Курс лекций по дисциплине "Система государственного и муниципального управления"

 Курс лекций по дисциплине

«СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И     МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ»

Тема 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

      В основе  деятельности органов власти лежит управление. Но в отличие от других видов управления оно занимает особое место. Через систему органов государства и должностных лиц осуществляется управление обществом, оказывается влияние на происходящие в нем процессы, отношения и деятельность людей. Таким образом,  можно сказать, что  государственное управление есть разновидность социального управления, которое раскрывается через триаду свойств: целеполагание, организация, регулирование.  Оно обладает  только ему присущими особенностями:

1. В качестве  целенаправленных,  организующих и регулирующих элементов выступает государство

2. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации  власти, которая распространяется на все общество

3. В центре государственного управления сосредоточено решение общих вопросов, согласование действий всех граждан, защита интересов, удовлетворение потребностей общества

4. Государственное управление в своей основе имеет правовую обусловленность, реализуемую с помощью аппарата, обладающего средствами принуждения.

       Следует отметить, что в научной литературе нет  однозначного определения понятия «государственное управление». Одни толкуют его расширенно, как  практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей  в целях ее упорядочения, сохранения  или преобразования, опирающееся на властную силу (Атаманчук Г.В.). Другие – как деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами (Курашвили Б.Н.). Третьи – как практическую, организующую деятельность государства на основе  во исполнение законов, состоящую в исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления. Четвертые – как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую  на основе  и во исполнение законов и состоящую в повседневном практическом  выполнении функций государства.

      Однако нельзя не учитывать, говоря о государственном управлении, что Конституция РФ определяет, что носителем суверенитета и единственным источником власти  является многонациональный российский народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

      Следуя современным установкам можно следующим образом объяснить  государственное  управление: «Это целенаправленное организующее - регулирующее воздействие государства (через систему  его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения  и деятельность людей».

      Государственное  управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию.    Субъектом выступает политическая система общества, включающая государство, политические и общественные организации, объединения граждан. Развивающее общество  формирует свои потребности  как социальный заказ системе управления, которые трансформируются  в потребности. Главным результатом функционирования  системы государственного управления  являются  управленческие решения и действия. Они могут носить политический общезначимый характер или проявляться в виде  властных административных решений.

        Государственно-административное управление представляет собой  вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого    практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях  государственно-административного устройства.      Государственно-административное управление можно охарактеризовать такими признаками:

·        непрерывность и оперативный характер деятельности;

·        осуществление  специализированных функций, требующих единообразной технологии при их реализации;

·        установлением юридически - функциональных режимов;

·        применением мер административной ответственности;

·        иерархически построенным аппаратом управления;

·        профессиональным персоналом;

·        административным усмотрением.

       Государственно-административное управление служит осуществлению государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни. В отличие от политического руководства,  государственно-административное управление всецело регламентируется  правовыми нормами. Его нормативная база – административное право.

Сама по себе система управления делами находить  выражение  в государственном администрировании, как практической деятельности государственных органов, в процессе  исполнения  управленческих решений.         В  ходе государственного администрирования  осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на объекты на  основе административной ответственности.

        Исходя  из того, что государственное управление есть специфический тип социального управления, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения,  совершенствования и развития, поэтому  в определении понятия  должно  быть выражено общее и специфическое, характерное для его осуществления как политико-административного воздействия государственных властных институтов на общество. В связи с этим можно сформулировать следующую  дефиницию:

        Государственное управление – это сознательное  воздействие  государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности  и интересы, общезначимые цели и воля общества.

      Государственное управление слагается  из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса. Это -  анализ  конкретной ситуации, выбор целей, прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии, информирование управляемого объекта, организация, координация,  активизация (мотивация, стимулирование), регулирование, контроль, обобщение и оценка результатов управления. 

       Система государственного управления  представляет собой  научную дисциплину, изучающую организацию госуправления    в обществе. Предметом системы  госуправления являются формы (правовые и не правовые) и методы    воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанные между собой общностью политической системы и территории.

       Метод государственного управления  - это осознанный  способ воздействия управляющего воздействия управляющего  субъекта на объект легитимными средствами. К числу их можно отнести: административно-правовой, организационный, политический, экономический, социальный, информационный, идеологический методы госуправления.

      К основным функция государственного управления относятся: прогнозирование и моделирование, планирование, распорядительство,  руководство, координация, информационное обеспечение, контроль, регулирование

      При анализе  системы государственного управления допустимы различные подходы:

      Системный подход направлен на то, чтобы при решении любого вопроса подходить комплексно, изучая правовое, организационно-структурное, информационное обеспечение.

      Институциональный подход, при котором предметом изучения избирается совокупность институтов (государственные органы, партии, группы интересов), участвующих в разработке и осуществлении  управленческих (политических, административно-правовых) решений.

      Функционально-структурный подход предполагает концентрацию внимания исследователя на классификации функций, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсов и всей системы управления в целом.

      Элитологический подход основан на актуализации вопроса о том,  какие люди составляют элиту, осуществляют власть над экономическими ресурсами, управляют страной, доминируют в правотворческой и правоприменительной политике. Изучаются отдельные группы государственных деятелей, партийных функционеров, чиновников и т.д.

      Культорологический подход предполагает анализ процесса принятия и осуществления государственно-управленческих решений под углом зрения политической и профессиональной культуры. Исследуются нравственные  ценности, принципы, убеждения, поведение субъектов административно-правовых отношений.

1.2. Конкурирующие концепции о роли государства в управлении обществом

    В развитых странах сложились  и конкурируют следующие концепции, обосновывающие роль государства в управлении обществом:

1. Либеральная, признающая  основным регулятором общественной жизни свободный рынок. В арсенале классического либерализма ведущее место занимала идея предоставления полного простора частнособственнической инициативы и освобождение экономической деятельности от опеки государства. Один из основоположников  американского либеразма Джефферсон считал лучшим то правительство, которое меньше всего управляет. Оставаясь приверженцем свободного рынка, либералы в начале 20-го века (впервые этот взгляд сформулировал английский экономист Д. Кейнс)  стали подчеркивать целесообразность определенного вмешательства  государства в экономику для ограничения  вмешательства государства в экономику. Суть концепции – обоснование государственного регулирования как метода  воздействия государства  на экономику с целью обеспечения ее бесперебойного функционирования в рамках измененной системы общественных отношений. На практике их применил Ф. Рузвельт, сумевшем  в своем «Новом курсе» преодолеть  «Великую депрессию» 1929-1933гг.

