекс господарських відносин, що охоплює усі ланки виробництва, торгівлі та обміну у суспільстві, розвиток законодавства з питань комплексного регулювання економічних відносин з урахуван­ням інтересів різних категорій осіб: суб’єктів господарю­вання, їх об’єднань, споживачів, найманих працівників, територіальних громад, держави, а також міжнародної спільноти, пов’язаний зі змінами в правових формах регулювання економічної сфери, переходом до ринкових механізмів.

Держава в особі її органів влади здійснює економічну й соціальну політику з метою комплексного та збалансованого забезпечення інтересів усіх верств населення, стимулює ринкову економіку, забезпечує ефективність її функціонування з одночасним обмеженням і попередженням негативних наслідків економічної влади власників, особливо монополістів; гарантує захист національних інтересів і внутрішнього ринку від зовнішньої економічної та політичної експансії.

Основною метою державного регулювання економіки є виконання завдань, що впливають на організацію ринку, ринково-конкурентних відносин, досягнення економічних, соціальних та фіскальних цілей, спрямованих на підтримку та забезпечення ринкового порядку в державі, корегування розподілу ресурсів з метою впливу на господарюючу структуру та структуру національного продукту.

Державна економічна політика – це закріплені у відповідних економіко-правових документах (прогнозах, програмах, законодавчих актах) цілі і завдання, що ставить держава, забезпечуючи комплексне вирішення подвійного завдання: поєднання в економічному житті ринкових засад господарювання і соціальної спрямованості економіки. При цьому держава застосовує економічну стратегію та економічну тактику.

У ст. 10 Господарського кодексу України (далі ГК) закріплені основні напрями економічної політики держави: структурно-галузева, інвестиційна, амортизаційна політика, політика інституційних перетворень, антимонопольно-конкурентна і зовнішньоекономічна політика.

Відносини в економічній сфері регулюються нормами багатьох галузей права, однак тільки адміністративне право правовими засобами впорядковує певну частину економічних відносин, надаючи їм організаційного змісту.

Адміністративно-правове регулювання відносин у сфері економіки здійснюється за кількома основними напрямами:

забезпечення стратегічних пріоритетів розвитку економіки: стимулювання розвитку окремих галузей і виробництв, сфер еконо­мічного розвитку; залучення іноземних інвестицій; ціноутворення тощо;

впорядкування відносин власності шляхом визначення тих сфер економіки, які можуть складати об’єкт недержавної власності та механізм її набуття – наприклад шляхом приватизації, а також анти­моно­польного регулювання та чітке закріплення статусу суб’єктів державної власності;

адміністративно-правове регулювання зовнішньоекономіч­них відносин;

адміністративно-правові засоби державного впливу у сфері економіки: реєстрація, ліцензування, патентування, квотування, сертифікація, надання дозволів, реалізація адміністративно-юрисдик­ційних прав тощо.

Отже, зміст державного регулювання в сфері економіки полягає в: удосконаленні взаємодії центральних органів виконавчої влади й органів державної виконавчої влади на місцях, органів місцевого самоврядування, організацій та об’єднань роботодавців; чіткому закріпленні компетенції центральних і місцевих органів виконавчої влади в економічній сфері; поглибленні децентралізації в управлінні економікою, гарантуванні реалізації економічних прав місцевих органів виконавчої влади, підприємств і установ, невтручанні в питання, віднесені до їх компетенції та компетенції органів місцевого самоврядування; удосконаленні правового статусу міністерств і комітетів, що здійснюють управління галузями народного господар­ства; конкретизації в нормативних актах (статутах) завдань і функцій центральних органів виконавчої влади, їх повноважень по координації і регулюванню у відповідних галузях і сферах управління.

Складовими елементами економічної системи України є: промисловість, енергетичний комплекс, агропромисловий комплекс, транспорт та дорожнє господарство, зв’язок, житлове господарство, фінансова сфера тощо.


Суб’єкти адміністративно-правового регулювання в сфері економіки

Органи виконавчої влади здійснюють організуючу, цілеспрямо­вану діяльність щодо забезпечення пропорційного розвитку економіки України.

Кабінет Міністрів України відповідно до ст. 116 Конституції України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, рівні умови розвитку всіх форм власності, організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України тощо. Провідним центральним органом виконавчої влади у забезпеченні реалізації єдиної державної політики економічного і соціального розвитку України є Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (далі – Мінекономіки), яке є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Спеціальний статус Мінекономіки України пов’язаний із його головною (провідною) роллю у системі центральних органів виконавчої влади у забезпеченні реалізації єдиної державної політики економічного і соціального розвитку України. Основні завдання міністерства визначені Положенням про Міністерство економіки України, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України
№ 777 від 26.05.2007 року.

Мінекономіки України здійснює свої повноваження безпо­середньо та через урядові органи державного управління, що діють у складі Мінекономіки України, та підпорядковані йому територіальні органи.

Під час виконання покладених на нього завдань Мінекономіки України взаємодіє з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, а також з відповідними органами інших держав.

Мінекономіки в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства України видає накази, організовує і контролює їх виконання. Нормативно-правові акти Мінекономіки підлягають реєстрації в установленому законодавством порядку.

Повноваження у сфері управління окремими галузями еконо­міки мають галузеві міністерства: Міністерство аграрної політики та продовольства України, Міністерство енергетики та вугільної промис­ловості, Міністерство інфраструктури. Крім галузе­вих міністерств, повноваження щодо управління (галузевого та міжгалузевого) економікою мають також деякі інші центральні органи виконавчої влади: Державний служба статистики України, Державне космічне агентство України та інші.

Повноваження щодо міжгалузевого управління економікою також мають окремі міністерства та деякі центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом: Міністерство соціальної політики України, Міністерство екології і природних ресурсів України, Антимонопольний комітет України та деякі інші.

На місцевому рівні у структурі обласних, міських Київської
та Севастопольської державних адміністрацій, згідно з Типовим положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р., діє Головне управління економіки обласної, Київської міської державної адміністрації та управління економіки Севастопольської міської державної адміністрації, яке є структурним підрозділом відповідної обласної державної адміністрації.

Воно підзвітне та підконтрольне з питань реалізації єдиної державної політики економічного і соціального розвитку України голові відповідної місцевої держадміністрації та Мінекономіки.

У структурі районної, районної у містах Київ та Севастополь дер­жавних адміністрацій відповідно до Типового положення, затвердже­ного постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2003 р., діє Управління економіки районної, районної у містах Київ та Севастополь державної адміністрації, яке є структурним підрозділом відповідної державної адміністрації.

Безпосереднє управління державними підприємствами та організаціями здійснює керівник – генеральний директор (директор), який очолює адміністрацію цього підприємства або організації. Свої функції керівник здійснює відповідно до контракту, укладеного між ним та Мінекономіки, а також статуту (положення), затвердженого Мінекономіки, якщо відповідне підприємство (організація) входять до його сфери управління.

Верховна Рада України, функції якої можна виділити за двома основними критеріями: за формами діяльності та за об’єктами державно-владного впливу. За формами діяльності зазвичай розрізняють законодавчу, установчу і контрольну функції парламенту, а за об’єктами – політичну, економічну та соціальну.

У сфері економіки до компетенції Верховної Ради України належить:

затвердження загальнодержавних програм економічного розвитку;

законодавче визначення правового режиму власності;

законодавче визначення правових засад і гарантій підприєм­ництва, правил конкуренції та норм антимонопольного регулювання;

правове регулювання засад зовнішньоекономічної діяльності;

законодавче визначення засад створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків;

визначення порядку створення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний режим, відмінний від загального;

законодавче визначення засад організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв’язку та ін.

Кабінет Міністрів України, діяльність якого спрямовується на забезпечення інтересів українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України.

У сфері економіки та фінансів Уряд забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання національної економіки; забезпечує розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку; визначає доцільність розроблення державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів та забезпечує їх виконання; здійснює відповідно до закону управління об’єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об’єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб’єктам господарювання.

Державна податкова адміністрація України, завданнями якої є:

    • здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів, а також неподаткових доходів, установлених законодавством (далі – податки, платежі);

    • внесення пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства;

    • прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування;

    • формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів та Єдиного банку даних про платників податків-юридичних осіб;

    • роз’яснення законодавства з питань оподаткування серед платників податків;

    • запобігання злочинам та іншим правопорушенням, відне­сеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміні­стративні правопорушення.

    • запобігання злочинам та іншим правопорушенням у сфері оподаткування, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення;

    • розшук платників, які ухиляються від сплати податків, інших платежів;

    • запобігання корупції в органах державної податкової служби та виявлення її фактів;

    • забезпечення безпеки діяльності працівників органів держав­ної податкової служби, захисту їх від протиправних посягань, пов’язаних з виконанням службових обов’язків.

Таким чином, державна податкова служба України є централізо­ваною системою, побудованою за принципом багаторівневої ієрархіч­ної організації: державного, регіонального (область, автономна рес­публіка), міського та районного рівнів управління. Кожен рівень має свою специфіку, функції, а також особливості організаційного, матеріального, інформаційного та іншого забезпечення, необхідного для ефективної роботи в усіх напрямах службової діяльності.

Державна митна служба України. Основними завданнями даної служби є: забезпечення реалізації державної політики у сфері митної справи; захист економічних інтересів України; контроль за дотриманням законодавства України про митну справу; використання засобів митно-тарифного та нетарифного регулювання під час переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів; удосконалення митного контролю, митного оформлення товарів та інших предметів, що переміщуються через митний кордон України; здійснення разом з Національним банком України комплексного контролю за валютними операціями; здійснення разом з іншими уповноваженими центральними органами виконавчої влади заходів щодо захисту інтересів споживачів товарів і дотримання учасниками зовнішньоекономічних зв’язків державних інтересів на зовнішньому ринку; боротьба з контрабандою та порушеннями митних правил; розвиток міжнародного співробітництва у сфері митної справи та інші.

Антимонопольний комітет України, основним завданням якого є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині:

здійснення державного контролю за дотриманням законо­давства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб’єктів господарювання перед законом та пріоритету прав спожи­вачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законо­давства про захист економічної конкуренції;

контролю за концентрацією, узгодженими діями суб’єктів господарювання та регулюванням цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб’єктами природних монополій;

сприяння розвитку добросовісної конкуренції;

методичного забезпечення застосування законодавства про захист економічної конкуренції;

здійснення контролю щодо створення конкурентного середо­ви­ща та захисту конкуренції у сфері державних закупівель.

Детальніше повноваження Антимонопольного комітету визна­чено ЗУ “Про Антимонопольний комітет України”.

Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування здійснюють регулювання у сфері економіки за рахунок головних управлінь економіки як структурних одиниць відповідних обласних чи Київської міської державної адміністрації та управлінь економіки районних, районних у містах Київ та Севастополь державних адміністрацій, завдання та повноваження яких визначено Постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. № 1666 “Про затвердження Типового положення про Головне управління економіки обласної, Київської міської державної адміністрації та управління економіки Севастопольської міської державної адміністра­ції” та від 10 вересня 2003 р. № 1441 “Про затвердження Типового положення про управління економіки районної, районної у містах Київ та Севастополь державної адміністрації”.

Органи місцевого самоврядування також беруть участь у регулюванні сфери економіки на відповідних територіях. Необхідно вказати, що це здійснюється за рахунок сільських, селищних, міських рад (представницьких органів місцевого самоврядування) та їхніх виконавчих органів (комітети, відділи, управління). При цьому самі повноваження в регулюванні економіки можуть бути як власні (наприклад, забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів), так і делеговані (наприклад, розгляд і узгодження планів підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснення яких може викликати негативні соціальні, демографічні, екологічні та інші наслідки).

Консультативно-дорадчі органи. Консультативно-дорадчі органи як суб’єкти адміністративно-правового регулювання економіки створено переважно для сприяння прийняттю рішень компетентними державними органами чи посадовими особами (виконавчо-розпорядчими органами). До складу таких органів входять фахівці та експерти у відповідних сферах, які дають певні консультації, поради, беруть участь в опрацюванні проектів нормативних актів. Рішення подібних органів самі по собі не мають юридичної сили, але вони певним чином впливають на прийняття рішень і появу нормативних актів, що регулюють конкретні напрями економіки.

Як приклад доцільно навести функціонування трьох видів консультативно-дорадчих органів: 1) які діють при Президенті України; 2) які діють при Кабінеті Міністрів України; 3) які діють при центральному органі виконавчої влади.

Наприклад, Консультативна рада з питань іноземних інвестицій в Україні, яка є консультативним органом при Президенті України, утвореним з метою забезпечення розроблення та реалізації державної політики щодо залучення та ефективного використання іноземних та вітчизняних інвестицій в економіку України, прискорення її інтеграції у світові економічні процеси (Указ Президента України від 11 квітня 1997 р. № 323/97 “Про Консультативну раду з питань іноземних інвестицій в Україні”).


Основні напрями державного регулювання у сфері економіки

Забезпечення легітимності підприємницької діяльності здійсню­ється за рахунок проведення державної реєстрації підприємницької діяльності, ліцензування окремих видів діяльності.

Сучасна економічна наука визначає підприємництво як особливий вид діяльності, в основу якого покладені такі ознаки:

  • свобода вибору напрямків і методів діяльності, самостійність у прийнятті рішень;

  • постійна наявність фактора ризику;

  • орієнтація на досягнення комерційного успіху (зиску);

  • інноваційний характер діяльності.

Суб’єктами підприємницької діяльності можуть бути:

  • громадяни України та інших держав;

  • юридичні особи – підприємства (організації) усіх форм власності.

Адміністративно-правове регулювання у сфері підприємництва має ґрунтуватися на певній системі засобів. Побудова такої системи припускає виділення їх самостійних видів, ос­новних напрямів їх взаємодії.

Адміністративне регулювання як складова нормативно-правового забезпечення підприємництва має арсенал адміністративних засобів, що базуються на силі державної влади і передбачають різного роду заборони, дозволи, примуси тощо. Основними видами адміністративного регулювання, що використовуються нині, є державна реєстрація підприємства, ліцензування, сертифікація та стандартизація.

Серед засобів адміністративного регулювання у сфері підприєм­ництва називають дозвіл на здійснення певних дій, наприклад, ліцензування; затвердження конкретних завдань тим або іншим суб’єктам підприємницької діяльності; обов’яз­кові розпорядження здійснення певних дій; заборона конкретних дій; реєстрація визначених дій; установлення квот та інших обмежень; застосування примусових заходів; застосування матеріальних санкцій; видача державних замовлень; контроль, нагляд тощо.

Порядок реєстрації підприємницьких струк­тур не можна розглядати як метод регулювання, оскільки сама собою процедура як порядок здійснення певних дій не є інструментом впливу на регульовані підприємницькі відносини. Як засіб адміністративно-правового регулювання підприємництва можна розцінювати державну реєстрацію суб’єктів підприємництва. Щодо застосування санкцій, то воно є не регулятивним, а охоронним засобом впливу, що застосовується для досягнення цілей не адміністративно-правового регулювання, а охорони відносин у сфері підприємництва від правопорушень.

Адміністративно-правове регулювання підприємницької діяль­ності здійснюється різними способами. Нормативні правові акти передбачають викорис­тання для цієї мети таких інструментів:

норми, нормативи (наприклад, норми амортизаційних від­рахувань);

ліміти (викидів забруднюючих речовин у природне середо­вище);

розміри ставок податків, інших обов’язко­вих платежів;

квоти (наприклад, при експорті товарів);

коефіцієнти (наприклад, зміна регульованих цін або тарифів);

резерви (встановлення сум, що резервуються комерційними банками);

розміри капіталів і фондів (вс­тановлення мінімального розміру статутного капіталу).

Велике значення має надання законного статусу і державна регламентація організаційно-правових форм суб’єктів підприєм­ни­цької діяльності або, іншими словами, державна реєстрація суб’єктів підприємницької діяльності в установлених державою організаційно-правових формах. Це означає офіційний доступ до участі в торго­вельному обороті.

Основними засобами регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання є:

державне замовлення, державне завдання;

ліцензування, патентування і квотування;

сертифікація та стандартизація;

застосування нормативів та лімітів;

регулювання цін і тарифів;

надання інвестиційних, податкових та інших пільг;

надання дотацій, компенсацій, цільових інновацій та субси­дій.

Умови, обсяги, сфери та порядок застосування окремих засобів державного регулювання господарської діяльності визначаються Господарським кодексом України, іншими законодавчими актами, а також програмами економічного і соціального розвитку.

Обмеження щодо здійснення підприємниць­кої діяльності, а також перелік видів діяльності, в яких забороняється підприємництво, встановлюються Конституцією України та законом.

Спеціальна (вільна) економічна зона – це частина території України, на якій встановлюються і діють спеціальний правовий режим економічної діяльності та порядок застосування і дії законодавства України. На території спеціальної (вільної) економічної зони запроваджуються пільгові митні, валютно-фінансові, податкові та інші умови економічної діяльності національних та іноземних юридичних і фізичних осіб.

Метою створення спеціальних (вільних) економічних зон є залучення іноземних інвестицій та сприяння їм, активізація спільно з іноземними інвесторами підприємницької діяльності для нарощування експорту товарів і послуг, поставок на внутрішній ринок високоякісної продукції та послуг, залучення і впровадження нових технологій, ринкових методів господарювання, розвитку інфраструктури ринку, поліпшення використання природних і трудових ресурсів, прискорення соціально-економічного розвитку України.

На всі об’єкти та суб’єкти економічної діяльності спеціальної (вільної) економічної зони поширюється система державних гарантій захисту інвестицій, передбачена законодавством України про інвестиційну діяльність та іноземні інвестиції. Держава гарантує суб’єктам господарської діяльності спеціальної (вільної) економічної зони право на вивезення прибутків і капіталу, інвестованого в спеціальну (вільну) економічну зону, за її межі.

Суб’єкти економічної діяльності спеціальної (вільної) економіч­ної зони мають право брати участь у конкурсах на державні замовлення, що оголошуються державними установами України.

Залучення іноземних інвестицій та створення СЕЗ повинно бути підпорядковано інтересам держави, і здійснюватися згідно із загальнодержавними економічними програмами (приватизації, струк­тур­ної перебудови народного господарства, реформи національної грошової системи). Вплив тут взаємний, і від єдності та оптимальності заходів, закладених у кожній із них, залежить кінцевий результат загально­господарських перетворень.


Державний контроль у сфері економіки

У сфері економіки контроль (нагляд) тією чи іншою мірою здійснюють фактично всі спеціально створені інспекції, служби та інші органи відповідно до своїх повноважень. Це органи державного пожежного нагляду, залізничного транспорту, органи Міністерства соціальної політики України, органи, що здійснюють санітарний нагляд, тощо.

Специфічні форми контролю здійснюють щодо галузей еконо­міки. Органи Міністерства екології та природних ресурсів України здійснюють державне управління та контроль за виконанням законо­давства, яке закріплює право державної власності на тваринний світ, ліси, води, надра, охороною сільськогосподарських та інших земель, виконанням правил використання земель, землеустрою, правил і норм щодо ядерної і радіаційної безпеки під час використання джерел іонного випромінювання та ін. Органи, які здійснюють державний пробірний нагляд, розглядають справи про адміністративні право­порушення, пов’язані з виробництвом, переробкою дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, обліком, зберіганням дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, їх збиранням і здаванням у державний фонд тощо. Органи Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації України здійснюють нагляд за додержанням стандартів, якості продукції, правил, що діють у метрології, серти­фі­кації, та ін. В економіці відповідні управлінські, регулятивні, коорди­на­ційні, контрольні (наглядові) повноваження здійснює подат­ко­ва ад­мі­ністрація, контрольно-ревізійна служба, Антимонопольний комітет України. Звичайно, вони реалізують свої повноваження не тільки в сфері економіки, а й у інших сферах і галузях діяльності держави та суспільства. Значна кількість контролюючих (наглядових) органів має право застосовувати до правопорушників заходи адмі­ністра­тивного примусу, зокрема адміністративні стягнення. Повніше контрольно-наглядову діяльність цих органів розглядають під час аналізу управ­ління в окремих галузях – промисловості, будів­ництві, сільському господарстві тощо.


Організаційно-правові засади управління промисловістю

Промисловість – провідна галузь господарського комплексу держави, яка має за мету добування та переробку природних багатств. Від стану та розвитку промисловості залежать стан і розвиток інших галузей господарства, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва, а отже, й рівень життя громадян, розвитку суспільства, держави в цілому.

Управління промисловістю здійснюється за галузевим принци­пом з урахуванням територіального та міжгалузевого управління. Воно має за мету: координацію та подальший розвиток виробничих сил суспільства і держави; зростання ефективності праці; зниження собівартості продукції; підвищення її якості та конкуренто­спроможності на світовому ринку; захист та наповнення внутрішнього ринку вітчизняними товарами, послугами та ін.