Однако по мере оживления американской экономики, это встречало сопротивление, считая реформы покушением на свободу. Идеологической и политической реакцией на появившуюся в Европе в условиях мирового кризиса тенденцию  контроля государства над экономическими и социальными процессами в виде «социального планирования» была работа Ф. Хайека «Дорога к рабству», изданная в Чигако в 40-х годах. Ее можно считать  манифестом либерализма и антисоциализма. Но опыт государственного управления в США, изложенный  американскими учеными  в энциклопедическом труде «Эффективность государственного управления» опровергает догму об изначальной  неэффективности государства, демонстрирует его возрастающую роль в современной общественной системе и ее экономическом базисе..

Социалистическая концепция сформировалась в результате стечения  объективного и субъективного характера. Объективная причина – необходимость  проведения мобилизационной политики в условиях разрушенных войнами экономики и социальной сферы общества;  субъективная – идеологическая концепция, ориентирующая политику государства исключительно на модель «сознательного строительства социализма». , отвергая рыночные отношения как капиталистические. Она базируется на принципе приоритета  политического государства над обществом и личностью, подчинения интересов  социальных групп и личности государственным интересам. Ее методологический  стержень – первенствующая  роль политики по отношению к экономике, что находит выражение  в политическом диктате правящей партии как некоего высшего субъекта управления.

        Концепция, сочетающая элементы неолиберальной и социалистической моделей роли государства. Она отражает  современную  объективную тенденцию развития  мирового сообщества, характеризующуюся в области политики возрастанием  роли  сознательного фактора в  виде  прогнозирующей и планирующей, регулирующей и управляющей деятельности государства.. В экономике эта тенденция  реализуется в выборе  социально ориентированной рыночной экономики. Такая модель строится на свободном сосуществовании разных форм  собственности, эффективных социальных и экономических  функциях государства, на использовании  планирования и прогнозирования.

 Тема 2. ЗАРОЖДЕНИЕ, СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ  ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ МЫСЛИ

2.1. Государственно-управленческая мысль в древние и средние века

       История  развития практики и науки государственного управления исчисляется тысячелетиями.  В Египте во времена  фараонов для сооружения пирамид и гигантских оросительных систем требовалось огромное количество строительных рабочих. Их использование вызывало необходимость планирования и организация целенаправленной деятельности и контроля ее результатов.

       Вавилонский царь Хаммурапи (1792-1750гг до н. э.)  разработал свод законов по управлению государством для регулирования всего многообразия  общественных отношений между различными группами населения. В этих законах, высеченных  на базальтовом столбе и состоящих из 282 статей, были узаконены  свидетельские показания, запрещено перекладывать  должностными лицами ответственности на своих подчиненных, законодательно установлена оплата работы свободных людей.

       Государственно-административное управление в древние века означало:

-         сбор налогов с  подданных,

-         поддержание порядка в обществе,

-         организацию и благоустройство городов,

-         обеспечение общей безопасности.

      Государственно-управленческая мысль в древние  времена возникла и развивалась как политическая, политико-правовая мысль. В этот период закладывались теоретические основы понимания роли государственной власти и права, соотношения  власти – общества – личности в реализации управленческих решений.        

         В Древнем Китае философов  интересовали вопросы управления обществом, отношения между различными социальными группами людей, между царствами.  «Одни напрягают свой ум, - рассуждал Мэн-цзы (IV-III в., - другие напрягают мускулы. Те, кто  напрягает ум, управляют людьми. А те, кто напрягает мускулы, - управляются. Управляемые содержат тех, кто управляет. Таков всеобщий закон в Поднебесной». Сторонниками Конфуция высказалась точка зрения, что в основе управления должен лежать ритуал, обычай, традиция.

       Древняя Индия  подарила человечеству своего рода учебник, практическое руководство  по управлению государством – трактат «Артхашастра». Древнеиндийские мыслители  признавали   учение о государственном управлении «единственной наукой», ибо с ней связаны начала всех наук, оно «исследует верную и неверную политику, приносит пользу людям, укрепляя дух в бедствии и в счастье и давая умение рассуждать, говорить и действовать». Наука о государственном управлении объяснялась  как средство «для обладания тем, чем не обладаем, для сохранения  приобретенного, для увеличения созданного, и она  распределяет среди достойных  приращенное добро». Артхашастра содержит практические рекомендации правителям о методах управления людьми, о назначении министров,  отборе чиновников на службу, делении чиновников на совершенных, средних, плохих на основе  длинного перечня  требований. Тракт свидетельствует о зарождении государственно-управленческой мысли.

         Проявляется значительный интерес к управлению  и в античные времена. Например,  Платон в работе «Политик» называет «умение управлять людьми одним «из сложнейших и самых труднодостижимых умений».

        Государственно-управленческая мысль в средние века  приобрела  теологический характер. Она нашла отражение в  учениях Святого Августина, Фомы Аквинского.

       В период Средневековья в трудах Н. Макиавелли, Ж.Бодена, Т. Гоббса намечается тенденция рассмотрения государства как юридического механизма, обеспечивающего осуществление управленческих  и регулятивно-охранительных функций  в борьбе  с раздробленностью государств на удельные владения. Функции собственно административного  управления  в этот период  концентрировались  в границах княжеств, осуществлялись правителями, дворовыми служителями и не регулировались нормами права.

2.2.Государственно-управленческая мысль в форме полицеистики.   XVII-XIX в.

      Формирование крупных государств обусловило  создание  административного аппарата. Первоначально решая в основном задачи внешней безопасности, он постепенно сосредотачивается  и на внутреннем управлении. На базе полицейского законодательства и как оправдание ему и появляются в XVII  веке научные труды по полицейскому праву.

      Полицеистика на первом этапе  развивалась как политическая наука. Полицейская деятельность  рассматривалась главным образом с политической, а не с административной точки зрения: отождествлялась  с функциями государства.

Наука полицеистика  зародилась в Западной Европе во второй половине  XVII века - во Франции, Пруссии и Австрии. При простом управлении  того времени  полиция руководила всем, на юридическом языке это обозначало как «благочиние» (безопасность), «благоустройство» (обеспечение развития общества). Цель  полицейского (т.е. государственного)  управления  декларировались как   «общее благо», «чинить добро», искусство управления государством. Появляются  полицейское законодательство, полицейский кодекс – законы о благоустройстве и благочинии. Первый теоретический труд назывался  «Трактат о полиции» Н. Даламара (1639-1723). Он должен быть представлять свод полицейских законов Парижа, но автор посмотрел на свою задачу  шире и изложил  научную концепцию о полиции и управлении государством.

      В России  полицеистика как государственно-управленческая мысль представлена трудами Ю. Крижанича  «Политичны думы, или Разговоры  по владельчеству», в которой отстаивал идею  самодержавности государственной власти, и И. Посошкова «Книга о скудости и богатстве».

       Становление  науки государственного управления связано с  курсами «камеральных» или «камералистических» наук, которые читались в университетах Австрии и Германии в XVII веке.  Каmeralien в переводе с немецкого означает «наука государственного управления». Слово «Каmeralien» происходит от позднелатинского «camera» - казна, учреждение. Именно с камералистики  начинается становление  самостоятельной административной науки. Однако она еще не была наукой в современном понимании, так как ограничивалась  описанием явлений административного управления,  отделяя его от судопроизводства. Камерализм  как принцип и практика управления означал:

-         функциональность  в управлении учреждений,

-         специализацию учреждений  государственной  администрации и канцелярского труда в какой-либо одной сфере  госуправления,

-         регламентацию обязанностей чиновников,

-         унификацию штатов и жалованья чиновников.

В русском словаре В.И. Даля  камералистика определяется как сбор сведений для гражданской службы, а камеральный  - относящийся  к наук внутреннего/ особенно финансового управления.

Конституционное государство, возникшее в Западной Европе  во второй половине  XIX века, породило сложные управленческие проблемы, связанные  с обеспечением прав граждан, их гарантий,  организацией института  административной  юстиции, ответственности министров  перед парламентом и должностных лиц перед гражданами. Справиться с этими проблемами науке о полиции, с ее узким взглядом  на управленческую деятельность, было не по плечу. Профессор Венского университета Лоренс фон  Штейн (1815-1890) предлагает в своем 8-м томном труде «Теория  государственного управления»  изменить представление о государственном  управление. 

       Штейн определил цель государственного управления – «осуществление принципов социального управления», подчеркивая, что «существование отдельного человека представляет условие и вместе с тем содержание развития государства. Высший государственный принцип  управления (на всех уровнях)  заключается в осуществлении полной гармонии интересов всех членов общежития».

       Такой широкий подход к проблемам  управления позволил Штейну  поставить и исследовать  вопрос об исполнительной власти, как самостоятельной  ветви,  имеющей собственный аппарат и собственное право деятельности: издавать постановления и распоряжения, иметь свои органы, применять принуждение. К органам исполнительной власти Штейн относит правительство с подчиненными  ему учреждениями и органы местного самоуправления. Правительственное учреждение есть центр, который обязан заботиться о тех учреждениях, чтобы управление во всех частях охватывалось идеей единства. Органы местного самоуправления заботятся о тех территориях, на которых они действуют. Полицию Штейн считает частью управления, которая осуществляет  принуждение. Она дополняет  исполнительную власть и входит в нее. Это инструмент внутренней безопасности, охраняющий общество от грозящих  ему опасностей.

      Штейн выделяет  пять сфер государственного управления: внешними сношениями,  войском, государственным хозяйством, правосудием и «внутренними делами в тесном смысле»,   подразумевая как государственно-административное управление, разветвляет его на отрасли:   общественная безопасность,  общественное  благосостояние, пути сообщения,  торговля, почта, телеграф, санитарное дело, образование, социальное  обеспечение.

      Таким образом, Штейн внес упорядоченность в создании науки государственного управления, разграничив науку управления и науку о праве  внутреннего управления, выделяя как самостоятельную сферу – государственно-административное  управление и прикладную отрасль  учения об управлении – камералистику, науку об административном управлении.

      В России практика  административного управления не нашла  теоретического обобщения и можно говорить только  об эволюции науки административного права. Университетским уставом от  1835 года предусматривалось открытие на юридических факультетах кафедр законов  благоустройства и благочинения, в 60-х годах переименованных  в кафедры полицейского права. Видными отечественными учеными  дореформенного периода были А.А. Плавильщиков, П.Н. Гуляев, Н.Ф. Рождественский, И.В. Платонов. Цель государства, по мнению И.В. Платонова,  право и благо, т.е. справедливость и благосостояние. Благодаря праву человек обеспечивает свою безопасность от насильственного  проникновения со стороны других членов общества. Но эту безопасность  человек обеспечивает не сам, она обеспечивается государством посредством мер, которые называются «благочинием». Благочиние состоит в «надзоре за гражданским порядком»: это – система  правительственных мер и учреждений, которые  имеют целью предупреждение и пресечение явлений зла физического и нравственного, и коим обеспечивается  верность  исполнения и действия законов.  Однако государство не может ограничиваться  только созданием для своих членов  нормальных условий существования, обеспечивая их безопасность, но обязано также  заботиться о благосостоянии своих  членов, ибо на частном  благосостоянии  граждан  основывается могущество и целого государства.  Благосостояние граждан – это в первую очередь  дело самих граждан, но оно поддерживается государством системой мер и органов, образующих благоустройство. Благоустройством автор понимает  как систему мер по поддержанию промышленности, торговли, финансов, путей сообщения и одновременно  как систему органов  управления, которая была создана Манифестом об учреждении министерств от 6 сентября 1802 года».

        К поздним представителям полицеистики относится И.Е. Андреевский, автор первого учебника «Русское государственное право» (1866), а также «Полицейского права» в 2-х частях (1871 и 1873 гг.).