Поряд з промисловими підприємствами державного сектору в нових економічних умовах подальшого розвитку набувають промис­лові підприємства недержавних форм власності: акціонерні, приватні, спільні (в тому числі з міжнародним капіталом) та ін. Державне управління ними має свої, досить істотні відмінності від управління промисловими підприємствами загальнодержавної та комунальної власності і зводиться в основному до впливу на них економічними заходами (податковою, митною, фінансовою політикою та ін.) та контролю за їх діяльністю.

Система органів управління промисловістю складається із: промислових міністерств; державних комітетів та відомств, які мають свої промислові об’єкти; управлінь промисловості місцевих державних адміністрацій; місцевих рад та їх виконавчих комітетів (з питань, делегованих їм державою); адміністрацій промислових об’єднань та промислових підприємств.

Встановлення засад управління промисловістю в Україні належить до компетенції Верховної Ради України, яка визначає державну політику, здійснює законодавче регулювання відносин, що виникають в цій сфері (галузі).

Загальне управління промисловістю в України, здійснення державної політики в цьому напрямку покладені на Кабінет Міністрів України, який управляє об’єктами державної власності, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади та ін.

Близькі за обсягом та напрямом діяльності повноваження по управлінню промисловістю має Рада міністрів АРК у межах автономії.

Центральне місце серед органів управління промисловістю належить промисловим міністерствам та державним комітетам, на які покладені завдання по безпосередній практичній реалізації державної політики у відповідних галузях. До промислових центральних органів виконавчої влади належать Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Державне агентство України з управління державними корпоративними правами та майном та ін. Вони управляють промисловими підприємствами, які входять до відповідної галузі.

Згідно із Загальним положенням про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади ці органи беруть участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами; розробляють та застосовують механізм реалізації такої політики; підвищують ефективність виробництва та якість продукції на підпорядкованих їм підприємствах; здійснюють у межах повноважень, визначених законодавством, функції управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства; розробляють відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізми їх впровадження; затверджують галузеві стандарти та стежать за їх додержанням тощо.

Безпосереднє керівництво основною виробничою ланкою про­мисловості – промисловим підприємством здійснює вищий (відносно нього) орган – адміністрація об’єднання – для підприємства, яке входить до його складу, або безпосередньо міністерство – для об’єд­нань і деяких важливих підприємств та казенних підприємств, які прямо підпорядковані міністерству.

До ланки управління підприємством, яке розташоване на терито­рії АРК, може включатися ще й відповідний керівний орган автономії.

Державна фінансова інспекція України ревізує і перевіряє правильність ведення грошової та бухгалтерської документації, звіти, кошториси та інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей; стан їх збереження; повноту оприбуткування; правильність витрачання і збереження валютних коштів тощо.

Державна податкова служба України здійснює контроль за до­дер­жанням промисловими підприємствами законодавства про податки.

Міністерство екології та природних ресурсів України контролює додержання промисловими підприємствами природоохоронного законо­давства.

Міністерство соціальної політики України здійснює контроль за виконанням органами управління промисловістю законодавства про працю, зайнятість і соціальний захист населення та вносить їм пропозиції щодо припинення дії наказів і рішень з цих питань, якщо вони суперечать чинному законодавству, а в необхідних випадках – пропозиції щодо їх скасування.

Важливе місце серед контролюючих органів у промисловій сфері належить Антимонопольному комітету України – державному органу, який покликаний забезпечувати відповідно до його компе­тен­ції державний контроль за додержанням антимонопольного законо­давства, захист інтересів підприємців та споживачів від його пору­шень, сприяти розвиткові добросовісної конкуренції у всіх сферах економіки. Виконуючи ці завдання, Антимонопольний комітет України, його територіальні відділення контролюють додержання анти­монопольного законодавства при створенні, реорганізації, ліквідації господарюючих суб’єктів, придбанні часток (акцій, паїв), активів господарських товариств та підприємств, при здійсненні господарської діяльності підприємцями та реалізації повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади, місцевого самоврядування щодо підприємців; розглядають справи про порушення антимонопольного законодавства та приймають рішення за результатами їх розгляду в межах своїх повноважень; звертаються до суду з позовами у зв’язку з порушенням антимонопольного законо­давства; надсилають правоохоронним органам матеріали про порушен­ня законодавства, що містять ознаки злочину; дають рекомендації державним органам щодо здійснення заходів, спрямованих на розвиток підприємництва і конкуренції, тощо.

Нагляд за діяльністю промислових підприємств здійснює прокуратура України. Предметом нагляду з цього питання з її боку є відповідність актів, які видаються органами управління промисло­вістю, їх посадовими особами, вимогам Конституції, інших законо­давчих актів України.

Адміністративна відповідальність за правопорушення в промис­ловості передбачена главою 8 КпАП “Адміністративні правопору­шення в промисловості, будівництві та в галузі використання електричної і теплової енергії”, де містяться статті, що встановлюють відповідальність за адміністративні правопорушення.


2.1.2. Адміністративно-правове регулювання та державне управління в агропромисловому комплексі



Загальна характеристика агропромислового комплексу як об’єкта адміністративно-правового регулювання


Агропромисловий комплекс – фактор забезпечення національної безпеки держави. Слід говорити відносно продовольчої компоненти національної безпеки. Чинне законодавство визначає, що продовольча безпека – це захищеність життєвих інтересів людини, яка виражається в гарантуванні державою безперешкодного економічного доступу людини до продуктів харчування з метою підтримання її звичайної життєвої діяльності.

Сільське господарство (агропромисловий комплекс), яке покли­кане забезпечувати суспільство продовольством та сировиною для промислового виробництва, охоплює виробництво сільськогоспо­дар­ської продукції, її заготівлю (закупівлю) та переробку. З урахуван­ням виняткової значущості цієї сфери для господарства вона віднесена до пріоритетних.

Пріоритетність соціального розвитку агропромислового ком­плек­­су забезпечується державою шляхом різних організаційно-економічних і правових заходів .

Верховна Рада України визначає державну політику в сфері агропромислового комплексу, встановлює правові засади його функціонування, затверджує національні та інші програми економіч­ного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку села, встановлює обсяги бюджетного фінансування, напрямки та обсяги інвестиційної політики.

Національна програма відродження села. Проблеми доступності послуг освіти (зокрема, економічної) і виховання, а також створення умов для проходження населенням курсу повної середньої школи в поєднанні з отриманням професійної освіти (в тому числі у вузах) не втрачають гостроти в сільській місцевості. Для їх розв’язання слід дотримуватися нормативів територіальної організації дошкільних закладів і шкіл, забезпеченості навчальними площами і приладдям; стимулювати органи влади до відкриття дошкільних закладів і початкових шкіл за пропозицією місцевих громад, впроваджувати нетрадиційні форми оплати праці їх персоналу; поліпшити якість виконання програм комп’ютеризації та укомплектування шкіл кваліфікованими вчителями; розробити методику визначення держав­ного замовлення на підготовку фахівців для аграрного сектору та соціальної сфери села з урахуванням підвищення ефективності виробництва та перспектив розвитку господарського комплексу регіонів; задіяти доступні для споживачів механізми довгострокового кредитування освіти.

Першочергові заходи в системі охорони здоров’я села вклю­чають також поліпшення якості медичного обслуговування сільського населення; максимальне наближення первинної медичної допомоги, що надається стаціонарно (амбулаторіями, фельдшерсько-акушер­ськими пунктами) та пересувними засобами, до місць проживання селян; відкриттю на базі невикористовуваного ліжкового фонду відділень медико-соціальної допомоги для обслуговування самотніх непрацездатних і осіб похилого віку; нормативно-правове та фінансове стимулювання економічно ефективних форм первинної медичної допомоги; цільове комплектування закладів сучасним обладнанням.

Дослідження соціальної структури сільської місцевості засвід­чило незадовільну доступність її послуг для широких верств населення, низькі темпи оновлення матеріально-технічної бази та слабку оснащеність об’єктів (насамперед соціально-культурних, чиє ефективне функціонування є суспільно вагомим) сучасними техніч­ними засобами, недостатню кваліфікацію значної частини працівників. Серед причин перелічених явищ головними є надзвичайна обме­женість фінансування та відсутність належної уваги виконавчої влади до соціального захисту сільських жителів. Соціальна інфраструктура потребує вдосконалення територіальної організації та форм роботи, модернізації активної і пасивної частин основних фондів з орієнтацією на швидке досягнення нормативів і стандартів обслуговування.

Зміцнення суспільного здоров’я і державотворчих настроїв, відродження українського села вимагають досягнення певної якості культурного життя, передумовами якої є збереження та підтримання ефективного функціонування законодавчо визнаної необхідною мережі закладів культури; визначення статусу та повноцінне фінансу­вання об’єктів історико-культурної спадщини і природно-заповідного фонду, що межують із сільськими системами розселення; забезпечення економічної доступності суспільно необхідних культурних послуг з урахуванням доходів сільського населення; обов’язкове естетичне виховання школярів, фінансоване за цільовою статтею видатків; дослідження попиту на послуги культури в регіональних системах розселення, який охоплює кінопокази, вечори відпочинку для молоді, гуртки для дітей і дорослих (зокрема платні) з музики, танцю, образотворчого мистецтва, народних промислів, обслуговуючих видів праці. Максимізувати участь позабюджетних коштів (спонсорських, меценатських, благодійницьких) у поліпшенні бази галузі.

Агропромисловий фонд. У рамках тимчасового адміністра­тив­ного регулювання цін слід указати на існування в державі Аграрного фонду. Хоча він і не є органом державного управління, але саме на нього покладено обов’язки стосовно провадження цінової політики в агропромисловій галузі економіки України. Аграрний фонд підпо­рядковується, є підзвітним і підконтрольним Міністерству аграрної політики та продовольства України (постанова Кабінету Міністрів України від 6 липня 2005 р. № 543 “Про аграрний фонд”).

Нормативно-правовою базою адміністративного-правового регулювання у сфері агропромислового комплексу є положення таких документів: Земельний кодекс України, Закон України “Про ветеринарну медицину”, Закон України “Про охорону прав на сорти рослин”, Закон України “Про карантин рослин”, Закон України “Про племінну справу у тваринництві”, Закон України “Про державне регулювання виробництва і реалізації цукру”, Закон України “Про насіння і садивний матеріал”, Закон України “Про особисте селянське господарство”, Закон України “Про фермерське господарство”, Закон України “Про молоко та молочні продукти”, Закон України “Про державну підтримку сільського господарства України” та ряд підзаконних актів.


Організація державного управління в агропромисловій сфері

Пріоритетність соціального розвитку агропромислового комплексу забезпечується державою шляхом різних організаційно-економічних і правових заходів.

Верховна Рада України визначає державну політику в сфері агропромислового комплексу, встановлює правові засади його функ­ціо­нування, затверджує національні та інші програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку села, вста­нов­лює обсяги бюджетного фінансування, напрямки та обсяги інвести­ційної політики.

Президент України і Кабінет Міністрів України визначають потребу держави у сільськогосподарській продукції та сировині, здійснюють політику підтримки вітчизняного виробника сільсько­госпо­дарської продукції, захисту внутрішнього ринку та ін. Президент України створює, реорганізовує та ліквідує центральні та місцеві органи державного управління агропромисловим комплексом. Так, Указом Президента України від 09 грудня 2010 р. на базі Міністерства аграрної політики України утворено Міністерство аграрної політики та продовольства України. Через Міністра аграрної політики та продо­вольства України спрямовується і координується діяльність: Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України, Держав­ного агентства земельних ресурсів України, Державного агентства лісових ресурсів України, Державного агентства рибного господарства України, Державної інспекції сільського господарства України.

Органи АРК здійснюють правове регулювання відносин у сфері сільського господарства, затверджують і реалізують програми з питань соціально-економічного та культурного розвитку агропромислового комплексу і села АРК.

Відповідні функції у сфері управління агропромисловим комплексом виконують на підвідомчій їм території обласні, районні місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування. Так, органи місцевого самоврядування вирішують питання передачі земель­них ділянок у власність; надання їх у користування, зокрема на умовах оренди; реєструють права власності, права користування землею і договори на оренду землі, вилучення (викуп) земель, стягнення плати за землю, ведення земельно-кадастрової документації; погоджують будівництво жилих, виробничих, культурно-побутових та інших будівель і споруд на земельних ділянках. Вони також орга­нізують та здійснюють державний контроль за додержанням земель­ного і природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного і місцевого значення, відтворенням лісів, вирішують земельні спори.

Систему спеціалізованих органів державного управління агро­про­мисловим комплексом очолює Міністерство аграрної політики та продовольства України, яке є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінагрополітики України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації державної аграрної політики, продовольчої безпеки держави, державного управління у сфері сільського госпо­дарства, садівництва, виноградарства, харчової промисловості, риб­ного господарства, переробки сільськогосподарської продукції.

Мінагрополітики у своїй діяльності керується Конституцією, законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а також Положенням про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затверджене Указом Президента № 500 від 23.04.2011р., у межах своїх повноважень організовує виконання актів законодавства і здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Основними завданнями Мінагрополітики України є формування та забезпечення реалізації: державної аграрної політики, спрямованої на розвиток агропромислового комплексу та забезпечення продо­вольчої безпеки держави; державної політики у сферах сільського господарства, тваринництва, садівництва, насінництва, розсадництва, виноградарства, харчової і переробної промисловості, сільськогоспо­дарської дорадчої діяльності; державної політики в галузях рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних живих ресурсів, регулювання рибальства та безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства; ветеринар­ної медицини, безпечності харчових продуктів та кормів, у сферах карантину та захисту рослин, охорони прав на сорти рослин; державної політики з питань земельних відносин, топографо-геоде­зичної і картографічної діяльності, лісового та мисливського господар­ства, якості та безпеки сільськогосподарської продукції, насіння і садивного матеріалу, біологічної і генетичної безпеки сільськогоспо­дарських рослин і тварин, родючості ґрунтів.

Крім цього, Мінагрополітики організовує та здійснює держав­ний контроль та нагляд за дотриманням вимог законодавства у процесі експлуатації природоохоронних об’єктів, раціонального використання лісових, водних та інших природних ресурсів; сприяє додержанню та вдосконаленню законодавства з питань, що належать до його відання.

Державне агентство рибного господарства. Органами дер­жавного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища спеціальної компетенції, як зазначалося, є центральні органи виконавчої влади та урядові органи державного управління із підпорядкованими їм територіальними підрозділами, для яких забез­печення реалізації екологічної політики на загальнодержавному та місцевому рівнях є єдиним, головним призначенням. Такими орга­нами є: Міністерство екології та природних ресурсів України; Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагентство); Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісгосп України); Державне агентство рибного господарства України (Держрибагенство), який має забезпечувати проведення державної політики у галузі рибного господарства і рибної промисловості, охорони, використання і відтворення водних живих ресурсів, регулювання рибальства, безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства та інші.

Держрибагенство у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції і законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про Державне агентство рибного господарства України, затверджене Указом Президента України № 484 від 16.04.2011р., яким і визначено повноваження Держрибагенства.

Державне агентство земельних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і регулюється Положенням про Державне агентство земельних ресурсів України, затверджене Указом Президента України № 445 від 08.04.2011р.

Держземагенство забезпечує реалізацію державної політики та управління у сфері регулювання земельних відносин, використання, відтворення, охорони та проведення моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, провадження топографо-геодезичної та картографічної діяльності, а також міжгалузеву координацію та державне регулювання у сфері встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища.

Важливі функції виконує Державна ветеринарна та фітоса­нітарна служба України, діяльність якої регулюється Положенням про Державну ветеринарну та фітосанітарну службу України, затвердже­ним Указом Президента України № 464 від 13.04.2011р. Вона здійснює державну політику в галузі ветеринарної медицини, сферах карантину та захисту рослин, охорони прав на сорти рослин, державного нагляду (контролю) за племінною справою у тваринництві.

Держветфітослужба України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи: головні управління ветеринарної медицини в Автономній Республіці Крим, областях, містах Київ та Севастополь, управління ветеринарної медицини у містах обласного значення, районах; державні фітосанітарні інспекції в областях, а також міжрегіональні територіальні органи: Головну державну фітосанітарну інспекцію, державну фітосанітарну інспекцію Автономної Республіки Крим. Держветфітослужба України для виконання покладених на неї завдань утворює регіональні служби державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду на державному кордоні України та транспорті.

Державне агентство лісових ресурсів, діяльність якого регулюється Положенням про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженим Указом Президента України № 458 від 13.04.2011р. Держлісагенство формує та реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства.

Державна інспекція сільського господарства, діяльність якої регулюється Положенням про Державну інспекцію сільського госпо­дар­ства України, затвердженим Указом Президента України № 459 від 13.04.2011р. Основним завданням Держсільгоспінспекції є реалізація державної політики у сферах здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Відповідні функції у сфері управління агропромисловим комплексом виконують на підвідомчій їм території обласні, районні місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування. Так, органи місцевого самоврядування вирішують питання передачі земельних ділянок у власність; надання їх у користування, зокрема на умовах оренди; реєструють права власності, права користування землею і договори на оренду землі, вилучення (викуп) земель, стяг­нення плати за землю, ведення земельно-кадастрової документації; погоджують будівництво житлових, виробничих, культурно-побутових та інших будівель і споруд на земельних ділянках. Вони також організують та здійснюють державний контроль за додержанням земельного і природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного і місцевого значення, відтворенням лісів, вирішують земельні спори.

Місцевими органами управління в аграрній сфері є Головні управління сільського господарства і продовольства обласної, управління сільського господарства і продовольства Севастопольської міської, управління (відділ) сільського господарства районної державної адміністрації .


Державний контроль і нагляд в агропромисловому комплексі

Орієнтуючись на важливість діяльності агропромислового комплексу в житті суспільства, доцільно проаналізувати механізм здійснення державного контролю і нагляду в зазначеній сфері. Якщо ми говоримо про продовольчу безпеку як фактор забезпечення національної безпеки, то, відповідно, важливим убачається контроль і нагляд з боку держави за тим, яким чином забезпечується продовольча компонента національної безпеки.

На підставі чинного законодавства, нині основними напрямами державної політики у сфері забезпечення продовольчої безпеки держави є такі:

  • забезпечення належної якості й безпеки продовольчої продукції, що реалізується на внутрішньому ринку, та її цінової доступності для населення України;

  • стимулювання виробництва сільськогосподарської продукції рослинного і тваринного походження відповідно до потреб населення шляхом підвищення рівня забезпеченості аграрно-промислового комплексу матеріально-технічними ресурсами;

  • дальше реформування аграрної сфери економіки, утвердження ринкових засад функціонування агропромислового комплексу;

  • забезпечення раціонального використання та належної охорони земель сільськогосподарського призначення;

  • розвиток інфраструктури аграрного ринку, зокрема біржової тор­­гівлі продовольчими ресурсами, із залученням до участі в такій торгівлі сільськогосподарських підприємств, фермерських та особис­тих селянських господарств, врегулювання діяльності оптових продовольчих ринків;

  • підвищення мотивації до продуктивної праці у сільському господарстві, забезпечення розвитку інфраструктури сільських терито­рій та соціальної сфери села;

  • вдосконалення державної підтримки сільського господарства, забезпечення її спрямування на зростання продуктивності, підвищення конкурентоспроможності та технологічного рівня сільськогосподар­ського виробництва;

  • стимулювання залучення інвестицій в агропромисловий комплекс;

  • забезпечення формування в повному обсязі га ефективності використання державного резерву продовольства (Указ Президента України від 28 грудня 2005 p. № 1867/2005 “Про рішення Ради національної безпеки і оборони України” від 9 грудня 2005 року “Про стан агропромислового комплексу та заходи щодо забезпечення продовольчої безпеки України”).

З огляду на зазначене вище, а також на комплексний характер АПК України, існує велика кількість об’єктів контролю і нагляду в агропромисловому секторі економіки держави. Створена і діє низка органів та організацій, для яких контроль чи нагляд є або головним завданням, або одним із декількох. Суб’єкти адміністративно-правового регулювання в АПК беруть участь і в реалізації контрольно-наглядової діяльності. До суб’єктів, серед повноважень яких є контроль та/чи нагляд у сфері АПК належать Міністерство аграрної політики та продовольства України та його структурні підрозділи:

Державна ветеринарна та фітосанітарна служба України, одним із завдань якої є проведення державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду за здоров’ям тварин, безпечністю та якістю всіх харчових продуктів, неїстівних продуктів тваринного походження, кормів та інших товарів, охорони території України від занесення збудників особливо небезпечних хвороб, включених до списку Міжнародного епізоотичного бюро (МЕБ), з територій інших держав або карантинних зон;

Державна інспекція сільського господарства України, яка організовує і здійснює державний нагляд (контроль):

  • у частині дотримання земельного законодавства, викори­стання та охорони земель усіх категорій та форм власності;

  • у частині насінництва та розсадництва;

  • у частині якості та безпечності сільськогосподарської продукції;

  • у частині дотримання правил виробництва виноробної продукції;

  • у частині дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо сільськогосподарських рослин при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритих системах на підприємствах, в установах і організаціях агропромислового комплексу незалежно від їх підпорядкування і форми власності;

  • у частині родючості ґрунтів;

  • у частині експлуатації та технічного стану машин;

  • у частині охорони прав на сорти рослин.


2.1.3. Адміністративно-правове забезпечення

управління у сфері освіти та науки


Загальна характеристика освіти як об’єкта адміністративно-правового регулювання

Будь-яка держава не може існувати та розвиватись прогресивно у разі, коли в ній не розвинута система освіти та державного управління у цій сфері. Не є винятком і Україна. Доцільно навести висловлювання А. Зільбера, згідно з яким “освіта – це те, що залишається у людини, коли все інше геть-чисто забуте”.

Освіта – це цілеспрямований процес виховання та навчання з метою всебічного розвитку розумових і фізичних здібностей людини та забезпечення народного господарства кваліфікованими фахівцями. Конституція України у ст. 53 визначає, що кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов’язковою. Держава забезпечує доступність та безоплатність освіти в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі.

У контексті пріоритетних цілей освіти визначено головні засоби підвищення ефективності діяльності системи освіти:

забезпечення випереджаючого розвитку всієї системи освіти, її спрямованості на проблеми майбутньої постіндустріальної цивіліза­ції; формування безперервної системи освіти;

активізація гуманного та творчого начала в освіті, створення передумов для всебічного розвитку й саморозвитку особистості, індивідуалізації та диференціації навчання, переходу на особистісно орієнтовані педагогічні технології;

формування у процесі навчання цінностей мирного співісну­вання держав та міжнародного співробітництва;

формування комунікативних навичок, уміння співпрацювати у колективі, відповідальності за індивідуальні та колективні рішення;

запровадження гуманістично орієнтованих методів інновацій­ного та розвивального навчання на основі використання перспектив­них інформаційних технологій;

забезпечення більшої доступності освіти для населення планети через використання можливостей дистанційної освіти та самоосвіти із застосуванням інформаційних і телекомунікаційних технологій.

Методологічною основою визначення змісту освіти є загаль­но­людські, духовні і національні цінності, сконцентрованість на акту­альних і перспективних інтересах дитини. Головне в змісті освіти – фундаменталізація, науковість і системність знань, їх цінність для соціального становлення людини, гуманізація і демократизація шкільної освіти, ідеї полікультурності, взаємоповаги між націями і народами, світський характер школи. Важливими є доступність, науковість, наступність і перспективність змісту освіти, практичне значення, потенційні можливості його для загальнокультурного, наукового, технологічного розвитку особистості, а також індивідуалізація, диференціація навчання.


Національна доктрина розвитку освіти

В Україні повинні забезпечуватися прискорений, виперед­жальний інноваційний розвиток освіти, а також створюватися умови для розвитку, самоствердження та самореалізації особистості протягом життя.

Національна доктрина розвитку освіти (далі – Національна доктрина) визначає систему концептуальних ідей та поглядів
на стратегію і основні напрями розвитку освіти у першій чверті
XXI століття.

Мета державної політики щодо розвитку освіти полягає у створенні умов для розвитку особистості і творчої самореалізації кожного громадянина України, вихованні покоління людей, здатних ефективно працювати і навчатися протягом життя, оберігати й примножувати цінності національної культури та громадянського суспільства, розвивати і зміцнювати суверенну, незалежну, демократичну, соціальну та правову державу як невід’ємну складову європейської та світової спільноти.

Пріоритетними напрямами державної політики щодо розвитку освіти є: особистісна орієнтація освіти; формування національних і загальнолюдських цінностей; створення для громадян рівних можливостей у здобутті освіти; постійне підвищення якості освіти, оновлення її змісту та форм організації навчально-виховного процесу; розвиток системи безперервної освіти та навчання протягом життя; пропаганда здорового способу життя; розширення україномовного освітнього простору; забезпечення освітніх потреб національних меншин; забезпечення економічних і соціальних гарантій для професійної самореалізації педагогічних, науково-педагогічних пра­ців­ників, підвищення їх соціального статусу; розвиток дошкільної, позашкільної, загальної середньої освіти у сільській місцевості та професійно-технічної освіти; органічне поєднання освіти і науки, розвиток педагогічної та психологічної науки, дистанційної освіти; запровадження освітніх інновацій, інформаційних технологій; створення індустрії сучасних засобів навчання і виховання, повне забезпечення ними навчальних закладів; створення ринку освітніх послуг та його науково-методичного забезпечення; інтеграція вітчизняної освіти до європейського та світового освітніх просторів.

Національне виховання є одним із головних пріоритетів, органічною складовою освіти. Його основна мета – виховання свідомого громадянина, патріота, набуття молоддю соціального досвіду, високої культури міжнаціональних взаємовідносин, формування у молоді потреби та уміння жити в громадянському суспільстві, духовності та фізичної досконалості, моральної, художньо-естетичної, трудової, екологічної культури.

Передумовою утвердження розвинутого громадянського суспіль­­ства є підготовка освічених, моральних, мобільних, конструк­тивних і практичних людей, здатних до співпраці, міжкультурної взаємодії, які мають глибоке почуття відповідальності за долю країни, її соціально-економічне процвітання.

Освіта має активно сприяти формуванню нової ціннісної системи суспільства – відкритої, варіативної, духовно та культурно наповненої, толерантної, здатної забезпечити становлення громадя­нина і патріота, консолідувати суспільство на засадах пріоритету прав особистості, зменшення соціальної нерівності.

Для всіх громадян України незалежно від національності, статі, соціального походження та майнового стану, віросповідання, місця проживання та стану здоров’я забезпечується рівний доступ до якісної освіти. Реалізація зазначеного права передбачає прозорість, наступ­ність системи освіти всіх рівнів, гнучке врахування демографічних, соціальних, економічних змін.

Мережа навчальних закладів повинна задовольняти освітні потреби кожної людини відповідно до її інтересів, здібностей та потреб суспільства.

На забезпечення якості освіти спрямовуються матеріальні, фінансові, кадрові та наукові ресурси суспільства і держави. Висока якість освіти передбачає взаємозв’язок освіти і науки, педагогічної теорії та практики.

Рівний доступ до здобуття освіти забезпечується:

у дошкільній освіті;

у загальній середній освіті;

в освіті дітей з особливостями психічного і фізичного розвитку;

у позашкільній освіті;

у професійно-технічній освіті;

у вищій освіті.

Сучасна система управління сферою освіти розвивається як державно-громадська. Вона має враховувати регіональні особливості, тенденції до зростання автономії навчальних закладів, конкуренто­спроможності освітніх послуг.

Основними джерелами фінансового забезпечення освіти є:

  • кошти державного та місцевих бюджетів;

  • кошти юридичних і фізичних осіб, громадських організацій та фондів, зокрема благодійні внески і пожертвування;

  • кошти від надання навчальними закладами додаткових освітніх та інших послуг;

  • гранти;

  • кредити на розвиток навчальних закладів усіх рівнів та здобуття освіти;

  • кошти від здійснення навчальними закладами економічної діяльності, регламентованої державою.

Дошкільна освіта. Державна політика у сфері дошкільної освіти визначається Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами і втілюється центральними органами виконавчої влади, органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Дошкільна освіта – цілісний процес, спрямований на:

а) забезпечення різнобічного розвитку дитини дошкільного віку відповідно до її задатків, нахилів, здібностей, індивідуальних, психічних та фізичних особливостей, культурних потреб;

б) формування у дитини дошкільного віку моральних норм, набуття нею життєвого соціального досвіду.

Періоди дошкільного віку: немовляти; молодший дошкільний; середній дошкільний; старший дошкільний.

Систему дошкільної освіти становлять: дошкільні навчальні заклади незалежно від підпорядкування, типів і форм власності; наукові і методичні установи; органи управління освітою; освіта та виховання в сім’ї.

Дошкільна освіта є обов’язковою первинною складовою частиною системи неперервної освіти в Україні. Вона може здійснюватись у сім’ї, дошкільних навчальних закладах у взаємодії з сім’єю та має на меті забезпечення фізичного, психічного здоров’я дітей, їх всебічного розвитку, набуття життєвого досвіду, вироблення вмінь, навичок, необхідних для подальшого навчання.

З метою своєчасного виявлення, підтримки та розвитку обдарованості, природних нахилів та здібностей дітей дошкільного віку дошкільні навчальні заклади організовують освітній процес за одним чи кількома пріоритетними напрямами (художньо-естетичний, фізкультурно-оздоровчий, гуманітарний, музичний тощо).

Для задоволення потреб населення дошкільні навчальні заклади функціонують протягом року чи сезонно з різним режимом роботи. За бажанням батьків, або осіб, які їх замінюють, у дошкільному навчальному закладі дитина може перебувати цілодобово, протягом дня або короткотривало.

Загальна середня освітацілеспрямований процес оволодіння систематизованими знаннями про природу, людину, суспільство, культуру та виробництво засобами пізнавальної і практичної діяльності, результатом якого є інтелектуальний, соціальний і фізичний розвиток особистості, що є основою для подальшої освіти і трудової діяльності.

Загальна середня освіта є обов’язковою основною складовою безперервної освіти і спрямована на забезпечення всебічного розвитку особистості шляхом навчання та виховання, які ґрунтуються на за­гальнолюдських цінностях та принципах науковості, полікультурності, світського характеру освіти, системності, інтегративності, єдності навчання і виховання, на засадах гуманізму, демократії, громадянської свідомості, взаємоповаги між націями і народами в інтересах людини, родини, суспільства, держави.

Систему загальної середньої освіти становлять: загальноосвітні навчальні заклади всіх типів і форм власності, зокрема для громадян, які потребують соціальної допомоги та соціальної реабілітації, навчально-виробничі комбінати, позашкільні заклади, науково-методичні установи та органи управління системою загальної середньої освіти, а також професійно-технічні та вищі навчальні заклади I–II рівнів акредитації, що надають повну загальну середню освіту.

Для виконання покладених завдань МОНмолодьспорт України: реалізовує державну політику у сфері загальної середньої освіти; здійснює в межах своїх повноважень нормативно-правове регулювання відносин у системі загальної середньої освіти; розробляє та подає на затвердження Кабінету Міністрів України нормативи матеріально-технічного та фінансового забезпечення загальноосвітніх навчальних закладів згідно з Державним стандартом загальної середньої освіти; визначає перспективи розвитку системи загальної середньої освіти; розробляє, впроваджує і контролює додержання Державного стандарту загальної середньої освіти; контролює діяльність органів управління освітою та навчальних закладів системи загальної середньої освіти; організовує нормативне, програмне, науково-методичне та інформаційне забезпечення системи загальної середньої освіти; визначає порядок атестації педагогічних працівників загальноосвітніх навчальних закладів; організовує підготовку та підвищення кваліфікації педагогічних працівників, у тому числі керівних кадрів, у системі загальної середньої освіти; приймає рішення щодо організації інноваційної діяльності в системі загальної середньої освіти, координує та контролює її проведення; забезпечує підготовку і видання підручників, посібників, методичної літератури для загальноосвітніх навчальних закладів, схвалює їх видання, організовує замовлення через відповідні місцеві органи управління освітою; затверджує типові переліки обов’язкового навчального та іншого обладнання (в тому числі корекційного), навчально-методичних та навчально-наочних посібників, підручників, художньої та іншої літератури; забезпечує соціальний захист, охорону життя, здоров’я та захист прав педагогічних працівників, спеціалістів, які беруть участь у навчально-виховному процесі, учнів (вихованців) загальноосвітніх навчальних закладів; заохочує педагогічних працівників; організовує забезпечення педагогічних працівників підручниками, посібниками та методичною літературою; здійснює міжнародне співробітництво у встановленому законодавством порядку.

Позашкільна освіта – це сукупність знань, умінь та навичок, що отримують вихованці, учні і слухачі в позашкільних навчальних закладах у час, вільний від навчання в загальноосвітніх та інших навчальних закладах.

Державне управління позашкільною освітою здійснюють:

  • спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади в галузі освіти;

  • інші центральні органи виконавчої влади, у сфері управління яких перебувають позашкільні навчальні заклади;

  • Рада міністрів Автономної Республіки Крим;

  • обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації та підпорядковані їм органи управління, у сфері управління яких перебувають позашкільні навчальні заклади;

  • органи місцевого самоврядування.

Основною формою державного контролю за діяльністю позашкільних навчальних закладів незалежно від підпорядкування, типів і форм власності є державна атестація позашкільного навчального закладу, яка проводиться не рідше одного разу в 10 років у порядку, встановленому спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі освіти. Результати державної атестації позашкільних навчальних закладів оприлюднюються.

Професійно-технічна освіта є комплексом педагогічних та організаційно-управлінських заходів, спрямованих на забезпечення оволодіння громадянами знаннями, уміннями і навичками в обраній ними галузі професійної діяльності, розвиток компетентності та професіоналізму, виховання загальної і професійної культури.

Професійно-технічна освіта є складовою системи освіти України. Професійно-технічна освіта здобувається у професійно-технічних навчальних закладах. Професійно-технічна освіта забезпечує первинну професійну підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації робітників. Первинна професійна підготовка – це здобуття професійно-технічної освіти особами, які раніше не мали робітничої професії, спеціальності, що забезпечує відповідний рівень професійної кваліфікації, необхідний для продуктивної професійної діяльності. Перепідготовка робітників – це професійно-технічне навчання, спрямоване на оволодіння іншою професією робітниками, які здобули первинну професійну підготовку. Підвищення кваліфікації робітників – це професійно-технічне навчання робітників, що дає можливість розширювати і поглиблювати раніше здобуті професійні знання, уміння і навички на рівні вимог виробництва чи сфери послуг.

Професійно-технічна освіта здобувається громадянами України у державних і комунальних професійно-технічних навчальних закладах безоплатно, за рахунок держави.

Іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються правом на здобуття професійно-технічної освіти нарівні з громадянами України. Інші іноземці оплачують своє навчання, якщо інше не передбачене законодавством або міжнародними договорами України.

Громадяни, які мають базову загальну середню освіту, можуть одночасно із набуттям професії здобувати повну загальну середню освіту у професійно-технічному навчальному закладі або в іншому навчальному закладі.

Громадяни, які з певних причин не можуть одночасно із набуттям професії здобувати повну загальну середню освіту або не мають базової загальної середньої освіти, а також ті, які потребують соціальної допомоги і реабілітації, можуть здобувати робітничу кваліфікацію з професій, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України.

Потреба у професійно-технічних навчальних закладах визнача­ється Кабінетом Міністрів України, а їх мережа – спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері професійно-технічної освіти за пропозиціями міністерств та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади. Порядок створення, реорганізації та ліквідації професійно-технічних навчальних закладів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Професійно-технічні навчальні заклади незалежно від форм власності та підпорядкування розпочинають діяльність, пов’язану з підготовкою кваліфікованих робітників та наданням інших освітніх послуг, після отримання ліцензії. Ліцензія видається у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Вища освіта – це рівень освіти, який здобувається особою у вищому навчальному закладі в результаті послідовного, системного та цілеспрямованого процесу засвоєння змісту навчання, який ґрунтує­ться на повній загальній середній освіті й завершується здобуттям певної кваліфікації за підсумками державної атестації.

Державна політика в галузі вищої освіти ґрунтується на принципах: доступності та конкурсності здобуття вищої освіти кожним громадянином України; незалежності здобуття вищої освіти від впливу політичних партій, громадських і релігійних організацій; інтеграції системи вищої освіти України у світову систему вищої освіти при збереженні і розвитку досягнень та традицій української вищої школи; наступності процесу здобуття вищої освіти; державної підтримки підготовки фахівців для пріоритетних напрямів фунда­ментальних і прикладних наукових досліджень; гласності при формуванні структури та обсягів освітньої та професійної підготовки фахівців.

Відповідно до існуючих напрямів освітньої діяльності в Україні діють вищі навчальні заклади таких типів:

університет – багатопрофільний виший навчальний заклад четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану із здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації широкого спектра природничих, гуманітарних, технічних, економічних та інших напрямів науки, техніки, культури і мистецтв, проводить фундаментальні та прикладні наукові дослідження, є провідним науково-методичним центром, має розвинуту інфраструктуру навчальних, наукових і науково-виробничих підрозділів, відповідний рівень кадрового і матеріально-технічного забезпечення, сприяє поширенню наукових знань та здійснює культурно-просвітницьку діяльність.

академія – вищий навчальний заклад четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану із здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації у певній галузі науки, виробництва, освіти, культури і мистецтва, проводить фундаментальні та прикладні наукові дослідження, є провідним науково-методичним центром у сфері своєї діяльності і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення;

інститут – вищий навчальний заклад третього або четвертого рівня акредитації або структурний підрозділ університету, академії, який провадить освітню діяльність, пов’язану із здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації у певній галузі науки, виробництва, освіти, культури і мистецтва, проводить наукову, науково-методичну та науково-виробничу діяльність і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення;

консерваторія (музична академія) – вищий навчальний заклад третього або четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану із здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації у галузі культури і мистецтва – музичних виконавців, композиторів, музикознавців, викладачів музичних дисциплін, проводить наукові дослідження, є провідним центром у сфері своєї діяльності і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення;

коледж – вищий навчальний заклад другого рівня акредитації або структурний підрозділ вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану із здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації у споріднених напрямах підготовки (якщо є структурним підрозділом вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації або входить до навчального чи навчально-науково-виробничого комплексу) або за кількома спорідненими спеціальностями і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення;

технікум (училище) – вищий навчальний заклад першого рівня акредитації або структурний підрозділ вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану із здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації за кількома спорідненими спеціальностями, і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення.

Післядипломна освіта – спеціалізоване вдосконалення освіти та професійної підготовки особи шляхом поглиблення, розширення й оновлення її професійних знань, умінь та навичок або отримання іншої професії, спеціальності на основі здобутого раніше освітньо-кваліфікаційного рівня та практичного досвіду.

Післядипломна освіта створює умови для безперервності та наступності освіти і включає:

перепідготовку – отримання іншої спеціальності на основі здобутого раніше освітньо-кваліфікаційного рівня та практичного досвіду;

спеціалізацію – набуття особою здатностей виконувати окремі завдання та обов’язки, які мають особливості, в межах спеціальності;

розширення профілю (підвищення кваліфікації) – набуття особою здатностей виконувати додаткові завдання та обов’язки в межах спеціальності;

стажування – набуття особою досвіду виконання завдань та обов’язків певної спеціальності.

Особа, яка пройшла перепідготовку і успішно пройшла державну атестацію, отримує відповідний документ про вищу освіту.

Особа, яка успішно пройшла стажування або спеціалізацію чи розширила профіль (підвищила кваліфікацію), отримує відповідний документ про післядипломну освіту.

Післядипломна освіта здійснюється вищими навчальними закладами післядипломної освіти або структурними підрозділами вищих навчальних закладів відповідного рівня акредитації, зокрема на підставі укладених договорів.

Аспірантура (докторантура) – спеціалізований підрозділ вищого навчального закладу чи науково-дослідницької установи з підготовки викладацьких та наукових кадрів високої кваліфікації – кандидатів (докторів) наук.

Самоосвіта – освіта, яку отримують у процесі самостійної роботи без проходження систематичного курсу навчання в стаціонарному навчальному закладі. Крім того, самоосвіта є невід’ємною частиною систематичного навчання у стаціонарних закладах, сприяє поглибленню, розширенню та більш міцному засвоєнню знань.

Основними принципами освіти в Україні є:

  • доступність для кожного громадянина усіх форм і типів освітніх послуг, що надаються державою;

  • рівність умов кожної людини для повної реалізації її здібностей, таланту, всебічного розвитку;

  • гуманізм, демократизм, пріоритетність загальнолюдських духовних цінностей;

  • органічний зв’язок із світовою та національною історією, культурою, традиціями;

  • незалежність освіти від політичних партій, громадських і релігійних організацій;

  • науковий, світський характер освіти;

  • інтеграція з наукою і виробництвом;

  • взаємозв’язок з освітою інших країн;

  • гнучкість і прогностичність системи освіти;

  • єдність і наступність системи освіти;

  • безперервність і різноманітність освіти;

  • поєднання державного управління і громадського самовряду­вання в освіті.