2.3. Государственно-управленческая мысль в форме административного права

      С 60-х годов XIX века и до 1917 года – это период перехода  науки полицейского права в науку административного права. Объективными причинами были: сужение компетенции  органов полиции и передача в ведение земства значительного количества дел; изменение правового статуса личности, расширение  поля административно-правовых отношений.

      Носителем  новых взглядов на правовые отношения администрации и граждан в пореформенной России и резким критиком полицейского права выступил автор концепции общественного права  В.Н. Лешков. Он считал, что понятие «полиция», «полицейское право» узким, не охватывающим широкой управленческой деятельности. Он полагал, что оно должно  быть «общественным правом».

      Концепция  общественного права, появившаяся в середине XIX века, была оппозиционна идеям полицейского государства и полицейского государства. Первым начал разрабатывать австрийский ученый Глейссер, но  он сделал лишь первые шаги. Фундаментальная разработка этого права принадлежит В.Н. Лешкову. В работе «Русский народ и государство» (1858 г.)  дал развернутую  концепцию «общественного права», в которой рассматривает народ как субъект управления. В другой своей работе объясняет Положение о земской реформе, как закон, содержащий нормы общественного права.

     В своей концепции общественного права В.Н. Лешков  различал четыре  отрасли права:  гражданское, государственное, общественное и  уголовное.  Достаточно  широко разработав теорию общественного права, он не сумел ее систематизировать. Она не была понята современниками. В наши дни возродилась как теория  естественного права.

2.4. Государственно-управленческая мысль в лоне организационной науки

     Следующий этап эволюции государственно-управленческой мысли связан с развитием теории организации. Основоположником организационной науки в мире  признан Анри Файоль (1841-1925 гг.).  Его основной труд «Общая и промышленная администрация» посвящен вопросам управления предприятиями на макроуровне. Он  был одним из первых, кто теорию организации предложил  применить к государственному  управлению, показал сходство, которое должно существовать  между государственной и частной администрацией в смысле структурной  организации при сохранении различия  в социальных целях. Основу  «административной теории Файоля составляют  14 принципов управления:

1. разделение труда, 2. власть-ответственность, 3.дисциплина, 4. единство распорядительности, 5. единство руководства, 6. подчинение частных интересов общему, 7. вознаграждение, 8. централизация, 9.иеррахия, 10. порядок, 11. справедливость, 12. постоянство состава персонала, 13. инициатива, 14. единение персонала.

        Вудро Вильсон (1856-1924 гг.), автор 10 политических и исторических исследований, по праву считается  основоположником  американской  государственно-административной науки. Его статья «Наука государственного управления»  стала отправной точкой для дальнейших концептуальных  построений.  Поводом для ее написания  явилось принятие закона Пендлтона (1883 г.) положившей  конец «системе дележа добычи» при организации  федеральной государственной службы. В ней автор отмечал необходимость  изучения правительственных учреждений США как аппарата управления, независимо от политики.  В труде «Исследование управления» (1887 г.) Вильсон обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, возможность сочетания демократического правительства и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора. Все правительства несут две функции:  политическую, которая должна реализовываться в рамках политической системы, и административную.

2.5. Государственное управление как самостоятельное научное направление. Период становления. Вторая половина  XX века.

      Развитие  общества еще более усложнило процесс государственного управления. Это потребовало развитие науки административного управления.  Этому немало способствовало создание после Второй мировой войны  Международного института  административных наук и его подразделений в университетах. В этот период  камеральные науки оказались поглощенными и вытесненными  политической наукой и административным правом. Больше внимания стало уделяться правам личности, развитию самоуправленческих общин.

     В 80-е годы XX столетия получила распространения концепция, получившая название «новое государственное управление» или «публичный менеджмент». Появление ее связано с постоянными атаками на публичный сектор, обвинение его в низком качестве предоставления услуг, а также с глобализацией  экономических процессов, вмешательством государства в экономику. Наиболее полно «философия» публичного менеджмента», ее базовые принципы  сформулированы  в книге американских исследователей  Д. Осборна и Т. Геблера.

     В России государственное управление стало развиваться   самостоятельное направление,   как теория социального управления.  Государственное управление как самостоятельное направление представлено работами  правоведов. Слом в России административно-командной системы  управления  и переход к новому  общественному укладу  в конце  XX века связан с  поиском и утверждением новых концепций, принципов, подходов в организации государственного управления.

Тема 3.  ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СИСТЕМА

        Государственное управление функционирует не в виде отдельных элементов, а как единое, взаимосвязанное их образование, т.е. системно. Однако сложность определения системы  госуправления состоит в том,  что общепринятых и общепризнанных  понятий «система государственного управления»  в государствоведческой  науке нет, как нет  юридически обоснованного социально-правового института государственного и муниципального управления.

      Согласно философскому подходу, под системой  понимается совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся  в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство.

        Таким образом,  система – определенное множество взаимосвязанных элементов, образующих единство и целостность, обладающее  интегративными свойствами и закономерностями (каждой системе присуще целеполагание, структурность,  функциональность, целостность как результат  взаимосвязи и взаимодействия элементов).

                  В системе государственного управления принципы являются  надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на  общество. 

         Существенной особенностью принципов государственного управления являются   их закрепление в большинстве своем в правовых нормах.

         Выделим  группу общесистемных принципов государственного управления:

1. Общеметодологические  принципы госуправления

-         приоритет государственной политики

-         принцип объективности

-         принцип целесообразности

-         принцип обратной связи

2. Принципы, регулирующие управление как социально-политический процесс:

-         законность

-         легитимность

-         системосозидательная деятельность

-         сочетание демократии с централизмом

-          сочетание отраслевого управления с территориальным.

         Системный подход к  изучению  управления позволяет представить  его  как  функционирование нескольких сложных социальных систем. Условно их назовем:

Система управляющая – государство как управляющий субъект управления (государство – это территориальная организация общества, характеризующая своим  социально-политическим пространством. (социальном в том смысле, что территория, занимающая государством, составляет среду для жизнедеятельности данного общества; политическом – в смысле пространственных границ действия  государственной власти).       