Освіта в Україні є відкритим соціальним інститутом. Суб’єкти системи освіти співпрацюють з міжнародними інституціями та організаціями, які для здійснення своєї діяльності покликані залучати педагогів, дітей та молодь з метою набуття ними соціальної компетентності й досвіду у питаннях взаєморозуміння, толерантності, побудови спільного європейського дому, культурного різноманіття і водночас для збереження та примноження власних культурних надбань.


Організація державного управління у сфері освіти

Для управління освітою в Україні створена система державних органів управління та органів громадського самоврядування.

Згідно зі ст. 11 Закону України “Про освіту”, до державних органів управління освітою в Україні належать:

  • Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України;

  • міністерства і відомства України, яким підпорядковані заклади освіти;

  • Міністерство освіти Автономної Республіки Крим;

  • місцеві органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування і підпорядковані їм органи управління освітою. Органи управління освітою і громадського самоврядування діють у межах повноважень, визначених законодавством.

Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України (МОНмолодьспорт України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МОНмолодьспорт України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади із формування і забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти, науки, інновацій та інформатизації інтелектуальної власності, молоді, фізич­ної культури та спорту, діяльність якого регулюється Положенням про Міністерство освіти і науки, молоді та спорту, затверджене Указом Президента України № 410 від 08.04.2011р.

У межах своїх повноважень МОН України організовує виконання актів законодавства і здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Основними завданнями МОНмолодьспорту України є форму­вання та забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти і науки, інновацій та інформатизації, інтелектуальної власності, молоді, фізичної культури та спорту.

Акти МОНмолодьспорту України, прийняті в межах його повноважень, є обов’язковими для міністерств і відомств, яким підпорядковані заклади освіти, Міністерства освіти Автономної Республіки Крим, місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підпорядкованих їм органів управління освітою, закладів освіти незалежно від форм власності.

Міністерства і відомства, яким підпорядковані заклади освіти, разом з МОНмолодьспортом України беруть участь у здійсненні державної політики в галузі освіти, науки, професійної підготовки кадрів, у проведенні державного інспектування та акредитації закладів освіти, здійснюють контрольні функції по дотриманню вимог щодо якості освіти, забезпечують зв’язок із закладами освіти та державними органами інших країн з питань, що належать до їх компетенції, організовують впровадження у практику досягнень науки і передового досвіду.

Місцеві органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування здійснюють державну політику в галузі освіти і в межах їх компетенції:

встановлюють, не нижче визначених МОНмолодьспорту України мінімальних нормативів, обсяги бюджетного фінансування закладів освіти, установ, організацій системи освіти, що є комунальною власністю, та забезпечують фінансування витрат на їх утримання;

забезпечують розвиток мережі закладів освіти та установ, організацій системи освіти, зміцнення їх матеріальної бази, господарське обслуговування;

здійснюють соціальний захист працівників освіти, дітей, учнівської і студентської молоді, створюють умови для їх виховання, навчання і роботи відповідно до нормативів матеріально-технічного та фінансового забезпечення;

організовують облік дітей дошкільного та шкільного віку, контролюють виконання вимог щодо навчання дітей у закладах освіти;

вирішують у встановленому порядку питання, пов’язані з опікою і піклуванням про неповнолітніх, які залишилися без піклування батьків, дітей-сиріт, захист їх прав, надання матеріальної та іншої допомоги;

створюють належні умови за місцем проживання для вихо­вання дітей, молоді, розвитку здібностей, задоволення їх інтересів;

забезпечують у сільській місцевості регулярне безкоштовне підвезення до місця навчання і додому дітей дошкільного віку, учнів та педагогічних працівників;

організовують професійне консультування молоді та продук­тивну працю учнів;

визначають потреби, обсяги і розробляють пропозиції щодо державного замовлення на підготовку робітничих кадрів для регіону.

Місцевими органами управління освітою є Головне управління освіти і науки Київської і Севастопольської міської державної адміністрації, відділи освіти районних, районних у містах Київ та Севастополь державних адміністрацій, які є структурним підрозділом Київської міської, обласної та Севастопольської міської державної адміністрації, підзвітним та підконтрольним голові відповідної держадміністрації та МОНмолодьспорту України.

Управління у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, наказами МОНмолодьспорту України, розпорядженнями голови обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації.

Відділ освіти районної, районної у містах Київ та Севастополь державної адміністрації (далі – відділ освіти) є структурним підрозділом державної адміністрації, який утворюється головою районної державної адміністрації і підпорядковується голові державної адміністрації та управлінню освіти відповідно обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації.

Відділ освіти у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, наказами та іншими нормативно-правовими документами МОН України, розпорядженнями голови обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної у містах Київ та Севастополь державної адміністрації, актами відповідних органів місцевого самоврядування, а також положенням про відділ.


Основні адміністративно-правові засоби державного впливу у сфері освіти

Загальноосвітні навчально-виховні заклади можуть розпочинати свою діяльність тільки за наявності ліцензій.

Ліцензування – це підтвердження права навчально-виховного закладу здійснювати діяльність по наданню послуг для отримання загальної середньої освіти на рівні державних стандартів.

Мета ліцензування – встановлення відповідності програми діяльності навчально-виховного закладу заявленому статусу, створення рівних можливостей для суб’єктів підприємництва на ринку освітніх послуг, забезпечення захисту прав і законних інтересів держави та замовників цих послуг.

Для проведення ліцензування загальноосвітніх навчально-виховних закладів при обласних державних адміністраціях створюється регіональна експертна рада.

На ліцензійну експертизу подаються такі матеріали: заява на ліцензування освітньої діяльності, в якій вказується тип навчально-виховного закладу, загальний напрям діяльності, обсяги прийому дітей. До заяви додаються дозвіл на заснування закладу, свідоцтво про його державну реєстрацію, статут навчально-виховного закладу, навчально-виховні плани, освітні вимоги до випускників, відомості про соціальну інфраструктуру закладу освіти, матеріально-технічне та навчально-методичне забезпечення.

Регіональні експертні ради у двомісячний термін проводять ліцензійну експертизу і подають свій висновок до органу, який приймає рішення про видачу ліцензій. Він у свою чергу в тримісячний термін повинен розглянути подані матеріали і прийняти рішення про видачу ліцензій або про відмову в її видачі.

Ліцензія видається на термін, що відповідає тривалості навчання, але не менше, ніж на три роки. Контроль за дотриманням умов ліцензування закладом здійснює орган, що видав ліцензію на провадження освітньої діяльності.

Усі заклади освіти, що отримали право на проведення освітньої діяльності, вносяться до Державного реєстру закладів освіти України.

Ліцензований заклад освіти зобов’язаний пройти атестацію.

Атестація – це підтвердження державою здатності закладу до проведення навчально-виховного процесу на рівні державних стандартів освіти. Метою атестації є перевірка вимог чинного законодавства щодо забезпечення конституційного права на освіту і відповідності закладу освіти державним вимогам (стандартам освіти). Періодичність проведення атестації – не частіше одного разу у 5 років. Позачергова атестація може проводитися з ініціативи закладу освіти або органу державного управління.

Проведення атестації закладів освіти покладається на МОНмолодьспорт України, міністерства та відомства, що мають у своєму підпорядкуванні заклади освіти, Державну інспекцію навчаль­них закладів, управління освіти обласних державних адміністрацій.

МОНмолодьспорт України розробляє і затверджує перелік докумен­тів, необхідних для організації та проведення атестації закладів освіти.

Для організації проведення атестаційної експертизи створю­ються регіональні експертні ради або центри. Атестацію закладу освіти проводить експертна комісія, до складу якої входять працівники органів державного управління та Державної інспекції навчальних закладів, висококваліфіковані педагогічні та науково-педагогічні працівники, а також можуть залучатися представники зацікавлених організацій, підприємств і установ, професійних і творчих спілок.

Заклад освіти, що атестується, подає до регіональної експертної ради матеріали самоаналізу освітньої діяльності, що включають аналіз стану навчально-матеріальної бази, кадрового і навчально-методичного забезпечення, копії навчальних планів і програм тощо. Експертна комісія працює в закладі освіти не більше двох тижнів.

За підсумками роботи експертна комісія складає акт атеста­ційної експертизи закладу освіти, в якому містяться рекомендації щодо визнання закладу освіти атестованим або неатестованим, і передає його регіональній експертній раді та керівництву закладу освіти.

У випадку незгоди закладу освіти з рекомендаціями експертної комісії він має право подати апеляцію до органу державного управління освітою, на який покладається проведення атестації. Якщо апеляція визнається правомірною, то призначається новий склад експертної комісії, висновки якої є остаточними.

Регіональна експертна рада на основі розгляду матеріалів атестаційної експертизи готує мотивований висновок щодо атестації закладу освіти та подає його до органу державного управління освітою, на який покладено проведення атестації. Він приймає рішення про атестацію цього закладу. Заклад освіти визнається атестованим, якщо результати його діяльності відповідають встановленим держав­ним вимогам. Атестованому закладові освіти видається свідоцтво про державну атестацію і надається право видачі документа про освіту державного зразка.

Неатестований заклад освіти позбавляється ліцензії про проведення освітньої діяльності.

Акредитація вищого навчального закладу (далі – акредитація закладу) – це державно-суспільне визнання його статусу для підтвердження права провадити освітню діяльність відповідно до вимог стандартів вищої освіти, а також до державних вимог щодо кадрового, науково-методичного та матеріально-технічного забезпе­чення.

Акредитація навчального закладу проводиться протягом навчаль­ного року.

Акредитація напряму підготовки та спеціальності у навчальному закладі за певним освітньо-кваліфікаційним рівнем – це державно-суспільне визнання відповідності умов та якості підготовки (перепідготовки) фахівців з цього напряму, спеціальності чинним вимогам.

Акредитація напряму підготовки, спеціальності проводиться після (або в період) закінчення терміну навчання фахівців у навчаль-ному закладі. Повторна акредитація напряму підготовки, спеціальності проводиться перед закінченням терміну дії ліцензії. За результатами акредитації напрями підготовки, спеціальності у відокремлених структурних вносяться до сертифікату про акредитацію.

Рішення щодо акредитації приймається Державною інспекцією навчальних закладів.

У разі позитивного рішення щодо акредитації МОН видає навчальному закладу сертифікат про акредитацію напряму підготовки, спеціальності та/або навчального закладу в цілому, а також може прийняти рішення щодо спроможності навчального закладу надавати освітні послуги з акредитованого напряму підготовки, спеціальності на термін дії сертифіката про акредитацію та ліцензію про право продовження підготовки фахівців.

Зразок сертифіката про акредитацію напряму підготовки, спеціальності та навчального закладу в цілому затверджує МОНмолодьспорт України.

Державні стандарти освіти включають:

  • перелік кваліфікацій за відповідними освітньо-кваліфіка­ційними рівнями містить перелік назв кваліфікацій, які визначаються через професійні назви робіт, що мають виконувати фахівці певного освітньо-кваліфікаційного рівня на первинних посадах;

  • перелік напрямів та спеціальностей, за якими здійснюється підготовка фахівців у вищих навчальних закладах за відповідними освітньо-кваліфікаційними рівнями, містить перелік назв напрямів, що відображають споріднений зміст вищої освіти і професійної підготовки, та перелік назв спеціальностей, що відображають неповторювані узагальнені об’єкти діяльності або виробничі функції та предмети діяльності;

  • вимоги до освітніх рівнів вищої освіти містять вимоги до рівня сформованості у особи соціальних і громадянських якостей з урахуванням особливостей майбутньої професійної діяльності, а також вимоги до формування у неї патріотизму до України та до знання української мови;

  • вимоги до освітньо-кваліфікаційних рівнів вищої освіти містять вимоги до професійної підготовки фахівців з урахуванням суспільного поділу праці;

перелік кваліфікацій за відповідними освітньо-кваліфікацій­ними рівнями;

  • вимоги до освітніх та освітньо-кваліфікаційних рівнів вищої освіти затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі освіти і науки, погодженим із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі праці та соціальної політики;

  • перелік напрямів та спеціальностей, за якими здійснюється підготовка фахівців у вищих навчальних закладах за відповідними освітньо-кваліфікаційними рівнями, затверджується Кабінетом Мініст­рів України за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі освіти і науки.

Болонський процес. Тема Болонського процесу звучить в наукових колах європейських країн уже близько 5 років, з моменту підписання міністрами європейських країн у червні 1999 р. Болонської декларації. Болонська декларація заклала основу глобалізаційному процесу у європейській та світовій освіті (оскільки створення потужної системи освіти в певному об’єднанні держав через світову конкурен­цію в цій галузі провокує створення подібних союзів серед інших держав) та має кінцевою метою створення „європейського освітнього просто­ру”, відкритого для значної кількості держав світу за умови ратифіку­вання ними Болонської угоди та підпорядкуванню виробле­ним заради узгодження стандартам.

Однією з найважливіших сфер розвитку євроінтеграції є сфера вищої освіти, де вона набула форм Болонського процесу. На сьогодні 46 європейських країн, включно з Україною, є його учасниками. Крім того, значна кількість міжнародних організації підтримують ідеї процесу та сприяють його реалізації.

Болонський процес не передбачає створення повністю ідентич­них систем освіти у різних країнах, він призначений лише для зміцнення взаємозв’язків та покращення взаєморозуміння між різними освітніми системами.

19 травня 2005 року у норвезькому місті Берген на Конференції міністрів країн Європи Україна приєдналася до Болонського процесу, зобов’язавшись внести відповідні зміни у національну систему освіти та приєднатися до роботи над визначенням пріоритетів у процесі створення єдиного європейського простору вищої освіти до 2010 року.


Загальна характеристика державної політики у сфері науки

Згідно зі ст. 54 Конституції України держава сприяє розвиткові науки, встановленню наукових зв’язків України зі світовим співтова­риством.

Державне управління та регулювання наукової діяльності здійснюється згідно з принципами: органічної єдності науково-тех­нічного, економічного, соціального та духовного розвитку суспільства, поєднання централізації та децентралізації управління у науковій діяльності; додержання вимог екологічної безпеки; визнання свободи творчої наукової та науково-технічної діяльності; збалансованості розвитку фундаментальних і прикладних досліджень; використання досягнень світової науки, можливості міжнародного наукового спів­ро­біт­ництва; свободи поширення наукової та науково-технічної інформа­ції; відкритості для міжнародного науково-технічного співробітництва; забезпечення інтеграції української науки в світову в поєднанні із захистом інтересів національної безпеки.

Наукову діяльність здійснюють наукові установи, наукові організації вищі навчальні заклади III-IV рівнів акредитації, громадські організації у науковій та науково-технічній діяльності. Кожна організаційна форма має свої певні особливості. Безпосередньо у сфері організації науки діють спеціалізовані органи виконавчої влади, а також державні установи.

З метою забезпечення формування та реалізації державних науково-технічних програм затверджені пріоритетні напрями розвитку науки і техніки: охорона навколишнього природного середовища; здоров’я людини; виробництво, переробка та збереження сільсько­госпо­дарської продукції; екологічно чиста енергетика та ресурсозберігаючі технології; наукові проблеми розбудови держав­ності України; нові речовини та матеріали; перспективні інформаційні технології, прилади комплексної автоматизації, системи зв’язку.

Статус державних (міжвідомчих) наукових та науково-технічних програм мають також відповідні частини загальнодержавних (національних) програм економічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля.

Для ефективного здійснення наукової та науково-технічної діяльності держава застосовує фінансово-кредитні та податкові важелі. Одним із основних важелів є бюджетне фінансування.

Центральним органом виконавчої влади у цій сфері є Міносвіти і науки, молоді та спорту України, яке розробляє засади наукового і науково-технічного розвитку України; забезпечує розвиток наукового і науково-технічного потенціалу України; організує та координує іннова­ційну діяльність; координує розвиток загальнодержавної систе­ми науково-технічної інформації; координує діяльність органів виконавчої влади щодо розроблення загальнодержавних наукових і науково-технічних програм та контролює їх виконання; здійснює керівництво системою наукової і науково-технічної експертизи: забезпечує інтеграцію вітчизняної науки у світовий науковий простір із збереженням і захистом національних пріоритетів.

Інші центральні органи виконавчої влади здійснюють управ­ління науковою та інноваційною діяльністю у відповідній галузі; визначають напрями її розвитку; спрямовують і контролюють діяльність підпорядкованих їм наукових організацій: організують виробництво сучасної конкурентоспроможної продукції; відповідають за рівень науково-технічного розвитку відповідних галузей.

Місцеві органи державної виконавчої влади і органи місцевого самоврядування відповідно до своєї компетенції забезпечують виконання державних наукових і науково-технічних програм; розробляють та організують виконання регіональних (територіальних) програм.

З метою збереження та зміцнення інтелектуального потенціалу, створення сприятливих умов для подальшого розвитку фундаментальної науки, забезпечення з боку держави фінансової підтримки наукових досліджень створена вища наукова установа України – Академія наук. 22 березня 1994 p. Академія наук одержала статус національної і тепер офіційно іменується Національною академією наук України (далі – НАН України).

НАН України є державною самоврядною науковою організацією, що заснована на державній власності та діє на основі законодавства України відповідно до статуту Академії. Це вища наукова установа України, яка організує і здійснює фундаментальні та прикладні дослідження з найважливіших проблем природничих, технічних і гуманітарних наук. НАН України координує здійснення фундаментальних досліджень у наукових установах і організаціях незалежно від форм власності. При НАН України діє міжвідомча рада з координації фундаментальних досліджень в Україні. Положення про раду та її склад затверджується Кабінетом Міністрів України.

Українська академія аграрних наук входить до складу агро­промислового комплексу, діє на основі законів України та власного статуту і спільно з НАН України здійснює підготовку наукових кадрів і спеціалістів вищої кваліфікації. Разом з міністерствами, відомствами та організаціями агропромислового комплексу Українська академія аграрних наук здійснює на основі незалежної експертної оцінки вибір основних напрямів і тематики прикладних досліджень і організує впровадження їх результатів у виробництво.

Указом Президента України від 24 лютого 1993 p. створена Академія медичних наук України. Її основними завданнями є: визначення пріоритетних напрямів розвитку медичної науки; організація проведення фундаментальних і прикладних досліджень у галузі охорони здоров’я; підготовка наукових кадрів і розвиток вищої медичної і фармацевтичної освіти.

Указом Президента України від 23 липня 1993 p. було засновано Академію правових наук України як вищу галузеву наукову установу. Основними завданнями Академії правових наук України є: комплекс­ний розвиток правової науки; проведення фундаментальних і приклад­них досліджень у галузі держави і права; наукове забезпечення правотворчої діяльності державних органів; вивчення та узагальнення механізмів реалізації актів законодавства, визначення пріоритетних напрямів розбудови правової держави; наукове забезпечення здійснюваних реформ; підготовка практичних рекомендацій щодо вдосконалення діяльності органів державної влади; розвиток правової науки і юридичної освіти.

Розвиток українського мистецтва, відродження національних тра­дицій, проведення фундаментальних досліджень з історії станов­лення й розвитку художньої культури України – мета заснування Указом Президента України від 14 грудня 1996 p. Академії мистецтв України як вищої творчо-наукової установи у галузі мистецтва.

Наукові дослідження у вузах – вузівська наука – організуються з метою: використання науково-технічного потенціалу вищої школи для визначення пріоритетних напрямів фундаментальних досліджень, посилення впливу науки на вирішення освітніх і виховних завдань; дослідження і розробки теоретичних і методологічних основ розвитку науки. Виконавцями науково-дослідних робіт є професорсько-викладацький склад, студенти, докторанти, аспіранти, стажисти, наукові співробітники.

З метою забезпечення наукового обґрунтування структури і змісту пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки, наукових, науково-технічних, соціально-економічних, екологічних програм і проектів, визначення напрямів науково-технічної діяльності, аналізу та оцінки ефективності використання науково-технічного потенціалу, результатів досліджень передбачається проведення наукової і науково-технічної експертизи. Правові, організаційні та фінансові основи експертної діяльності в науково-технічній сфері визначені Законом України від 10 лютого 1995 р. “Про наукову і науково-технічну експертизу”.

Обов’язковій науковій і науково-технічній експертизі підля­гають: національні, державні та міждержавні наукові і науково-технічні програми; галузеві та міжгалузеві програми; інноваційні програми та проекти державного значення.

Місцеві органи державної виконавчої влади відповідно до своєї компетенції забезпечують виконання державних наукових і науково-технічних програм; розробляють та організують виконання регіональних програм.