        Основными  принципами формирования  системы госуправления являются: принцип разделения  власти (создание сбалансированной политической системы), принцип комплементарности (непрерывностью  в структуре власти и создание условий для равномерного распределения властных функций), принцип субсидиарности (определяет процедуру распределения и перераспределения власти между управленческими уровнями власти, ответственность за их исполнение), принцип демократизма (участие населения в избрании органов власти, разработке программ  развития территории), принцип гомогенности (преимущество федерального  права перед региональным, обеспечивая таким образом единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти Конституции РФ).        

         Общими функциями являются:  обеспечение целостности и стабильности общества, его территории, создание и обеспечение условий для развития всех сфер общественной жизнедеятельности, охрана законности во взаимоотношениях власти и общества, гарантирование прав и свобод человека и гражданина, управленческая, интегральная,  обеспечение единой государственной власти.

       Управляющая система включает в себя в качестве компонентов  относительно самостоятельные подсистемы:

 1. система госуправления делами  общества в целом

2. система государственно-административного управления делами государства

3. система муниципального управления делами местного сообщества.

       Система управляемая – общество, его компоненты, подверженные государственному управлению. В отличие от системы управляющей  предполагает горизонтальные,  невластные, диспозитивные связи. Они многослойны, многообразны.

       Система взаимодействия субъектно-объектных отношений – различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные,  подчиняющие и поддерживающие.

        Основной вид воздействия  общества на государственное  управление – через легитимно функционирующую  политическую систему, участников политического процесса, имеющих правовое признание в государстве и использующих правовые средства. Другой вид воздействия – через  неформальные организации, специально созданные группы для давления на власть, лоббирования и достижения своих результатов. Среди институтов политического опосредования ведущая роль в системе взаимодействия общества и власти принадлежит  политическим партиям, группам интересов, группам давления.

        Механизм взаимодействия власти и общества осуществляется: 1. через  государственное регулирование экономических процессов, 2. через сферу распределения  экономических ресурсов (традиционный, командно-патерналистический и рыночный методы), 3. через сферу перераспределения  экономических ресурсов.

       Отметим, что развивающее общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления, которая призвана на практике решать задачи удовлетворения   интересов населения, его различных групп, улаживания разного рода противоречий. Потребности трансформируются в интересы, которые в свою очередь  принимают форму требований. По своему содержанию они могут быть распределительные, регулировочные, коммуникативные. В случае, если требования перегружают управляющую систему, а поддержка, возможности  общества, ресурсное обеспечение недостаточны, то неизбежны кризисные ситуации в управлении.

        Главным результатом функционирования системы  госуправления являются  управленческие решения и действия. Они могут носить  политический общезначимый характер или на выходе появляются  властные административные решения.

      По мере формирование российского общества в нашу политическую жизнь  входят явления, объективно присущие  демократическим процессам, выступающими  их составной частью.  Среди этих явлений  можно выделить лоббизм (лоббирование). Нужно отметить, что в настоящее время  лоббизм  все больше понимается как необходимый и естественный инструмент взаимоотношений власти и общества.

       Понятие «лоббизм» произошло  от английского lobby, что в переводе  - вестибюль, холл, где  можно отловить  вышедшего из зала заседаний государственного мужа и попытаться убедить  его поддержать тот или иной проект. Это понятие  обозначает также разветвленную  систему контор и агентств, монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) законодателей и чиновников  с целью принятия решений (определенных законопроектов, получении правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций.

      Традиция лоббизма уходит  своими корнями в те годы, когда президентом США был У.С. Грант (1869-1877).  Он и его команда после дневных трудов  имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее в ее вестибюле, который называли «лобби». Там министры и сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово, зачастую небескорыстно, выполнить их  Так понятие «лоббирование»  стал обозначать покупку голосов за деньги.  В связи с серией крупных разоблачений и следовавших за ними возмущений общественности, начиная с 1907 года, в США был принят ряд  законодательных актов, регулирующих и регламентирующих  лоббирование в американском обществе.  Одним  из  важных из них считается закон о федеральном регулировании лоббирования, окончательные поправки к которому были приняты  в 1987 году. В соответствии с ним  предусмотрена  обязательная процедура лоббистов и их ежегодная отчетность.  Таким образом, лоббизм в США стал явлением открытым, подлежит контролю.  В связи с этим деятельность  любых других структур и лиц, защищающих частные интересы, запрещена.

      Лоббизм можно подразделить на

1.     прямой -  то есть на прямое воздействие  на носителя власти с целью «продавления» нужного решения

2.     косвенный  -  общественное и информационное сопровождение необходимых решений в публичном пространстве

3.     внутренний – внутрикорпоративное  представительство интересов.

Тема 4. ИНСТИТУТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РФ

4.1.  Власть: источники, понятие, принципы

       При анализе многочисленных трактовок можно отметить два методологических подхода к природе власти. Первый, основанный  на теории бихевиоризма, социального дарвинизма, – попытка представить  власть как самостоятельную сущность, данную человеку или народу Богом, природой. Другой подход – попытка объяснить  природу власти через дихотомию: субъект – объект, т.е. через систему социальных отношений.

                                               Источник  власти

                   (традиции, сила, авторитет, закон, знания, богатство, харизма)

Субъекты власти                       В Л А С Т Ь                   Объекты власти

(Госуд-во, его институты,                                         (Индивид, соц. группа,

партии, элиты, лидеры)                                                масса, класс)

Функции власти                                                               Ресурсы власти

(Руководство, управление,                                        (Право, традиции,

организация, регуляция,                                              принуждение, насилие,

координация, мобилизация,                                        страх, мифы)

господство)

      Признаки, отличающую государственную власть от других видов власти:

·                   осуществляется в масштабе государства, распространяется на всю ее территорию,

·                   официальный характер, регламентированный Конституцией, законами,

·                   структурированность аппарата власти

·                   общеобязательный характер ее решений,

·                   наличие права на легитимное принуждение,

·                   возможность отменять  постановления негосударственных организаций,

·                   обладание  рядом исключительных прав (налогообложения).