Місцеві органи влади фінансують навчальні заклади, визначають їх мережу, беруть під соціальний захист працівників цих закладів і дітей.


2.1.4. Адміністративно-правове забезпечення

управління у сфері охорони здоров’я і культури


Загальна характеристика охорони здоров’я як об’єкта адміністративно-правового регулювання

Охорона здоров’я – це система державних, громадських, індивідуальних заходів і засобів, що сприяють здоров’ю, запобіганню захворювань та попередженню передчасної смерті, забезпеченню активної життєдіяльності та працездатності людини.

Державна політика у сфері охорони здоров’я спрямовується на збереження і зміцнення здоров’я населення і передбачає:

  • створення відповідних умов життя і праці громадян, їх відпо­чинку й оздоровлення, належного рівня матеріального забезпе­чення;

  • здійснення державою заходів щодо оздоровлення довкілля, забезпечення екологічного благополуччя;

  • відповідальність держави за ефективну діяльність у сфері охорони здоров’я, її профілактичну спрямованість;

структурну перебудову системи охорони здоров’я на засадах ринкових відносин;

  • задоволення потреб громадян в одержанні гарантованого рівня безоплатної медико-санітарної допомоги;

  • забезпечення фінансування охорони здоров’я в обсягах, що відповідають її науково обґрунтованим потребам;

  • розвиток багатоукладності форм охорони здоров’я.

У перехідний період розбудови національної економіки стратегія державної політики в галузі охорони здоров’я передбачає забезпечення збалансованості та ефективність діяльності всіх секторів охорони здоров’я незалежно від форм власності. При цьому держава зберігає за собою надання громадянам необхідного рівня профілак­тичної, лікувально-діагностичної й реабілітаційної допомоги на основі економічно виправданого поєднання бюджетного, страхового та інших видів фінансування.

Державний сектор охорони здоров’я забезпечує населення необхідним обсягом медичних послуг і бере участь в обов’язковому медичному страхуванні.

Комунальний сектор охорони здоров’я базується на комунальній формі власності, управляється органами місцевої влади на основі державних стандартів якості медичної допомоги, ліцензування медичної допомоги, ліцензування медичної діяльності, акредитації закладів охорони здоров’я.

Приватна медична практика є складовою системи охорони здоров’я, набуває поширення за умов розвитку ринкових відносин в економіці країни і тісно пов’язана з добровільним медичним страхуванням. Держава регламентує частку платних медичних послуг у загальному обсязі медико-санітарної допомоги, враховуючи, що більшість населення ще тривалий час не буде спроможне сплачувати страхові внески.

У галузі охорони здоров’я держава визначає мету, головні завдання, напрями, принципи і пріоритети державної політики охорони здоров’я, встановлює нормативи й обсяги бюджетного фінансування, створює систему кредитно-фінансових, податкових, митних та інших регуляторів. Державні структури розробляють комплексні цільові програми охорони здоров’я.

Законодавство України про охорону здоров’я базується на Конституції України і складається з цих Основ та інших прийнятих відповідно до них актів законодавства, що регулюють суспільні відносини у галузі охорони здоров’я (виписка з ЗУ “Про основи законодавства України про охорону здоров’я”).

Держава згідно з Конституцією України гарантує всім громадянам реалізацію їх прав у галузі охорони здоров’я шляхом:

створення розгалуженої мережі закладів охорони здоров’я;

організації і проведення системи державних і громадських заходів щодо охорони та зміцнення здоров’я;

подання всім громадянам гарантованого рівня медико-санітарної допомоги у обсязі, що встановлюється Кабінетом Міністрів України;

здійснення державного і можливості громадського контролю та нагляду в галузі охорони здоров’я;

організації державної системи збирання, обробки і аналізу со­ці­альної, екологічної та спеціальної медичної статистичної інформації;

встановлення відповідальності за порушення прав і законних інтересів громадян у галузі охорони здоров’я.


Суб’єкти адміністративно-правового регулювання у сфері охорони здоров’я

Основу державної політики охорони здоров’я формує Верховна Рада України шляхом закріплення конституційних і законодавчих засад охорони здоров’я, визначення її мети, головних завдань, напрямів, принципів і пріоритетів, встановлення нормативів і обсягів бюджетного фінансування, створення системи відповідних кредитно-фінансових, податкових, митних та інших регуляторів, затвердження переліку комплексних і цільових загальнодержавних програм охорони здоров’я.

Реалізація державної політики охорони здоров’я покладається на органи державної виконавчої влади. Особливу роль у цьому процесі відіграє Президент України. Його щорічна доповідь у Верховній Раді, передбачає звіт про стан реалізації державної політики в галузі охорони здоров’я.

Президент України виступає гарантом права громадян на охорону здоров’я, забезпечує виконання законодавства про охорону здоров’я через систему органів державної виконавчої влади проводить у життя державну політику охорони здоров’я та здійснює інші повноваження, передбачені Конституцією України.

Кабінет Міністрів України організує розробку та здійснення комплексних і цільових загальнодержавних програм, створює еконо­мічні, правові та організаційні механізми, що стимулюють ефективну діяльність в галузі охорони здоров’я, забезпечує розвиток мережі закладів охорони здоров’я, укладає міжурядові угоди і координує міжнародне співробітництво з питань охорони здоров’я, а також у межах своєї компетенції здійснює інші повноваження, покладені на органи державної виконавчої влади в галузі охорони здоров’я.

Міністерства, відомства та інші центральні органи державної виконавчої влади в межах своєї компетенції розробляють програми і прогнози в галузі охорони здоров’я, визначають єдині науково обґрунтовані державні стандарти, критерії та вимоги, що мають сприяти охороні здоров’я населення, формують і розміщують державні замовлення з метою матеріально-технічного забезпечення галузі, здійснюють державний контроль і нагляд та іншу виконавчо-розпорядчу діяльність в галузі охорони здоров’я.

Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування реалізують державну політику охорони здоров’я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.

Спеціально уповноваженим центральним органом державної виконавчої влади в галузі охорони здоров’я є Міністерство охорони здоров’я (далі – МОЗ України) – це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, його діяльність регулюється Положенням про Міністерство охорони здоров’я, затверджене Указом Президента України № 467 від 13.04.2011року.

Основними завданнями МОЗ України є:

формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони здоров’я;

формування державної політики у сферах санітарного та епідемічного благополуччя населення, створення, виробництва, конт­ро­лю якості та реалізації лікарських засобів, медичних імунобіоло­гічних препаратів і медичних виробів, протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним захворюванням.

Важливе місце у процесі адміністративно-правового регулю­ван­ня охорони здоров’я відіграють урядові органи державного управління у складі МОЗ України. Йдеться про Державну службу України з лікарських засобів та Державну службу України з контролю за наркотиками.

Враховуючи повноваження вказаних органів та їхню передусім контрольну діяльність, вони будуть проаналізовані у параграфі, присвяченому державному контролю та нагляду у сфері охорони здоров’я.

Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самовряд­ування здійснюють адміністративно-правове регулювання у сфері охорони здоров’я за рахунок наявності в їхній структурі обласних та районних (міських у Києві та Севастополі) управлінь (відділів) охорони здоров’я та відповідних структур виконавчих комітетів рад. Слід підкреслити, що органи місцевого самоврядування здійснюють керівництво діяльністю комунальних закладів охорони здоров’я.

Центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані заклади охорони здоров’я разом з МОЗ України беруть участь у здійсненні державної політики в галузі охорони здоров’я, за рахунок надання медичної допомоги категоріям громадян, які мають стосунок до вказаних органів виконавчої влади, а також іноді і членам їх сімей. Наприклад, у системі Міністерства оборони України існують військові шпиталі, медичні служби військових частин, а також Військово-медична академія, де готуються медичні кадри для потреб Міністерства оборони України. Керівництво всіма структурними підрозділами медичної служби здійснюють відповідні управлінські структури вказаного міністерства.

Академія медичних наук України – це державна наукова організація з проблем медицини та охорони здоров’я, заснована на державній власності, яка діє відповідно до законодавства України. На самоврядній основі Академія об’єднує у своєму складі дійсних членів (академіків), членів-кореспондентів га іноземних членів, що обира­ються загальними зборами Академії, та всіх наукових співробітників, що працюють у наукових установах Академії, для спільного проведен­ня досліджень у галузі медичних наук та охорони здоров’я з метою поліпшення здоров’я та продовження життя населення. Самоврядність Академії полягає у самостійному визначенні тематики досліджень, своєї структури, вирішенні науково-організаційних, господарських, кадрових питань, здійсненні міжнародних наукових зв’язків. Чисель­ність членів Академії медичних наук України – 50 дійсних членів (академіків) і 95 членів-кореспондентів.

Національна рада з питань протидії туберкульозу та ВІЛ-інфек­ції/СНІДу – це постійно діючий консультативно-дорадчий орган, утво­ре­ний при Кабінеті Міністрів України з метою координації діяльності міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, відповідних міжнародних та громадських організацій.

Основними завданнями Ради є:

підготовка пропозицій щодо визначення пріоритетів та забезпе­чення реалізації державної політики з питань протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу, консолідованого використання коштів, призначе­них для фінансування програм і заходів з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу, з метою їх раціонального та ефективного витрачання;

сприяння узгодженій діяльності міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самовряду­ван­ня, міжнародних та громадських організацій, у тому числі тих, що об’єд­нують людей, які живуть з туберкульозом та ВІЛ-інфек­цією/­СНІДом, представників бізнесових кіл, об’єднань профспілок і робото­давців та релігійних організацій з метою реалізації на державному рівні проектів з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу, зокрема проекту Світового банку “Контроль за туберкульозом та ВІЛ/СНІДом в Україні”;

проведення моніторингу виконання програм та здійснення заходів з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу;

участь у розробленні проектів нормативно-правових актів, програм та заходів з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу;

інформування Кабінету Міністрів України та громадськості про результати здійснення заходів з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфек­ції/СНІДу.

Національна координаційна рада боротьби з наркоманією при Кабінеті Міністрів України – це консультативно-дорадчий орган, утворений з метою забезпечення спрямування і координації зусиль органів виконавчої влади і громадських організацій для боротьби з наркоманією як соціальним явищем.

Основні завдання Національної координаційної ради визначені Положенням про Національну координаційну раду боротьби з наркоманією при Кабінеті Міністрів, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 343 від 13.05.93р.

Міжвідомча координаційна рада при Міністерстві охорони здоров’я з питань міжгалузевої взаємодії закладів охорони здоров’я – це консультативно-дорадчий орган, утворений з метою координації дій міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади щодо раціонального використання закладів охорони здоров’я, які належать до сфери їх управління, діяльність якої регулюється Положенням про Міжвідомчу координаційну раду при Міністерстві охорони здоров’я з питань міжгалузевої взаємодії закладів охорони здоров’я, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 536 від 22.03.2000р.


Адміністративно-правове регулювання дозвільно-реєстра­цій­них функцій у сфері охорони здоров’я

Реалії сьогодення свідчать про необхідність суттєвого оновлення поглядів стосовно державного регулювання у сфері охорони здоров’я громадян. Поряд із збереженням ставлення до медичної діяльності як однієї з соціальних функцій держави, за останній час виникли й посилилися тенденції відносно охорони здоров’я громадян як фактору забезпечення національної безпеки України.

Забезпечення загальнодоступності медичної допомоги. Цей напрям полягає у створенні рівних можливостей доступу громадян до ресурсів медицини незалежно від соціального, матеріального статусу, але перш за все від місця проживання. Адміністративно-територіальна реформа як складова частина адміністративної реформи в Україні ставить за мету наблизити до громадян так звані адміністративні (управлінські) та соціальні послуги з боку державних органів та органів місцевого самоврядування. З метою наближення до жителів сіл медичної допомоги варто розробити нові технології профілактичної діяльності фельдшерсько-акушерських пунктів, розширити форми лікування, які замінюють перебування у стаціонарі, запровадити пересувні види спеціалізованої медичної допомоги на селі, збільшити обсяги планової стаціонарної та спеціалізованої допомоги в районних лікувально-профілактичних закладах.

Пріоритетність первинної медичної допомоги. Позитивну роль первинної медичної допомоги було підкреслено в Алма-Атинській де­кларації Всесвітньої організації охорони здоров’я (ВООЗ) у 1978 році. За період часу, що минув, багато країн Європейського регіону зміцнили свої служби первинної допомоги, головним чином, за рахунок надання загальній практиці – сімейній медицині – статусу головної медичної спеціальності, представники якої відповідають за надання медичної допомоги при першому контакті з пацієнтом та подальше спостереження за хворими, а також за питання зміцнення здоров’я та профілактики захворювань. Безумовним пріоритетом державного регулювання у сфері охорони здоров’я громадян має бути саме первинна медична допомога.

Запровадження обов’язкового медичного страхування як окремого виду соціального страхування, який гарантує з боку держави рівні можливості для громадян України в отриманні медичної допомоги та забезпеченні ліками. Якщо добровільне медичне страхування у певних варіантах в Україні вже існує, то дискусії з приводу введення обов’язкового страхування не вщухають вже декілька років. Слід наголосити, що фахівці визнають, – альтернативи обов’язковому медичному страхуванню нині в Україні немає.

Позитивні риси, які притаманні такому виду страхування:
а) запровадження договірних відносин між суб’єктами медичного страхування (пацієнт, лікувальна установа, страхова медична компанія, роботодавець); б) зміни в системі фінансування медичної сфери; в) вдосконалення контролю за якістю надання медичних послуг.

Визначення державних гарантій надання громадянам медичної допомоги. Скоріше недосяжною мрією можна вважати безоплатність всіх видів та об’ємів медичної допомоги для всіх громадян, котрі звертаються за медичною допомогою. Сьогоднішній стан розвитку охорони здоров’я в Україні свідчить про необхідність чіткого визначення переліку тих видів (об’ємів) медичної допомоги, які надаються пацієнтам безкоштовно. Основний критерій, який може вважатись ключовим з точки зору державного регулювання – безоплатність такого мінімуму медичних послуг для пацієнта. Доцільно закріпити вказаний перелік видів медичної допомоги на рівні Постанови Кабінету Міністрів України.


Державний контроль і нагляд у сфері охорони здоров’я

Держава через спеціально уповноважені органи виконавчої влади здійснює контроль і нагляд за додержанням законодавства про охорону здоров’я, державних стандартів, критеріїв та вимог, спрямованих на забезпечення здорового навколишнього природного середовища і санітарно-епідемічного благополуччя населення, нормативів професійної діяльності в галузі охорони здоров’я, стандартів медичного обслуговування, медичних матеріалів і технологій.

Різноплановий характер охорони здоров’я, значний перелік напрямів медичної діяльності обумовлюють особливості підходу стосовно здійснення державного контролю та нагляду у зазначеній сфері. Життя та здоров’я людей є найважливішими соціальними цінностями, тому контрольно-наглядовій діяльності у сфері охорони здоров’я повинна приділятись належна увага. Доцільно виділити три ключових об’єкти контролю та нагляду у сфері охорони здоров’я:

  • санітарно-епідемічне благополуччя населення;

  • обіг наркотиків;

  • обіг лікарських засобів.

Державний санітарно-епідеміологічний нагляд – це діяльність органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби по контролю за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров’я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників.

Основними завданнями цієї діяльності є:

  • нагляд за організацією і проведенням органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та громадянами санітарних і протиепідемічних заходів;

  • нагляд за реалізацією державної політики з питань профілак­тики захворювань населення, участь у розробці та контроль за виконанням програм, що стосуються запобігання шкідливому впливу факторів навколишнього середовища на здоров’я населення;

  • нагляд за дотриманням санітарного законодавства;

  • проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи, гігієнічної регламентації небезпечних факторів і видача дозволів на їх використання.

Державний санітарно-епідеміологічний нагляд здійснюється вибірковими перевірками дотримання санітарного законодавства за планами органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби, а також позапланово залежно від санітарної, епідемічної ситуації та за заявами громадян. Результати перевірки оформлюються актом, форма і порядок складання якого визначаються головним державним санітарним лікарем України.

Контроль за обігом наркотиків є важливим напрямом діяльності держави у сфері охорони здоров’я. На боротьбу з наркоманією спрямовують свою діяльність правоохоронні органи, громадські організації, медичні установи. Одним із ключових державних органів у цій системі є Державна служба України з контролю за наркотикамиголовний орган у системі центральних органів виконавчої влади у сфері формування та забезпечення реалізації державної політики з питань обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, протидії їх незаконному обігу, а також координації діяльності органів виконавчої влади з цих питань.

Діяльність ДСКН України регулюється Положенням про Державну службу України з контролю за наркотиками, затвердженим Указом Президента України № 457 від 13.04.2011 року.

Контроль за обігом лікарських засобів є важливою ланкою державного регулювання у сфері охорони здоров’я, оскільки значна частина ліків випускаються з порушенням діючих норм, є підробками, або такими, ефективність яких не відповідає заявленим виробниками показникам. Керуючись тим, що практична більшість пацієнтів для лікування використовують лікарські засоби, контроль за їх обігом має бути поставлений на належному рівні. З цією метою діє Державна служба України з лікарських засобів, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони здоров’я України та утворюється для забезпечення реалізації державної політики у сферах контролю якості та безпеки лікарських засобів, зокрема медичних імунобіологічних препаратів (далі – лікарські засоби), медичної техніки і виробів медичного призначення, що перебувають в обігу та/або застосовуються у сфері охорони здоров’я, дозволені до реалізації в аптечних закладах і їх структурних підрозділах (далі – медичні вироби), а також ліцензування господарської діяльності з виробництва лікарських засобів, оптової та роздрібної торгівлі лікарськими засобами.

Діяльність Держлікслужби України регулюється Положенням про Державну службу України з лікарських засобів, затвердженим Указом Президента України № 440 від 08.04.2011 року.


Загальна характеристика державної політики у сфері культури

Нині в українській державі культурна сфера перебуває у важкому, кризовому стані. Суттєвою проблемою залишається забезпечення доступу населення до культурно-мистецьких цінностей. Відчутно посилюються процеси духовної деградації суспільства. У зв’язку із цим актуальним стає переосмислення державної політики у сфері культури з метою забезпечення необхідних умов для підтримки вітчизняної культури як основи прогресивного розвитку суспільства.

Державна політика підтримки культур національних меншин у видавничій справі здійснюється через відповідні органи виконавчої влади із залученням національно-культурних товариств.

Кабінет Міністрів України забезпечує проведення політики у видавничій справі, спрямовує і координує роботу міністерств та інших органів виконавчої влади у сфері видавництва.

До суб’єктів видавничої справи належать видавці, виробники та розповсюджувачі видавничої продукції. Ними можуть бути громадяни України, іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законній підставі, юридичні особи України та інших держав. З метою їх обліку ведеться Державний реєстр видавців, вироб­ників і розповсюджувачів видавничої продукції України, Положення про який затверджується Кабінетом Міністрів України.

У сфері видавничої справи та інформаційної діяльності певна роль належить державній культурно-науковій установі – Книжковій палаті України, повноваження якої закріплені в ст. 27 Закону України “Про видавничу справу”.

Закон України від 27 січня 1995 р. “Про бібліотеки і бібліотечну справу” визначає загальні засади бібліотечної справи і бібліотечну систему України, встановлює вимоги до формування і збереження бібліотечних фондів, бібліотечного обслуговування з метою задово­лен­ня інформаційних, наукових і культурних потреб суспільства, збагачення духовного потенціалу народу.

Центральним органом виконавчої влади, що здійснює загальне методичне керівництво і координацію роботи бібліотеками, є Міністерство культури України, яке: реалізує єдину державну політику щодо бібліотечної справи в Україні, формує вимоги щодо державного статистичного обліку бібліотек, заснованих на території України; визначає державні потреби щодо бібліотечного обслуговування та нормативи, що гарантують його належний рівень; створює спеціалізовані організаційні структури для матеріально-технічного та науково-методичного забезпечення бібліотечної діяльності; здійснює координацію робіт по об’єднанню бібліотек в єдину інформаційну систему та ін.

Мінкультури України та інші органи виконавчої влади, що мають бібліотеки, реалізують державну політику в галузі бібліотечної справи, визначають систему управління мережею підпорядкованих їм бібліотек, забезпечують координацію їх діяльності з бібліотечною системою Мінкультури України.

Центральним органом виконавчої влади у сфері музейної справи є Мінкультури України, яке: здійснює організаційно-методичне керівництво у цій сфері; реалізує національну музейну політику в Україні; формує вимоги щодо державного статистичного обліку музеїв, створених на території України; визначає державні потреби щодо музейного обслуговування та нормативи, що гарантують його належний рівень; створює спеціалізовані організаційні структури для науково-методичного та матеріально-технічного забезпечення музеїв; здійснює координацію робіт по об’єднанню музеїв в єдину інформа­ційну систему; організує навчання та фахову перепідготовку музейних працівників; здійснює контроль за діяльністю державних музеїв, обліком і збереженням Музейного фонду України; організує наукові дослідження в галузі музеєзнавства.