     Государственная власть, будучи по своей сути социальной, публичной, прошла вместе с обществом  сложный путь развития, принимая различные формы. В период своего развития она была анонимной, позднее приняла  форму персонифицированной и, наконец, институциализированной.

      Важно подчеркнуть, что государственная власть и органы (институты) государственной власти  - это не одно и то же.

      Государственная власть – это:

- право, способность государства (через государственные органы и должностных лиц)  оказывать воздействие на судьбы, отношения и деятельность людей с помощью различных средств и методов;

-  система соответствующих  институтов и государственных органов, принимающих властные решения;

-   лица, облеченные соответствующими  властными полномочиями.

       Особенностью государственной власти является то, что, являясь  объективной необходимостью, продуктом развития общества,  она обладает верховенством.  Это означает, что:

А) все другие властные  силы в обществе  действую в рамках законов, принимаемых и контролируемых госвластью,

Б) она  обеспечивает единое политико-правовое пространство на территории страны,  единое экономическое, информационное пространство, единую денежную единицу, язык и т.д.

В) обладает легитимным правом  на применение мер принуждения.

      Государственная власть –  в институциональном выражении – это система  структур, органов, учреждений, которые реализуют функции государства.

      Государственная власть в  процессуальном выражении – это целенаправленная  управленческая  деятельность (управляющее воздействие)  всех органов  государства   по упорядочению, организации общественной жизни, обеспечению стабильности и развития общества в строгом соответствии с конституцией.  

       Государственная власть в социологическом выражении – это система целенаправленного  взаимодействия  госаппарата с общественными силами, гражданами по реализации функции государства.

       Принципы организации и функционирования государственной власти в демократическом обществе  сводятся к следующему:

1.     Принцип разделения власти

2.     Принцип законности

3.     Принцип безличности

4.     Принцип ограниченности, предельности влияния на общество.

5.     Принцип  концептуальной и структурной  целостности

6.     Принцип легитимности

      В соответствии с Конституцией  государственную власть в РФ осуществляют  Президент РФ, Федеральное Собрание  - парламент РФ, Правительство РФ, суды РФ. Характеризуя  каждый из указанных институтов, необходимо осмыслить их конституционно установленные:

-         статус (положение), т.е.  общественно-значимое место, роль в обществе, юридически оформленное и определяющее в устанавливающем правовом акте компетенцию, функции и полномочия данного института (должного лица),

-         компетенцию (принадлежность по праву, соразмерность) круг вопросов, предметов ведения, которые данный институт власти имеет право и способен решать, совокупность  юридически установленных функций и полномочий,

-         функции (отправление, деятельность), виды  наполненной конкретным содержанием деятельности, которые данный институт власти призван осуществлять в рамках своей компетенции.

-         Полномочия (имею право, могу), т.е. совокупность  прав и обязанностей, реализуемых  в своей компетенции.

4.2.  Законодательная власть. Парламент в системе законодательной власти

4.3. Исполнительная власть Правительство в системе государственной власти

Исполнительную власть  следует рассматривать в двух аспектах:

1.     В  строго юридическом смысле  как:

- право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять  своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организационную работу как совокупность полномочий

- право и возможность должностного лица принимать решения, которые реализует подчиненный работник под контролем и ответственностью этого должностного лица.

2.     В политологическом смысле:

- подсистему государственной власти, образующую  с другими ее ветвями единый государственный механизм и вырабатывающую управленческие решения под их влиянием;

-  политологическую категорию, отражающую комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, их деятельность.

      Правительство – высший орган федеральной исполнительной власти. Компетенция Правительства определяется  ст. 71,72, 114 Конституции РФ. Основные задачи, а отсюда основные функции Правительства:.

- Разрабатывать и представлять в ГД  федеральный бюджет, обеспечивать его исполнение, представлять ГД отчет.

- Обеспечивать единую финансовую, кредитную и денежную политику на всей территории России.

- Осуществлять управление федеральной собственностью, государственным имуществом.

- Осуществлять меры по безопасности граждан, охране собственности и общественного порядка.

- Осуществлять меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ.

-                     Обеспечивать  единое правовое  пространство, действие  и верховенство Конституции РФ, федерального законодательства.

      Полномочия Правительства РФ, как высшего органа исполнительной      власти общей компетенции,  достаточно широки. Прежде всего они проявляются

·        в формировании государственного аппарата,

·        участие в законодательной деятельности,

·        исполнении законов,

·        нормотворческой деятельности,

·        составление и исполнение бюджетов.

·        осуществление внешней политики.

       Политическая ответственность Правительства.

Тема 5  КОНСТИТУЦИОННЫЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ  В СУБЪЕКТАХ   РФ

     Понятие регион  юридического определения пока не имеет.  В географическом смысле регион означает пространственно-территориальную часть целого государства с  выраженной  специфической культурно-этнической, религиозной, экономической жизни проживающей там населения.

      Политическая автономия (автономия – независимость, самоуправление) – право на самостоятельное осуществление государственной власти. Конституция РФ предоставила  равный статус всем субъектам. Различные ее статьи предусматривают, что:

1. Субъекты РФ  обладают всей полнотой  государственной власти  по предметам своего ведения (ст. 73)

2. Государственную власть  в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти

3. Республики имеют  свои конституции и законодательства,  другие субъекты – свои уставы и законодательства.

4. Статус субъектов  РФ определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами)  субъектов РФ. Он может быть изменен по взаимному  согласию.

5. Статус субъекта не может подрывать суверенитет  России

       Политической автономией обладают  и административно-территориальные  низового звена - муниципальные образования, объединенные общей территорией, в пределах которой   осуществляют  местное самоуправление,  выбирая  местную власть, имея муниципальную собственность и местный бюджет. Управленческая, административная автономия – это право органов управления самостоятельно решать вопросы, вести дела в рамках  своей компетенции и прав, переданных им  уполномоченными государственными органами.

        Культурно-национальная автономия – означает предоставление национальным меньшинствам, не составляющим компактных групп в населении страны, а то и вовсе разрозненным прав и возможностей сохранять и развивать свои культурные традиции, язык, религию.

         Систему органов  государственной власти субъекта  Федерации составляют: законодательный (представительный) орган , высший исполнительный орган,  иные органы  госвласти субъекта РФ, образуемые в соответствии с  конституцией (уставом)  субъекта РФ. Ей может быть установлена должность высшего  должностного лица.    

      Формы организации государственной власти в субъектах РФ в статусных названиях значительно различаются. Это объясняется  историческими и национальными особенностями.

       Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами: государственная и территориальная целостность  России,  распространение  суверенитета  России на всю ее территорию, верховенство Конституции и федеральных законов на всей ее территории,  разделение государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными о региональными органами государственной власти, самостоятельное  осуществление органами государственной власти и органами местного самоуправления  принадлежащих им полномочий.

5.1. Законодательные органы власти субъектов РФ   

       Законодательный (представительный) орган имеет статус постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта РФ. Его функции составляет законодательное регулирование по предметам  ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта  РФ, а также самостоятельное решение вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового  обеспечения своей деятельности.

         Законодательный орган является правомочным, если в его состав избрано не менее 2/3  от установленного числа депутатов.

         Полномочия  законодательного (представительного) органа весьма обширны.

       Законодательный орган принимает законы и постановления.

        Правом законодательной инициативы  принадлежит депутатам, руководителю высшего должностного лица (высшего исполнительного органа), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) это право может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям.

        Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета  субъекта РФ,  рассматриваются по представлению, либо при наличии заключения руководителя  высшего исполнительного органа, представленного в срок  не менее 14 дней.

        Установлен следующий порядок  принятия НПА:

        Конституция (устав)  субъекта, поправки к ней принимаются большинством, не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов;

         Законы субъекта РФ  принимаются  большинством голосов от установленного числа депутатов, постановления – большинством от числа избранных депутатов;

         Проект закона рассматривается не менее чем в двух чтениях, решение о его принятии (либо отклонении) оформляется постановлением;

         Условием вступления закона в юридическую силу является его промульгирование  высшим  должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ и обнародование.

         В случае отклонения закона вето высшего должностного лица может быть преодолено большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов;

         Конституция (устав) и закон субъекта РФ вступают в силу после их официального  опубликования (по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина – не  ранее чем через 10 дней после их официального опубликования).

         Полномочия законодательного органа могут быть прекращены досрочно в случае:

1.Принятия  решения о самороспуске

2. Роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ на основании принятия законодательным органом НПА, противоречащего  актам высшей юридической силы, принятым  по предметам вне его компетенции, если такие  противоречия  установлены соответствующим судом, а законодательный орган не устранил  в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

3. Полномочия  также могут быть прекращены досрочно в случае  вступления в силу  соответствующего суда о неправомочности данного  состава  депутатов законодательного органа субъекта РФ, в том числе  в связи со сложением депутатами своих полномочий.

      Внеочередные выборы могут быть назначены  не позднее чем через 6 месяцев со дня  вступления в силу  решения о досрочном прекращении полномочий  законодательного органа.

      Полномочия также могут быть  прекращены досрочно в случае  вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов.

      Законодательный орган субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:

1. издания им акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам,  конституции (уставам)  и законам  субъекта РФ, если такие противоречия  установлены соответствующим  судом, а высшее должностное лицо не устранит указанные недостатки в течение месяца со дня вступления в силу  судебного решения;

2. иного грубого нарушения  федерального законодательства, законов  субъекта РФ, если это  повлекло за собой  массовое нарушение  прав и свобод граждан.

5.2.Организация исполнительной власти

5. 3. Местное самоуправление в системе публичной власти

      Местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях. Выделяют  три основные модели взаимоотношений государства и местного самоуправления:

     Административная модель – характеризуется прямым подчинением органов местного самоуправления  органам государственной власти.    Она предполагает  полное «выстраиванием»  местного самоуправления в систему государственной власти, таким образом,  местное самоуправление является продолжением государственной власти, превращается  в местное управление.

      Децентрализованная модель – предполагает полное  отделение местного самоуправления от государственной власти, органы местного самоуправления формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте  является самостоятельной  в тех пределах, в каких это определено государством, и связана в своей деятельности с ним лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательстве.

     Дуалистическая модель – является продолжением первой и второй форм. Местное  самоуправление контролируется государством  в той степени, в какой местная власть участвует в решение государственных задач. В пределах собственной компетенции, определяемой законодательством, местное самоуправление является самостоятельным, действующим независимо от государственных институтов.

      При выстраивании взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует исходить из того, что государственная власть и местное самоуправление являются по сути своей  формами единой публичной власти. С учетом этого должны соблюдаться  как принцип функционального единства, так и принцип институциональной самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

      Под системой местного самоуправления понимается  совокупность форм прямого  волеизъявления граждан, через которые  население муниципального образования реализует  признаваемую и гарантируемую  Конституцией РФ власть, решает, исходя из  своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

Единство системы местного самоуправления проявляется в том, что все элементы связаны  между собой отношениями руководства, подотчетности, ответственности и подконтрольности, т.е. между ними существует  тесная организационная правовая связь. Элементами системы местного самоуправления выступают население, как особый субъект,  непосредственные (референдум, выборы, сход граждан) и представительные (органы местного самоуправления) формы его организации.

       Структура  органов  муниципального образования определяется на основании Конституции РФ,  ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10. 2003 года, в котором определен закрытый их перечень, порядок формирования, полномочия, регионального законодательства. Эти вопросы находят отражение в Уставе муниципального образования.

      Существуют два основных подхода  к построению структур  местных администраций – функциональный и программно-целевой. В действительности  при построении структур местных администраций  в различных долях применяются оба названных подхода, что позволяет оптимизировать структуры местных администраций.

           Органы местного самоуправления можно классифицировать по следующим основаниям: способу образования (выборные и утверждаемые), объему и характеру компетенции (общей, отраслевой и межотраслевой), предметам ведения (решение местных вопросов, выполнение отдельных государственных полномочий), способу принятия решений, типу исполняемых  функций (представительные, исполнительные).