Центральним органом виконавчої влади, що здійснює управлін­ня архівною справою та несе відповідальність за її стан і подальший розвиток, є Державна архівна служба України, яка здійснює контроль і нормативно-методичне забезпечення ведення діловодства і архівної справи.

Особливе місце у сфері культури і мистецтва посідають об’єд­нан­ня громадян. В Україні створені і діють творчі спілки письмен­ників, композиторів, художників, театральних діячів, кінематогра­фістів, фотохудожників, журналістів, архітекторів, майстрів народного мистецтва, дизайнерів та ін. Правові та організаційні засади діяльності творчих спілок у галузі культури та мистецтва визначені Законом України від 17 жовтня 1997 р. “Про професійних творчих працівників та творчі спілки”.

Творча спілка створюється групою професійних творчих працівників відповідного фахового напряму в галузі культури та мистецтв (всеукраїнська – у складі не менш як 100 осіб, регіональна (місцева) – не менш як 20 осіб), що мають у своєму доробку завершені та оприлюднені твори культури і мистецтва чи їх інтерпретації. Членами творчої спілки можуть бути професійні творчі працівники – громадяни України, іноземці, особи без громадянства, які досягли вісімнадцяти років. Органами управління творчих спілок є загальні збори (з’їзд, конференція), правління, президія, рада тощо та голова правління.

Указом Президента України від 14 грудня 1996 р. “Про Академію мистецтв України” створена Академія мистецтв України – вища творчо-наукова установа у галузі мистецтва, яка є самоврядною організацією, що діє на основі Статуту.

Органам місцевого самоврядування відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” у сфері культури державою делеговано низку повноважень: забезпечення вивчення рідної мови через національно-культурні товариства; визначення потреб та формування замовлень на кадри для закладів культури, укладання договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо підвищення кваліфікації кадрів; вирішення питань про надання неповнолітнім, студентам, пенсіонерам та інвалідам права на безкоштовне і пільгове користування об’єктами культури, а також визначення порядку компенсації закладам культури вартості послуг, наданих безкоштовно або на пільгових умовах; забезпечення охорони пам’яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання; реєстрація статутів культурно-освітніх закладів незалежно від форм власності.

Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради затверджуються програми культурного розвитку відповідно району, області, заслуховуються звіти про їх виконання; приймаються рішення про організацію територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні, та вирішуються інші питання, передбачені в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”.


Державний контроль та нагляд у сфері культури

Керуючись особливою значущістю культури у житті суспіль­ства, коли об’єкти культури (кінематографія, театр, друковані засоби масової інформації, видавнича справа тощо) значною мірою вплива­ють на громадян і суспільство у цілому, держава може та повинна здійснювати належний контроль і нагляд у зазначеній сфері. Слід зазначити, що загальнодержавні органи, серед повноважень яких є контрольно-наглядова діяльність, забезпечують контроль та нагляд також у сфері культури (прокуратура, органи внутрішніх справ, митна служба, прикордонна служба тощо). Повною мірою стосується питань контролю також і діяльність відповідних суб’єктів адміністративно-правового регулювання у сфері культури, про яких мова йшла вище. Більш детально доцільно розглянути повноваження тих органів, у яких повноваження у сфері контрольно-наглядової діяльності є ключовими по відношенню до сфери культури. Серед них основне значення має Державний комітет телебачення і радіомовлення України.

Державний комітет телебачення і радіомовлення України є центральним органом державної виконавчої влади із спеціальним статусом, основним завданням якого є формування та реалізація держав­ної політики у сфері телебачення і радіомовлення, в інформа­цій­ній та видавничій сфері, поліграфії. Діяльність Держкомтелерадіо України регулюється Положенням про Державний комітет телеба­чення і радіомовлення України, затвердженим Указом Президента України № 559 від 07.05.2011 року.

До органів державного контролю належить і Державне агент­ство України з питань кіно, яке є центральним органом державної виконавчої влади, основним завданням якого є забезпечення державної політики у сфері кінематографії. Діяльність Держкіно України регулю­ється Положенням про Державне агентство України з питань кіно, затвердженим Указом Президента України № 404 від 06.04.2011 року.


2.1.5. Адміністративно-правове забезпечення

управління у сфері транспорту і зв’язку


Загальна характеристика законодавства у сферах тран­спорту:

Кодекси: Повітряний, Митний, Водний, Цивільний, Господар­ський, торговельного мореплавства тощо.

ЗУ: “Про транспорт” (визначає правові, економічні, організа­ційні та соціальні основи діяльності транспорту), “Про залізничний транспорт” (визначає основні правові, економічні та організаційні засади діяльності залізничного транспорту загального користування, його роль в економіці і соціальній сфері України, регламентує його відносини з органами виконавчої влади, органами місцевого самовря­ду­вання, іншими видами транспорту, пасажирами, відправниками та одержувачами вантажів, багажу, вантажобагажу і пошти з урахуван­ням специфіки функціонування цього виду транспорту як єдиного виробничо-технологічного комплексу), “Про автомобільний тран­спорт” (визначає засади організації та експлуатації автомобільного транспорту), “Про міський електричний транспорт” (визначає правові, організаційні та соціально-економічні засади функціонування міського електричного транспорту загального користування на ринку тран­спорт­них послуг і спрямований на створення сприятливих умов для його розвитку, задоволення потреб громадян у доступних, якісних і безпечних перевезеннях), “Про трубопровідний транспорт” (визначає правові, економічні та організаційні засади діяльності трубопровідного транспорту) тощо.

Постанови: “Про Порядок обслуговування громадян заліз­ничним транспортом” (визначає загальні умови обслуговування грома­дян, які здійснюють поїздки, перевозять багаж чи вантажобагаж у межах України в рухомому складі залізниць України та в вагонах суб’єктів господарської діяльності, що не входять до складу залізниць, і є обов’язковим для залізниць підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, що провадять підприємницьку діяльність на території України у сфері обслуговування та перевезень пасажирів, багажу і вантажобагажу, та громадян); “Про затвердження Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту” (визначають порядок здійснення міських, приміських, міжміських і міжнародних перевезень пасажирів, багажу, ручної поклажі та посилок, перевезень організованих груп дітей і туристів, а також обслуговування громадян на автостанціях, автовокзалах і є обов’язко­вими для виконання пасажирськими перевізниками та автостанціями (автовокзалами) всіх форм власності, замовниками транспортних перевезень, водіями та пасажирами); “Про затвердження Порядку здійснення нагляду за забезпеченням безпеки руху на транспорті” (регулює питання нагляду за додержанням підприєм­ствами, устано­вами, організаціями, незалежно від форм власності (крім Міноборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, СБУ та МВС) нормативних актів щодо безпеки польотів на авіаційному, судноплавства – на морському і річковому, руху – на залізничному та автомобільному транспорті), “Про затвердження Правил ввезення транспортних засобів на територію України” тощо.

Розпорядження, накази, інструкції та інші нормативні акти, які регулюють цю сферу.


Організація державного управління у сферах транспорту і зв’язку

До єдиної транспортної системи належать: транспорт загального користування (залізничний, морський, річковий, автомобільний і авіаційний, а також міський електротранспорт і метрополітен); промисловий залізничний транспорт; відомчий транспорт; трубопро­відний транспорт; шляхи сполучення загального користування.

Організацію державного управління у сфері транспорту покладено на Міністерство інфраструктури України, яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сферах авіаційного, автомобільного, залізничного, морського і річкового, міського електричного транспорту та у сферах використання повітряного простору України, туризму, діяльності курортів, метрополітенів,
дорожнього господарства, забезпечення підготовки та реалізації в Україні інфраструктурних проектів для виконання завдань і заходів з підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, інших міжнародних спортивних подій, забезпечення безпеки руху, навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства (центральний орган вико­навчої влади у сфері транспорту, дорожнього госпо­дар­ства, туризму та інфраструктури).

Діяльність Мінінфраструктури України регулюється Положен­ням про Міністерство інфраструктури України, затвердженим Указом Президента України № 581 від 12.05.2011 року.

Що стосується завдань органів, які входять до системи Мінінфра­структури України, то стосовно них здійснюється розмежу­вання їх повноважень.

Через Мінінфраструктури України здійснюється управління залізничним транспортом держави. До складу залізничного транспорту входять підприємства залізничного транспорту, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів, рухомий склад залізничного транспорту, залізничні шляхи сполучення, навчальні заклади, технічні школи, дитячі дошкільні заклади, заклади охорони здоров’я, фізичної культури і спорту, культури, науково-дослідні, проектно-конструкторські організації, інші підприємства, установи і організації незалежно від форм власності, що забезпечують його функціонування.

Управління залізничним транспортом здійснює Державна адміністрація залізничного транспорту України (далі – Укрзалізниця). Діяльність Укрзалізниці регулюється Положенням про Державну адміністрацію залізничного транспорту, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 р. та іншими норма­тивними актами. Укрзалізниця – це орган управління залізничним транспортом загального користування, який підвідомчий Мінтрансу України. До сфери управління Укрзалізниці входять Донецька, Львівська, Одеська, Південна, Південно-Західна та Придніпровська залізниці, а також інші об’єднання, підприємства, установи і організа­ції залізничного транспорту.

До основних завдань Укрзалізниці належать: організація злагодженої роботи залізниць і підприємств з метою задоволення потреб суспільного виробництва і населення в перевезеннях; забезпечення ефективної експлуатації залізничного рухомого складу, його ремонту та оновлення; розроблення концепцій розвитку заліз­ничного транспорту; вжиття заходів для забезпечення безпеки функціонування мобілізаційної підготовки і цивільної оборони на залізничному транспорті та його діяльність під час ліквідації наслідків аварій, стихійного або іншого лиха та ін.

Для розроблення основних напрямів розвитку залізничного транспорту, а також вирішення найважливіших питань його господарської діяльності створюється рада Укрзалізниці. Склад ради та положення про неї затверджуються Міністром транспорту України. Рішення ради втілюються в життя наказами генерального директора.

Укрзалізниця є юридичною особою, має самостійний баланс, розрахункові рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного герба України та своїм найменуванням.

Укрзалізниця видає накази, обов’язкові до виконання залізни­цями та підприємствами, які входять до сфери управління Укрзалізниці.

Наступною ланкою управління залізничним транспортом є управління залізницями, в яких функціонують відділення залізниць. Очолюють управління залізниць і відділення відповідні начальники.

Низовою ланкою залізничного транспорту є залізнична станція (пасажирська, вантажна, сортувальна). Очолює її начальник станції.

Морський і річковий транспорт України є комплексною галуззю управління. Його діяльність регулюється системою норм, що зачіпають як адміністративно-правові, так й інші відносини (цивільно-правові, земельні, трудові, фінансові та ін.). Державне регулювання управління водним транспортом на законодавчому рівні здійснюється Державною інспекцією України з безпеки на морському та річковому транспорті, яка діє на підставі Положення про Державну інспекцію України з безпеки на морському та річковому транспорті, затвердженому Указом Президента України № 447 від 08.04.2011 року

Основними завданнями Укрморрічінспекції є: реалізація держав­ної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті; здійснення відповідно до законодавства державного нагляду (контролю) за безпекою на морському та річковому транспорті; внесення пропозицій щодо формування державної політики з безпеки на морському та річковому транспорті; надання адміністративних послуг у сфері морського та річкового транспорту.

Мінінфраструктури України здійснює функції управління відносно державних морських пароплавств і портів, підприємств тощо, а також організує роботу з підготовки і підвищення кваліфікації кадрів, розроблення вимог, що ставляться до рівня кваліфікації та професійної підготовки і сертифікації кадрів галузі.

Місцевими органами управління є порти (морські, річкові). Україна має 18 морських портів. Управління морським портом здійснює начальник порту. Він видає обов’язкові правові акти, що регулюють питання безпеки руху, охорони вантажів, майна порту та громадського порядку, проведення санітарних і протипожежних захо­дів у порту, охорони довкілля, порядку заходу суден у морські порти та виходу з них, видає звід звичаїв порту, а також розпорядження про затримання суден і вантажів у порядку, передбаченому ст. 80 Кодексу торгового мореплавства України та щодо забезпечення безпеки руху в портових водах, безпечної стоянки та обробки суден. Начальник морського порту розглядає справи про адміністративні правопору­шення та накладає адміністративні стягнення.

Низовою господарською одиницею з погляду управління є морське судно. Правове становище екіпажу судна, що плаває під Державним Прапором України, а також взаємовідносини між членами екіпажу, які беруть участь в експлуатації цього судна, між членами екіпажу та судноволодільцем визначаються різними галузями законодавства.

Управління судном покладено на його капітана. Капітан судна наділений певними адміністративно-правовими повноваженням, його розпорядження мають беззаперечно виконуватися всіма особами, які перебувають на судні.

До складу річкового транспорту входять підприємства річкового транспорту, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів, порти і пристані, судна, суднобудівно-ремонтні заводи, ремонтно-експлуата­ційні бази, підприємства шляхового господарства, а також підприєм­ства зв’язку (вузли зв’язку, радіоцентри і радіостанції), навчальні заклади, заклади охорони здоров’я, культури, проектно-конструктор­ські організації та інші установи і організації незалежно від форм власності, що забезпечують роботу річкового транспорту.

Низовими ланками в системі річкового флоту є річкові порти та пристані, які здійснюють приймання і навантаження вантажу, переве­зення пасажирів, організують технічне обслуговування річкових суден. Річкові порти поділяються на вантажні, пасажирські та об’єднані. Порти і пристані очолюють начальники.

Річкове судно – первинна виробнича ланка річкового тран­спорту. Керує екіпажем судна капітан, який несе відповідальність за порядок на судні, нормальний технічний стан судна, схоронність вантажу, що перевозиться, та обслуговування пасажирів.

Автомобільний транспорт є однією з важливих галузей госпо­дарства, забезпечує поряд з іншими видами транспорту виробництво та обіг продукції промисловості і сільського господарства, потреби будівництва, задовольняє потреби населення в перевезеннях, а також сприяє зміцненню оборони України.

До складу автомобільного транспорту входять підприємства автомобільного транспорту, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів, авторемонтні і шиноремонтні підприємства, рухомий склад автомобільного транспорту, транспортно-експедиційні підприємства, а також автовокзали і автостанції, навчальні заклади, ремонтно-буді­вельні організації та соціально-побутові заклади, інші підприємства, установи і організації незалежно від форм власності, що забезпечують роботу автомобільного транспорту. Управління автомобільним тран­спортом здійснює Державне агентство автомобільних доріг України.

До сфери його управління належать об’єднання, підприємства, установи і організації автомобільного транспорту. Основні завдання, функції та права органів управління автомобільним транспортом передбачені в Положенні про Державне агентство автомобільних доріг України, затвердженому Указом Президента № 456 від 13.04.2011 року, а також у Статуті автомобільного транспорту України який визначає обов’язки, права та відповідальність автотранспортних підприємств, організацій, незалежно від їх відомчого підпорядкування, а також громадян, що користуються автомобільним транспортом.

Основними завданнями органів управління автомобільним транспортом є: реалізація державної політики, а також внесення пропозицій щодо її формування у сфері дорожнього господарства; здійснення управління автомобільними дорогами загального користу­вання; інформування та надання роз’яснень щодо здійснення державної політики у відповідній сфері; організація реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг, відповідного інженерного облаштування, розміщення об’єктів дорожнього сервісу та інших споруд; забезпечення технічного регулювання у сфері реконструкції та капітального ремонту автомобільних доріг; здійснення управління об’єктами державної власності та ін.

Українській державі належить повний та надзвичайний суверенітет над повітряним простором України, що є частиною території України. До складу авіаційного транспорту входять підприємства повітряного транспорту, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів, аерофотозйомку, сільськогосподарські роботи, а також аеропорти, аеродроми, аероклуби, транспортні засоби, системи управління повітряним рухом, навчальні заклади, ремонтні заводи цивільної авіації, вертольотодроми, гідроаеродроми та інші майданчики для експлуатації повітряних суден, інші підприємства, установи і організації незалежно від форм власності, що забезпечують роботу авіаційного транспорту.

Органом, що здійснює управління цивільною авіацією, є Державна авіаційна служба, Положення про яку затверджено Указом Президента України № 398 від 06.04.2011 року.

Основними завданнями Державіаслужби України є: внесення пропозицій щодо формування державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору; реалізація державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору; здійснення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації; організація розроблення нормативно-правової бази для регулювання діяльності у галузі цивільної авіації; сертифікація та реєстрація об’єктів і суб’єктів цивільної авіації та ліцензування авіа­цій­них перевезень; регулювання використання повітряного простору та організація повітряного руху; організація авіаційних перевезень; сприяння провадженню зовнішньоекономічної і міжнародно-правової діяльності цивільної авіації.

Систему трубопровідного транспорту України складають: магістральний трубопровідний транспорт, що функціонує як єдиний технологічний комплекс з усіма об’єктами і спорудами, за допомогою якого здійснюються транзитні, міждержавні, міжрегіональні поставки продуктів транспортування споживачам; промисловий трубопровідний транспорт – весь інший немагістральний транспорт у межах виробництв, а також нафтобазові внутрішньопромислові нафто-, газо- і продуктопроводи, міські газопровідні, водопровідні, теплопровідні, каналізаційні мережі, меліоративні системи тощо.

Правові, економічні та організаційні принципи діяльності трубопровідного транспорту визначає Закон України “Про трубо­про­відний транспорт ”. Особливості застосування цього Закону в частині функціонування промислового трубопровідного транспорту встанов­лю­ються Кабінетом Міністрів України. Приватизація, а також зміна власності державних підприємств магістрального трубопровідного транспорту забороняються. Зміна форм власності промислового трубопровідного транспорту здійснюється відповідно до чинного законодавства.

Державне управління у сфері трубопровідного транспорту здійснюють Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, а також місцеві органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах їх компетенції. Під час особливого періоду безпосереднє керівництво підприємствами трубопровідного транспорту і контроль за їх діяльністю забезпечуються органами Міноборони України.

Питання взаємовідносин підприємств, установ і організацій трубопровідного транспорту з місцевими органами державної вико­навчої влади і органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями побудовані таким чином, що місцеві органи державної виконавчої влади, представницькі органи та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень узгоджують розміщення споруд та інших об’єктів трубопровідного транспорту на землях, що надані в користування підприємствам трубопровідного транспорту відповідно до Земельного кодексу України; здійснюють заходи щодо безпеки експлуатації об’єктів трубопровідного тран­спорту; беруть участь у складанні та узгодженні планів захисту персоналу і населення, загальних заходів при виконанні робіт в умовах надзвичайного стану; забезпечують повідомлення та інформування населення про заходи захисту і правила поведінки в умовах надзви­чай­ного стану та ін.


Державний контроль та нагляд у сферах транспорту та зв’язку України

Органи, на які покладаються функції нагляду за забезпеченням безпеки руху транспортних засобів:

  • здійснюють контроль за виконанням підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності нормативних актів із питань безпеки руху на транспорті;

  • здійснюють нагляд за безпекою руху транспортних засобів;

  • беруть участь у службовому розслідуванні обставин і причин катастроф, аварій та подій на транспорті;

  • ведуть облік і здійснюють аналіз причин катастроф, аварій, подій, розробляють і контролюють виконання профілактичних заходів щодо їх попередження;

  • проводять перевірки з питань організації роботи, пов’язаної із забезпеченням безпеки руху транспортних засобів;

  • перевіряють готовність аварійно-відбудовних формувань, пошуково-рятувальних служб до ліквідації наслідків катастроф, аварій, подій тощо;

  • контролюють технічний стан рухомого складу тощо.

Перш за все необхідно говорити про центральний орган виконавчої влади у сфері транспорту – Міністерство інфраструктури України, яке відповідно до Положення про Міністерство інфра­структури України, затвердженого Указом Президента України № 581 від 12.05.2011 року формує та забезпечує реалізацію державної політики у: сферах транспорту, використання повітряного простору України, туризму, діяльності курортів, дорожнього господарства; сфері підготовки та реалізації в Україні інфраструктурних проектів для виконання завдань і заходів з підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, інших міжнародних спортивних подій; сфері безпеки руху, навігаційно-гідро­графічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства.

Відповідно, кожний із урядових органів державного управління, що діють у складі Мінінфраструктури України (Укрзалізниця, Держ­автодор, Державіаслужба, Укрморрічінспекції) здійснюють контроль­но-наглядові функції у видах транспорту, про які згадувалося вище.

Одним із органів державної виконавчої влади, який наділений контрольними функціями є Державна інспекція України з безпеки на наземному транспорті, яка забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користу­вання, на перевезення яким видано ліцензію, міському електричному, залізничному транспорті, експлуатації автомобільних доріг загального користування (далі – автомобільний, міський електричний, залізнич­ний транспорт та ведення дорожнього господарства).

Контроль у сфері шляхового господарства перш за все здійснюється Державним агентством автомобільних доріг України (Укравтодором), діяльність якого регулюється Положенням про Державне агентство автомобільних доріг України, затвердженим Указом Президента України № 456 від 13.04.2011 року. Укравтодор забезпечує реалізацію державної політики у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами.

Основними завданнями Укравтодору є: реалізація державної політики, а також внесення пропозицій щодо її формування у сфері дорожнього господарства; здійснення управління автомобільними доро­гами загального користування; інформування та надання роз’яс­нень щодо здійснення державної політики у відповідній сфері; організація реконструкції, ремонту та утримання автомобільних
доріг, відповідного інженерного облаштування, розміщення об’єктів дорожнього сервісу та інших споруд; забезпечення технічного регу­лювання у сфері реконструкції та капітального ремонту автомобільних доріг; здійснення управління об’єктами державної власності та ін.

Нагляд за ринком телекомунікації здійснюється шляхом:

  • контролю за якістю телекомунікаційних послуг;

  • перевірки додержання ліцензійних умов операторами, провайдерами телекомунікації;

  • контролю за додержанням суб’єктами ринку телекомунікації законодавства, стандартів та інших нормативних актів у сфері телекомунікації.

Для здійснення нагляду за ринком телекомунікації у складі НКРЗ створюється Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації. Для здійснення нагляду за ринком телекомунікації посадові особи НКРЗ мають право:

безперешкодного доступу на територію і в приміщення операторів, провайдерів телекомунікації;

давати в межах своїх повноважень суб’єктам ринку телекомунікації обов’язкові для виконання приписи щодо усунення порушень нормативно-правових актів;

застосовувати в установленому законодавством порядку санкції за порушення законодавства про телекомунікації до суб’єктів ринку телекомунікації,

безоплатно отримувати від суб’єктів ринку телекомунікації необхідні інформацію, пояснення та інші матеріали.


2.1.6. Адміністративно-правове забезпечення

управління митною справою


Загальна характеристика митної політики і митної справи як об’єкта адміністративно-правового регулювання

Відповідно до Закону України “ Про митну справу в Україні ” та Митного кодексу України митною справою є порядок переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів, митне регулювання, пов’язане з встановленням мит та митних зборів, процедури митного контролю та інші засоби проведення в життя митної політики.

За визначенням ст. 1 МК, митна політика є складовою митної справи. Але необхідно додати ще багато елементів, які містяться у цьому складному феномені.

Елементи митної справи:

  • митна політика;

  • порядок переміщення через митний кордон товарів і транспортних засобів;

  • митні режими;

  • митно-тарифне регулювання;

  • митні платежі;

  • митне оформлення;

  • митний контроль;

  • митна статистика;

  • визначення поняття контрабанди та проведення дізнання;

  • порушення митних правил і відповідальність за них;

  • провадження у справах про порушення митних правил;

  • розгляд (судовий) справ про порушення митних правил.

В окремий блок треба виділити також і здійснення міжнародних відносин у питаннях митної справи.

Усі ці блоки різні, але їх об’єднує націленість на захист внутрішньо- і зовнішньоекономічних інтересів України, їх реалізація у вигляді вирішення завдань, що покладені на митні органи і становить митну справу.

Митну політику в цілому можна визначити як систему політико-правових, економічних, організаційних та інших широкомас­штабних заходів, націлених на реалізацію і захист внутрішньо- та зовнішньоекономічних інтересів держави з метою активного і ціле­спря­мованого здійснення політичних і соціально-економічних пере­тво­рень в умовах формування ринкової економіки і відповідних ринкових суспільних відносин.

Згідно зі ст. 2 Закону “ Про митну справу в Україні ” та ст. 2 і 3 Митного кодексу держава закріпила за собою право здійснювати митну політику на своїй території самостійно.

Митна політика становить серцевину митної справи, всі складники якої призначені для вдосконалення та ефективної реалізації цієї політики.

Основними засобами здійснення митної політики є встановлення митного режиму переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон, застосування митних тарифів, митних податків та інших платежів.

Митне регулювання здійснюється на основі принципів:

виключної юрисдикції України на її митній території;

виключної компетенції митних органів України щодо здійснення митної справи;

законності;

єдиного порядку переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України;

системності;

ефективності;

додержання прав та охоронюваних законом інтересів фізичних та юридичних осіб;

гласності та прозорості.

Функції митної політики:

Зміст фіскальної функції митної політики полягає у наповненні державного бюджету за рахунок стягнення мита, податку на додану вартість, акцизного збору з товарів та інших предметів при переміщенні через митний кордон. Від перелічених вище стягнень слід відрізняти такі митні платежі, як збір за митне оформлення, плата за зберігання товарів на митних складах, митне супроводження тощо, які не виконують фіскальної функції, а є платою за послуги митниці.

Регулятивна функція передбачає вплив з боку держави і її компетентних органів на зовнішньоекономічні відносини за допомо­гою засобів економічного та неекономічного (адміністративного) харак­теру з метою регулювання останніх для забезпечення націо­нальних інтересів, забезпечення виконання державної політики у сфері економіки, виконання міжнародно-правових зобов’язань держави. Подібне регулювання здійснюється за допомогою встановлення ставок мита й митних зборів, ліцензування, квотування та встановлення інших нетарифних обмежень.

Третьою базовою функцією митної політики є захисна функція. Іноді таку функцію ще називають “правоохоронною”. Ця функція насамперед спрямована на захист держави від зовнішніх загроз і в широкому розумінні включає: забезпечення національної безпеки держави, підтримання миру та міжнародної безпеки, суспільного порядку, моральності, захист внутрішнього ринку, захист інтересів споживачів, створення умов для підтримання законності щодо порядку переміщення через митний кордон України товарів і транспортних засобів, ефективну боротьбу з контрабандою та порушеннями митних правил, сприяння боротьбі з міжнародним тероризмом, злочинністю тощо. Велика частина подібних завдань реалізується у процесі виконання митними органами своїх контрольних функцій, а також при виконанні завдань боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил.

Нормативно-правове забезпечення митного регулювання. Нормативні акти, які регулюють митну справу, можна умовно розділити на чотири групи.

Першу становлять правові норми загального характеру: Декларація про державний суверенітет України, яка започаткувала правову норму про самостійне створення Україною власної митної системи (розд. VI) та Конституція України, якою регламентуються положення щодо захисту суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки (ст. 17) і встановлюється конституційна норма, згідно з якою засади зовнішніх відносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної системи визнача­ються винятково законами України.

До другої належать акти, в яких закріплені основні принципи організації і напрями здійснення митно-тарифної політики України. Насамперед це Закон України “Про зовнішньоекономічну діяльність” ст. 13 та Митний кодекс України. Дані нормативні документи визначають основні правові засади функціонування митної системи України, головні напрямки митної політики країни; систему органів державного регулювання митної справи.

Основу третьої групи становлять акти, що складаються із систематизованих норм, котрі регулюють окремий напрям митних відносин. Зокрема Закон України “Про єдиний митний тариф”, який практично регламентує тарифну політику в Україні. До даної групи належать також постанови та розпорядження КМУ з питань організації та забезпечення митної справи: здійснення загального керівництва митною справою; встановлення розмірів мита, митних зборів і плати за митні процедури; координація діяльності міністерств, державних комітетів і відомств України в галузі митної справи.

Четверта група – це акти щодо регулювання поточних операцій у сфері митно-тарифних відносин. Це найбільш чисельна група нормативних документів, які регламентують широке коло відносин, – постанови, інструктивні листи, накази, які приймаються і видаються в першу чергу Державною митною службою України з питань митно-тарифного регулювання зовнішньоекономічної діяльності, а також спільні акти ДМСУ та інших центральних, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які видаються на підставі п. 8 Положення про ДМСУ.


Суб’єкти адміністративно-правового регулювання митної справи

Суб’єкти, повноваження яких визначено в Конституції України.

Верховна Рада України є суб’єктом адміністративно-правового регулювання митної справи за рахунок того, що до її повноважень належить:

  • прийняття законів;

  • затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

  • визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики;

  • розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

  • здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією.

Президент України є суб’єктом адміністративно-правового регулювання митної справи за рахунок того, що він:

  • забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;

  • представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює ке­рів­ництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України;

  • зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;

  • присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини.

Кабінет Міністрів України є суб’єктом адміністративно-право­вого регулювання митної справи за рахунок того, що до його повноважень належить:

  • забезпечення державного суверенітету і економічної само­стійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України;

  • організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

  • спрямування і координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади;

  • утворення, реорганізація та ліквідація відповідно до закону міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

  • призначення на посади та звільнення з посад за поданням Прем’єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.

До суб’єктів, повноваження яких визначено в інших норма­тив­но-правових актах, належать: Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство фінансів України та Державна подат­кова служба України у межах своїх повноважень значною мірою впливають на митну справу. Це досягається за рахунок сприйняття митної справи як одного з напрямів діяльності держави, котрий, як і інші складові, залежить від функціонування перелічених вище центральних органів виконавчої влади.

Державна митна служба України (Держмитслужба України) – це центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері митної справи.

Основними завданнями Держмитслужби України є:

  • захист економічних інтересів України, сприяння розвитку зовнішньоекономічних зв’язків;

  • контроль за додержанням вимог митного законодавства України;

  • використання засобів митного регулювання торговельно-еко­но­мічних відносин з урахуванням пріоритетів розвитку економіки, створення сприятливих умов для участі України у міжнародному співробітництві;

  • удосконалення митного контролю, митного оформлення і оподаткування товарів та інших предметів, що переміщуються через митний кордон України;

  • здійснення за участю Міністерства зовнішніх економічних зв’язків і торгівлі України заходів щодо захисту інтересів споживачів товарів і додержання учасниками зовнішньоекономічних зв’язків державних інтересів на зовнішньому ринку;

  • створення сприятливих умов для прискорення товарообігу та збільшення пасажиропотоку через митний кордон України;

  • боротьба з контрабандою, здійснення заходів щодо запобігання порушенню митних правил.

Регіональна митниця – це спеціально уповноважений орган виконавчої влади в галузі митної справи, який на території закріп­ле­ного за ним регіону здійснює в межах своєї компетенції митну справу та забезпечує комплексний контроль за додержанням законодавства України з питань митної справи, координацію діяльності підпорядко­ваних йому митниць, спеціалізованих митних установ і організацій.

На сьогодні в Україні діють такі регіональні митниці: Центральна (м. Київ); Західна (м. Львів); Східна (м. Донецьк); Південна (м. Одеса); Кримська (м. Сімферополь); Регіональна митниця боротьби з митними правопорушеннями.

Митниця – це спеціально уповноважений орган виконавчої влади в галузі митної справи, який безпосередньо забезпечує дотри­мання законодавства України з питань митної справи, справляння податків і зборів та виконання інших завдань, покладених на митну службу України.

Митний пост – це структурний підрозділ регіональної чи іншої митниці, який безпосередньо здійснює митний контроль і митне оформлення товарів і транспортних засобів, справляння податків і зборів, виконує інші завдання, передбачені законодавством України з питань митної справи.

Митна варта – спеціальні підрозділи митних органів, призначені для боротьби з порушеннями митних правил, охорони територій, будівель, споруд та приміщень митних органів, охорони та супроводження товарів і транспортних засобів, забезпечення охорони зон митного контролю.


Митний контроль та його форми

Митний контроль – це сукупність заходів, що здійснюються митними органами в межах своєї компетенції з метою забезпечення додержання норм чинного законодавства з питань митної справи, міжнародних договорів України, укладених у встановленому законом порядку.

Відповідно до ст. 41 МК України, митний контроль здій­снюється шляхом:

перевірки документів та відомостей, необхідних для такого контролю;

митного огляду (огляду та переогляду товарів і транспортних засобів, особистого огляду громадян);

обліку товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України;

усного опитування громадян та посадових осіб підприємств;

перевірки системи звітності та обліку товарів, що переміщуються через митний кордон України, а також своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків та зборів, які відповідно до законів справляються при переміщенні товарів через митний кордон України;

огляду територій та приміщень складів тимчасового зберігання, митних ліцензійних складів, вільних митних зон, магазинів безмитної торгівлі та інших місць, де знаходяться товари і транспортні засоби, що підлягають митному контролю, чи провадиться діяльність, контроль за якою покладено на митні органи законом;

в інших формах, передбачених митним законодавством.

Залежно від форми митного контролю виділяють:

документальний контроль – перевірка документів на товари та транспортні засоби. При цьому вивчаються документи з метою визначення їх відповідності встановленим вимогам. Як правило, документальний контроль передує огляду товарів і транспортних засобів. Самі документи можна поділити на транспортні, торгові, митні та інші, що необхідні для митного контролю;

догляд товарів і транспортних засобів (фактичний контроль).

Догляд – адміністративний захід, що полягає у фактичній перевірці товарів і транспортних засобів з метою встановлення законності їх переміщення через митний кордон, попередження ввезення заборонених предметів, виявлення таємного переміщення товарів, визначення найменування товарів, їх кількості та ціни. Догляд має на меті такі завдання: встановлення законності переміщення через митний кордон об’єктів митного контролю; виявлення товарів і транспортних засобів без документів; виявлення товарів, які забо­ронені для ввезення чи вивезення, а також товарів, які переміщуються у спеціальному порядку (культурні цінності); встановлення тарифного найменування товару, його ціни, кількості і якості;

3) передогляд транспортних засобів та інших предметів може проводитися за наявності підстав вважати, що переміщувані через митний кордон транспортні засоби, товари та інші предмети містять контрабанду або є самі контрабандою. Догляд та передогляд проводиться в присутності представника власника товарів і транспортних засобів.

Застосовуються такі форми контролю:

  • товари, що підлягають обкладенню акцизним податком чи приближені до таких в описовій частині;

  • товари, які підлягають обкладенню митом;

  • товари, які підлягають під нетарифне регулювання;

  • товари, що близькі за правовим режимом до товарів, які обкладаються митом чи підлягають під нетарифне регулювання, і коли не можна обійтися без догляду;

  • щодо тих товарів, стосовно яких надійшла достатня для проведення перевірки оперативна інформація.

Крім зазначених форм контролю, застосовується також облік товарів і транспортних засобів. Звертається увага на товари і транспортні засоби, які переміщуються через митний кордон, які розміщуються на митних складах, які перевозяться митними перевізниками. Такий облік здійснюється шляхом ведення різних реєстраційних книг і журналів.


Митний режим та його види

Митний режим – це сукупність положень, які визначають статус товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон для митних цілей.

Товари і транспортні засоби переміщуються через митний кордон відповідно до їх митних режимів.

Митний кодекс України містить загальний перелік видів митних режимів товарів і транспортних засобів. До них належить:

Випуск товарів у вільний обіг – митний режим, за якого товари, ввезені на митну територію, залишаються постійно на цій території без зобов’язання про їх вивіз з цієї території. Даний режим передбачає сплату мит, податків і зборів і вжиття заходів економічної політики.

Експорт товарів – митний режим, за якого товари вивозяться за межі митної території країни без зобов’язання повернення їх на цю територію.

Експорт товарів здійснюється за умови сплати мита, митних платежів, вжиття заходів економічної політики і виконання інших установлених законодавством вимог.

Реімпорт товарів – митний режим, за якого вітчизняні товари, вивезені раніше з митної території країни відповідно до режиму експорту, зворотньо ввозяться у встановлені терміни без стягнення мит і податків, а також без вжиття щодо них заходів економічної політики.

Реекспорт товарів – митний режим, за якого іноземні товари вивозяться з митної території країни без стягнення або з поверненням ввізних мит і податків і без вжиття заходів економічної політики (ліцензування і квотування).

Реекспорт товарів допускається з дозволу митного органа, що подається у порядку, встановленому ДМС.

Митне оформлення іноземних товарів, що вивозяться з митної території країни відповідно до митного режиму реекспорту, здійснюється тільки з дозволу ДМСу і тільки у разі забезпечення сплати мита і податків внесенням сум на депозит, що належить митниці, в якій провадитиметься митне оформлення товарів.

Транзит товарів – митний режим, за якого товари переміщуються під митним контролем між двома митними органами країни, в тому числі через територію іноземної держави, без стягування мит, податків, а також без вжиття щодо товарів заходів економічної політики. Даний режим забезпечує завантаження транспортних артерій країни, формування внутрішньої доданої вартості за рахунок перевезення товарів. А звільнення осіб від сплати мит і податків при його здійсненні стимулює розвиток транспорту та його інфраструктури.

Митний склад – це митний режим, за якого завезені товари зберігаються під митним контролем без стягування мит і податків і без вжиття до товарів заходів економічної політики в період зберігання. Товари, призначені для вивезення відповідно до митного режиму експорту, зберігаються під митним контролем з наданням пільг, передбачених чинним митним законодавством.

Магазин безмитної торгівлі – митний режим, за якого товари перебувають і реалізуються в роздріб під митним контролем на митній території країни без стягнення мит, податків і без вжиття щодо товарів заходів економічної політики.

Товари, розміщені у митний режим магазину безмитної торгівлі, реалізуються безпосередньо в спеціальних магазинах. Магазини безмитної торгівлі можуть засновуватися в портах, аеропортах, відкритих для міжнародного пасажирського сполучення, у пунктах пропуску через кордон, призначених для перетину кордону фізичними особами. Магазин безмитної торгівлі може засновуватися вітчизняними особами, що одержали ліцензію ДМСу на відкриття такого магазину. Термін дії ліцензії – 3 роки.


Відповідальність за порушення митних правил

Порушення митних правил є адміністративним правопору­шенням – це протиправні, винні (умисні або з необережності) дії чи бездіяльність, що посягають на встановлений законодавством України порядок переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України і за які Митним кодексом передбачена адміністра­тивна відповідальність.

Адміністративна відповідальність за порушення, передбачені Митним кодексом, настає в разі, якщо ці правопорушення не тягнуть за собою кримінальну відповідальність.

Суб’єктами відповідальності за порушення митних правил можуть бути громадяни, які на момент вчинення такого право­пору­шення досягли 16-річного віку, а також посадові особи підприємств.

Притягнення до відповідальності за порушення митних правил не звільняє зазначених осіб від обов’язку сплати мита та інших податків і зборів.

За порушення митних правил можуть бути накладені такі стягнення:

  • попередження;

  • штраф;

  • конфіскація товарів – безпосередніх предметів порушення митних правил, товарів зі спеціально виготовленими сховищами (тайниками), що використовувалися для приховування безпосередніх предметів порушення митних правил від митного контролю, транспортних засобів, що використовувалися для переміщення безпосередніх предметів порушення митних правил через митний кордон України.

Попередження або штраф можуть застосовуватися тільки як основний вид стягнення за вчинене правопорушення, а конфіскація – як основний так і додатковий вид стягнення.

За одне й те саме порушення митних правил може накладатися тільки основне або основне й додаткове стягнення. Якщо статтею, якою встановлюється відповідальність за порушення митних правил, передбачається основне й додаткове стягнення, застосування лише додаткового стягнення без основного не допускається, за винятком деяких випадків, передбачених Митним кодексом України.

Стягнення за порушення митних правил не може бути застосовано інакше, як на підставі та в порядку, встановленому Митним кодексом та іншими законами України.

Адміністративні стягнення у вигляді попередження, штрафу можуть бути накладені не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні – два місяці з дня його виявлення.

У разі відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи, але за наявності в діях правопорушника ознак порушення митних правил, стягнення у вигляді попередження, штрафу може бути накладено не пізніш як через місяць з дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або про її закриття.

Предмети контрабанди підлягають конфіскації незалежно від часу вчинення або виявлення порушення митних правил.

Види порушень митних правил, за які настає адміністративна відповідальність, передбачені главою 57 Митного кодексу України.

Провадження у справі про порушення митних правил включає в себе виконання процесуальних дій з проведення митних обстежень, розгляд справи та винесення постанови. Провадження у справах про порушення митних правил здійснюється відповідно до Митного кодексу України, а в частині, що не регулюється ним, – відповідно до законодавства України про адміністративні правопорушення.

У справі про порушення митних правил процесуальні дії проводяться з метою отримання доказів, необхідних для правильного вирішення цієї справи.

До процесуальних дій належать:

складання протоколу про порушення митних правил;

витребування документів, необхідних для провадження у справі про порушення митних правил;

вилучення товарів, транспортних засобів і документів;

митне обстеження;

пред’явлення товарів, транспортних засобів та документів для впізнання;

призначення експертизи;

взяття проб та зразків для проведення дослідження (аналізу, експертизи).

Посадова особа митного органу, у провадженні якої знаходиться справа про порушення митних правил, може витребувати документи, необхідні для розгляду справи.

Особа, якій адресовано вимогу про подання документів, зобов’язана не пізніш як у п’ятиденний строк надіслати їх посадовій особі митного органу, яка вимагає подати документи.

Товари, що є безпосередніми предметами порушення митних правил, товари із спеціально виготовленими сховищами (тайниками), що використовувалися для приховування безпосередніх предметів порушення митних правил від митного контролю, транспортні засоби, що використовувалися для переміщення безпосередніх предметів порушення митних правил через митний кордон України, а також документи, необхідні для розгляду справи про порушення митних правил, вилучаються. Вилучені товари, транспортні засоби та документи повинні бути перелічені у протоколі, що складається в передбачених МКУ випадках, або в доданому до нього описі з точним зазначенням кількості, міри, ваги та особливих ознак цих товарів, транспортних засобів та документів, а також вартості товарів, транспортних засобів.

Посадові особи митних органів, які мають достатні підстави вважати, що на території або в приміщеннях підприємств, або у транспортних засобах, що їм належать, знаходяться товари, що є безпосередніми предметами порушення митних правил, або товари із спеціально виготовленими сховищами (тайниками), що використовувалися для приховування безпосередніх предметів порушення митних правил від митного контролю, транспортні засоби, що використовувалися для переміщення безпосередніх предметів порушення митних правил через митний кордон України, а також документи, необхідні для розгляду справи про порушення митних правил, можуть проводити митне обстеження таких територій, приміщень або транспортних засобів.

Про проведення митного обстеження складається протокол за встановленою формою.

Експертиза призначається, якщо для з’ясування питань, що виникають у справі про порушення митних правил, виникла потреба у спеціальних знаннях з окремих галузей науки, техніки, мистецтва, релігії тощо.

Експертиза проводиться експертами митних лабораторій та ін­ших установ або окремими спеціалістами, які призначаються посадо­вою особою митного органу, в провадженні якої знаходиться справа про порушення митних правил.

Якщо експерт під час проведення експертизи встановить обста­вини, що мають значення для справи, з приводу яких йому не було поставлено запитань, він має право викласти ці обставини у своєму висновку.

Посадова особа митного органу, в провадженні якої перебуває справа про порушення митних правил, має право доручити проведення конкретних процесуальних дій посадовій особі іншого митного органу, яке повинно бути виконано не більш як у п’ятиденний строк з дня його одержання.

Посадова особа митного органу, в провадженні якої знаходиться справа про порушення митних правил, а також посадова особа, яка здійснює розгляд цієї справи, зобов’язані зібрати та додати до справи документи про понесені на провадження справи витрати.

Від імені регіональних митниць та митниць справи про порушення митних правил розглядаються керівниками цих митних органів або їх заступниками, а від імені спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи – поса­до­вими особами підрозділу по організації боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, уповноваженими на це керівником спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи або його заступниками.

Справа про порушення митних правил розглядається за місце­знаходженням митного органу, в зоні якого вчинено право­порушення.

Справа про порушення митних правил розглядається у п’ятнад­цятиденний строк з дня отримання посадовою особою митного органу або судом (суддею) матеріалів, необхідних для вирішення справи.

У справі про порушення митних правил митний орган або суд (суддя), що розглядає справу, виносить одну з таких постанов:

про проведення додаткової перевірки;

про накладення адміністративного стягнення;

про закриття провадження у справі;

про порушення кримінальної справи про контрабанду.


2.2. Державне управління в адміністративно-політичній сфері


2.2.1. Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері оборони, національної безпеки і охорони державного кордону


Загальна характеристика оборони як об’єкта державного управління

Воєнна доктрина України є складовою частиною концепції національної безпеки і становить сукупність основоположних настанов і принципів щодо організації та забезпечення безпеки особи, народу і держави шляхом політичних, дипломатичних, економічних та воєнних заходів.

Воєнна доктрина України – це сукупність керівних принципів, воєнно-політичних, воєнно-стратегічних, воєнно-економічних і військово-технічних поглядів на забезпечення воєнної безпеки держави.

Воєнна доктрина має оборонний характер. Це означає, що Україна не вважає жодну державу своїм воєнним противником, але разом з тим вважатиме потенційним воєнним суперником державу або групу держав, послідовна недружня політика яких загрожуватиме воєнній безпеці України.

Правовою основою Воєнної доктрини є Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти, а також міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

Воєнно-політична обстановка навколо України характеризується динамічністю і нестабільністю подій та процесів, які виникають внаслідок таких основних чинників:

  • прагнення більшості держав світу до обмеження використання воєнної сили як засобу досягнення політичних цілей;

  • реформування воєнної організації більшості держав у напрямі скорочення збройних сил з одночасним підвищенням їх якісних параметрів;

  • дальший розвиток міжнародних систем безпеки та водночас недостатня ефективність в окремих випадках спроб розв’язання за їх допомогою суперечностей, які виникають між державами або всередині держав;

  • прояви міжнаціональних та міжетнічних суперечностей, що призводять до нестабільності та конфліктів;

  • зростання небезпеки розповсюдження ядерної та іншої зброї масового ураження, міжнародного тероризму;

  • виникнення територіальних спорів між державами;

  • загострення міжнародної конкуренції щодо політичного впливу в окремих регіонах світу, володіння ринками збуту та сировин­ними ресурсами, виникнення у зв’язку з цим небезпеки застосування воєнної сили для розв’язання економічних і ресурсних проблем;

  • поява нових видів загроз міжнародній безпеці і миру, в тому числі поширення діяльності екстремістських, сепаратистських, ради­кальних релігійних, терористичних організацій, незаконно утворених збройних формувань;

  • зростання обсягів незаконного обігу зброї і наркотиків, а також нелегальної міграції;

  • поява новітніх видів і систем зброї, інформаційних технологій, що змінюють традиційні уявлення про характер збройної боротьби.

Ст. 65 Конституції України встановила, що першочерговим обов’язком громадян України є захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України, шанування її державних символів.

Загальний військовий обов’язок встановлюється з метою забезпечення комплектування Збройних сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також підготовки населення до захисту України.

Загальний військовий обов’язок включає: підготовку громадян до військової служби, приписку до призовних дільниць, призов на військову службу, проходження за призовом чи добровільно військової чи альтернативної (невійськової) служби, виконання військового обов’язку в запасі, дотримання правил військового обліку, у воєнний час – обов’язкове військове навчання громадян.

Щодо загального військового обов’язку громадяни України поділяються на такі категорії:

  • допризовники (особи, які проходять допризовну підготовку);

  • призовники (особи, які приписані до призовних дільниць);

  • військовослужбовці (особи, які проходять військову службу);

  • службовці, які проходять невійськову альтернативну службу;

  • військовозобов’язані, які перебувають у запасі.

Закон визначає види військової служби (строкова або за контрак­том), військові звання, питання комплектування Збройних сил України, підготовки громадян до військової служби, приписки до військових дільниць, організації призову і проходження військової служби.

З метою взяття юнаків на облік, визначення їх кількості, ступеня придатності до військової служби проводиться приписка громадян до призовних дільниць. Приписка проводиться районними чи міськими військовими комісаріатами за місцем проживання громадян. Для проведення приписки громадян у районах (містах) утворюються призовні дільниці. До призовних дільниць щороку протягом січня – березня приписуються громадяни, яким у рік приписки виповнюється 17 років. Громадяни, приписані до призовних дільниць, вважаються призовниками, їм видаються посвідчення про приписку, роз’яснюються права і обов’язки, правила військового обліку та інші, пов’язані з цим питання.

На строкову військову службу в мирний час призиваються придатні до неї за станом здоров’я громадяни, яким до дня відправки у військові частини виповнилося 18 років. Призов проводиться на підставі Указу Президента двічі на рік. Указ Президента України публікується у засобах масової інформації не пізніш як за місяць до початку призову.

У мирний час призову на строкову військову службу не підлягають громадяни:

  • звільнені від призову відповідно до статті 18 Закону “Про загальний військовий обов’язок і військову службу”;

  • щодо яких проводиться дізнання чи попереднє (досудове) слідство або стосовно яких кримінальна справа розглядається судом – до прийняття відповідного рішення;

  • які були засуджені до позбавлення волі.

Альтернативна служба – це служба, яка запроваджується замість проходження строкової військової служби і має на меті виконання обов’язку перед суспільством.

Не мають право на альтернативну службу громадяни України, якщо виконання військового обов’язку суперечить їхнім релігійним переконанням і якщо вони належать до діючих відповідно до законодавства релігійних організацій, віровчення яких не допускає користування зброєю. Перелік таких релігійних організацій затверджується Кабінетом Міністрів України. Цим правом користуються громадяни, які належать до зазначених релігійних організацій, що діють як із зареєстрованим статутом, так і без його реєстрації.

На альтернативну службу направляються громадяни, які підлягають призову на строкову військову службу.

З метою подальшого зміцнення законності, правопорядку й військової дисципліни в Збройних силах України, забезпечення конституційних прав військовослужбовців було прийнято Закон України “Про військову службу правопорядку в Збройних силах України” від 7 березня 2002 р.

Безпосередні зв’язки Збройних сил України з населенням здійснюють через військові комісаріати АРК, областей, районів.

Правовою основою оборони держави є Конституція України (28 червня 1996 р.); Закон України від 6 грудня 1991 р. “Про оборону”, Закон “Про Збройні сили України”, “Про загальний військовий обов’язок і військову службу”, “Про альтернативну (невійськову) службу”, “Про порядок направлення підрозділів Збройних сил України до інших держав”, “Про Раду національної безпеки і оборони України”, “Про Статут внутрішньої служби Збройних сил України”
та ін.

Оборона України базується на готовності та здатності органів державної влади, усіх ланок воєнної організації України, органів місцевого самоврядування, Цивільної оборони України, національної економіки до переведення, при необхідності, з мирного на воєнний стан та відсічі збройній агресії, ліквідації збройного конфлікту, а також готовності населення і території держави до оборони. Ці заходи будуються відповідно до Воєнної доктрини держави.

Організація оборони України включає:

прогнозування та оцінку воєнної небезпеки і загрози;

здійснення заходів у зовнішньополітичній сфері, які спрямовані на запобігання збройному конфлікту та відсіч збройній агресії;

формування та реалізацію воєнної, воєнно-економічної, військово-технічної та військово-промислової політики держави;

удосконалення структури, уточнення завдань і функцій Збройних сил України та інших військових формувань, розвиток військово-промислового комплексу;

забезпечення Збройних сил України, інших військових форму­вань, утворених відповідно до законів України, та право­охоронних органів підготовленими кадрами, озброєнням, військовою та іншою технікою, продовольством, речовим майном, іншими матеріальними та фінансовими ресурсами;

підготовку національної економіки, території, органів дер­жавної влади, органів військового управління, органів місцевого самоврядування, а також населення до дій в особливий період;

створення державного матеріального резерву та резервних фондів грошових коштів;

забезпечення охорони державного кордону України;

військово-патріотичне виховання громадян України,

забезпечення розвитку воєнної науки, формування науково-технічного і технологічного набутку для створення високоефективних засобів збройної боротьби;

захист інформаційного простору України та її входження у світовий інформаційний простір.


Суб’єкти державного управління у сфері оборони

Суб’єкти, повноваження яких визначено в Конституції України, здійснюють адміністративно-правове регулювання у сфері оборони за рахунок втілення в життя відповідних норм Основного Закону держави. Такими суб’єктами є:

Верхо́вний головнокома́ндувач – вища посадова особа Збройних сил держави, затверджує воєнну доктрину країни і призначає Верховне командування.

В Україні ця посада вперше була введена в 1992 році. У системі Збройних сил України Верховним головнокомандувачем є Президент України, згідно зі ст. 106 Конституції України. У разі збройної агресії проти України Президент приймає рішення щодо застосування Збройних сил України з метою оборони держави від агресора. Президент очолює Раду національної безпеки та оборони України.

Рада національної безпеки і оборони України (далі – РНБОУ) – це координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Цей постійно діючий конституційний орган з питань координації та контролю діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.

Функціями РНБОУ є:

  • внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої та зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони;

  • координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час;

  • координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Персональний склад РНБОУ формує Президент України. До складу РНБОУ за посадою входять Прем’єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутріш­ніх справ України, Міністр закордонних справ України. Членами Ради національної безпеки і оборони України можуть бути керівники інших центральних органів виконавчої влади.

Місцеві державні адміністрації, забезпечуючи на відповідній території виконання підприємствами, установами та організаціями усіх форм власності, посадовими особами і громадянами Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади з питань оборони:

  • організовують і виконують завдання територіальної оборони;

  • вирішують питання організації цивільної оборони, виконання органами управління у справах цивільної оборони покладених на них завдань;

  • організовують надання підприємствами, установами та організаціями комунально-побутових послуг і ресурсів, виробництво та постачання продукції, електро- і теплоенергії Збройним силам України та іншим військовим формуванням на договірних засадах;

  • надають у визначеному законодавством порядку частинам, підприємствам, установам та організаціям і навчальним закладам Збройних Сил України та іншим військовим формуванням службові приміщення і житлову площу як у мирний, так і у воєнний час;

  • організовують військовий облік і підготовку громадян України до військової служби, зокрема допризовну підготовку молоді, підго­товку призовників з військово-технічних спеціальностей та військово-патріотичного виховання, забезпечують їх призов на строкову військо­ву службу, навчальні та спеціальні збори і під час мобілізації;

  • виконують передбачені законодавством заходи щодо мобіліза­ційної підготовки та проведення мобілізації на відповідній території, зокрема здійснення контролю за станом мобілізаційної готовності підприємств, установ та організацій тощо.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі оборонної роботи забезпечують:

  • підготовку громадян до військової служби, а також загальне військове навчання у воєнний час;

  • приписку громадян до призовних дільниць, військовий облік військовозобов’язаних і призовників;

  • призов громадян на строкову військову службу;

  • направлення громадян на навчальні (або перевірочні) і спе­ціальні збори організацію та участь у здійсненні на відповідній території заходів, пов’язаних з мобілізаційною підготовкою, терито­ріальною та цивільною обороною;

  • бронювання військовозобов’язаних на період мобілізації та на воєнний час;

  • проведення мобілізації людських, транспортних та інших ресурсів в особливий період;

  • здійснення контролю за використанням і охороною наданих у встановленому порядку для потреб оборони земельних, водних та інших природних ресурсів згідно із законодавством;

  • вирішення згідно із законодавством питань, пов’язаних з наданням частинам, установам, навчальним закладам Збройних сил України та іншим військовим формуванням, утвореним відповідно до законів України, та правоохоронним органам службових приміщень і житлової площі, інших об’єктів, здійсненням контролю за їх використанням, наданням комунально-побутових та інших послуг тощо.

Міністерство оборони України (Міноборони України) – це центральний орган виконавчої влади і військового управління, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері оборони, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні сили.

Основними завданнями Міноборони України є:

  • формування і реалізація державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва, у галузі оборонного планування, військової освіти та науки;

  • здійснення військово-політичного та адміністративного керівництва Збройними силами;

  • забезпечення формування військово-технічної політики у сфері оборони;

  • формування військової кадрової політики.

Генеральний штаб Збройних сил України – це головний військо­вий орган з планування оборони держави, управління застосуванням Збройних сил України, координації та контролю за виконанням завдань у сфері оборони іншими утвореними відповідно до законів України військовими формуваннями, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, правоохоронними органами, Державною спеціальною службою транспорту і Державною службою спеціального зв’язку та захисту інформації України.

В особливий період Генеральний штаб є робочим органом Ставки Верховного Головнокомандувача Збройних сил України.

Відповідно до Указу Президента України від 06.04.2011 р. №406 “Про Положення про Генеральний штаб Збройних сил України”).

Основними завданнями Генерального штабу Збройних сил України є:

  • участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері оборони, стратегії воєнної безпеки;

  • стратегічне планування застосування Збройних сил, інших вій­ськових формувань, правоохоронних органів, Держспецтранс­служби і Держспецзв’язку, координація їх підготовки до виконання завдань у сфері оборони, організація стратегічного розгортання Збройних сил, інших військових формувань, організація терито­ріаль­ної оборони та оперативного обладнання території держави;

  • безпосереднє військове керівництво Збройними силами;

  • організація і контроль за здійсненням заходів, спрямованих на підтримання військ (сил) Збройних сил та інших військових форму­вань і правоохоронних органів, Держспецтрансслужби і Держспец­зв’язку у постійній бойовій та мобілізаційній готовності.

Військові комісаріати – місцеві органи військового управління. Військові комісаріати утворюються в Автономній Республіці Крим, областях, містах, районах, районах у містах.

Загальне керівництво військовими комісаріатами і контроль за їхньою діяльністю здійснює командування Сухопутних військ через штаби оперативних командувань, яке узгоджує основні питання діяль­ності військових комісаріатів з управліннями центрального апарату Міноборони та Генерального штабу Збройних сил.

Завданням військових комісаріатів є підготовка та проведення мобілізації, підготовка молоді до військової служби, проведення призову на військову службу та прийняття на військову службу за контрактом громадян України, забезпечення соціального і правового захисту військовослужбовців та призваних на збори військово­зобо­в’язаних, ветеранів війни, пенсіонерів із числа військовослуж­бовців Збройних сил та членів їхніх сімей, здійснення інших заходів з питань оборони відповідно до законодавства.


Контроль у сфері оборони

Готовність країни до відбиття збройного нападу зумовлює необ­хідність здійснення з боку держави належного контролю за діяльністю воєнної організації держави як у мирний час, так і під час ведення бойових дій. Необхідно говорити, що контрольні повноваження у сфері оборони має значна кількість органів та посадових осіб. Серед них Верховна Рада України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Президент України, Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, прокуратура України, судові органи України тощо. Водночас, найбільш доцільно зупинитись на тих суб’єктах здійснення контрольної діяльності, функціонування яких перш за все спрямовано на оборонну складову держави, або ефективність здійснюваної діяльності є високою. Таким критеріям відповідають декілька суб’єктів. Основними суб’єктами здійснення контролю у сфері оборони можуть бути названі:

  • Рада національної безпеки і оборони України (РНБОУ);

  • військова служба правопорядку у Збройних силах України;

  • засоби масової інформації та об’єднання громадян, які здійснюють громадський контроль.

Відповідно до функцій, визначених законодавством, РНБОУ у сфері контрольної діяльності:

розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Концепції (основ державної політики) національної безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України щодо доручень, пов’язаних з вивченням конкретних питань та здійсненням відповідних досліджень у сфері національної безпеки і оборони, органам виконавчої влади та науковим закладам України;

залучає контрольні, інспекційні та наглядові органи, що функціонують у системі виконавчої влади, до здійснення контролю за своєчасністю та якістю виконання прийнятих Радою національної безпеки і оборони України рішень, введених в дію указами Президента України;

забезпечує і контролює надходження та опрацювання необ­хідної інформації, її збереження, конфіденційність і використання в інтересах національної безпеки України, аналізує на основі стану і тенденцій розвитку подій, що відбуваються в Україні й у світі, визначення потенційних та реальних загроз національним інтересам України;

здійснює поточний контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, подає Президентові України відповідні висновки та пропозиції;

залучає до аналізу інформації посадових осіб та фахівців органів виконавчої влади, державних установ, наукових закладів, підприємств та організацій усіх форм власності;

координує і контролює переведення центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також економіки країни на роботу в умовах воєнного чи надзвичайного стану;

координує і контролює діяльність органів місцевого само­врядування в межах наданих повноважень під час введення воєнного чи надзвичайного стану;

координує та контролює діяльність органів виконавчої влади по відбиттю збройної агресії, організації захисту населення та забез­печенню його життєдіяльності, охороні життя, здоров’я, конституцій­них прав, свобод і законних інтересів громадян, підтриманню громад­ського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Основними завданнями Військової служби правопорядку є:

  • виявлення причин, передумов і обставин злочинів та інших правопорушень, вчинених у військових частинах та на військових об’єктах, розшук осіб, які самовільно залишили військові частини (місця служби);

  • запобігання вчиненню і припиненню злочинів та інших правопорушень у Збройних силах України;

  • участь в охороні військових об’єктів та забезпеченні громад­ською порядку і військової дисципліни серед військовослужбовців у місцях дислокації військових частин, військових містечках, на вулицях і в громадських місцях;