      В структуре органов местного самоуправления  можно выделить два составляющих блока: политический (способы выборов главы МО, характер избирательной системы при выборах представительного органа, механизм формирования местной администрации, разделение общей суммы полномочий); управленческая составляющая формирует организационную структуру, кроме  обязанности исполнения решений представительного органа,  она имеет собственные, закрепленные  уставом МО, полномочия, а также  отдельными государственными полномочиями.  Структура местной администрации практически целиком зависит  от тех функций, которые ей предстоит выполнять, и от инфраструктуры, находящейся в ее управлении.

      Анализ сложившейся структуры  органов местного самоуправления различных  МОЛ, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления позволяет выделить  несколько  организационных моделей  в зависимости от политической составляющей:  сильный глава МО – муниципальный совет, слабый глава  местного самоуправления – муниципальный совет, муниципальный совет – глава администрации (управляющий).

Тема 6 ПОЛИТИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

             Само государственное управление является по преимуществу политическим процессом, ибо само государство как основной политический  институт  разрабатывает, утверждает и осуществляет все принципиальные  политические стратегии развития общества. Оно представляет собой масштабную, развлетленную и влиятельную систему управления. 

       Политика – это способ организации общества с помощью власти, по поводу власти и ее функционирования; процесс достижения и поддержания целостности и одновременно столкновения разных интересов, управление обществом со стороны элиты на основе институтов власти.

      Государственная политика – это целенаправленная деятельность  органов публичной власти по решению  общественных проблем, достижению социально значимых целей развития общества в целом и отдельных его сфер.

Процесс формирования и реализация  государственной политики обычно проходит четыре этапа:

1.     определение общественных проблем и целей политики;

2.     разработка и легитимация государственной политики (формирование политики);

3.     реализация и мониторинг государственной политики (осуществление политики);

4.     оценка и регулирование государственной политики (оценка политики).

      Существует несколько  моделей разработки государственной политики: модель «сверху - вниз», модель «снизу – вверх»,  смешанная модель.

       Общую стратегию внешней и внутренней  политики в Российской Федерации  определяет Президент, в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию. Правительство РФ определяет конкретные цели и стратегию государственной политики в отдельных областях. Парламент также принимает в этом участие, обсуждая  актуальные проблемы в ходе принятия  бюджета и  законодательных актов.

       Основной частью осуществления государственной политики является формирование оптимального механизма ее реализации. Он включает  в себя нормативно-правовые, организационно-управленческие, финансово-экономические и социально-психологические средства и методы воздействия  на общество и предполагает наличие необходимых ресурсов, создание управленческих структур и выработку соответствующих решений.

       В числе инструментов, широко используемых в системе государственного управления, находятся разработка и реализация целевых программ, проведения их мониторинга. К основным  типам оценок государственной политики  относятся:

1. оценка процесса реализации программ (изучение методов управления, их эффективности, способностей и возможностей  организационных структур справится с поставленными задачами, мобилизация имеющих ресурсов, компетентность руководителей и служащих).

2. оценка результатов политики (предполагает изучение того, в какой степени  были выполнены  поставленные задачи и цели, удалось ли полностью осуществить запланированные мероприятия и достичь соответствующих показателей).

3. оценка последствий программ

4. оценка экономической эффективности.

       Политику, проводимую государством, можно подразделить на следующие виды: промышленную, образовательную, агропромышленную, экологическую, энергетическую и т.д.

Тема 7. ГОСУДАРСТВЕННО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СЛОЖНОЕ  СИСТЕМНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ ЯВЛЕНИЕ

7.1.Специфика системы государственно-административного управления

      Государственно-административное управление – это управление делами государства, реализация власти и управления – от центра до власти на местах, т.е. государственно-административной вертикали власти.

      Система  государственно-административного  управления – это определенная совокупность  иерархически связанных между  собой органов исполнительной власти  и государственно-административного  управления, во взаимодействии  реализующих управление государственной сферой и социальной жизни и обеспечивающих исполнение законов, конституционно -установленных прав и свобод  граждан.

Государственно-административное управление имеет свою специфику.               Прежде всего,  она заключена в структуре.

Структура – это внутреннее строение системы, форма ее организации, совокупность наиболее существенных, систематизирующих компонентов, элементов, устойчивые связи которыми  обеспечивают основные свойства системы, ее целостность.  Выделим основные систематизирующие  подсистемы государственно-административного управления: институциональная, нормативно-правовая,  функционально-структурная,  коммуникативная, кадровая, профессионально-культурная.

 Специфика системы государственно-администраивного управления определяется также внешней средой, характером ее воздействия.   Политическая власть, как субъект публичного управления, принимает общеобязательные согласованные политические решения и обеспечивает легитимацию для подзаконных  управленческих решений. Административная власть  оказывается связанной  политическими решениями и ответственностью за их реализацию, зависимой от политической власти.

Но признавать политическую нейтральность аппарата государственного управления в целом нельзя.

Во-первых, бюрократическая элита  активно участвует в выработке  политического курса государства. Во-вторых, нередко она сама принимает ответственные политические  решения:

- реализуя на практике  законы, указы, иные  политические решения, осуществляет управление развитием страны во всех сферах  жизнедеятельности;

- обладает достаточными ресурсами и рычагами, чтобы воздействовать на выбор того или иного  политического курса;

- в предоставлении многих услуг населению государственный аппарат  является, по сути, монополистом, чем и объясняется его огромное управляющее  воздействие на  общественную и личную жизнь граждан.

       В-третьих, имея  четкую политическую ориентацию, высшее чиновничество соответственно направляет  деятельность и регулирует состав нижестоящих эшелонов государственного аппарата.

        Спецификой являются и границы подчинения  администрации политической власти. Подчинение  управления  политической власти отнюдь не должно  вести к их смещению  и ни в коем случае не должно означать политизацию администрации, иначе это может привести к тоталитарному режиму. При демократическом режиме  правилом является выполнение не личных предписаний  политического чиновничества, а правоприменительных актов, должностных обязанностей  в рамках предоставленных им полномочий.  Независимость  в оперативной  повседневной деятельности государственного аппарата является закономерностью  развития системы государственно-административного управления.

7.2. Институциональная составляющая системы государственно-административного управления

      На определенном этапе развития общества, когда сохранить его целостность и обеспечивать совместные действия, полагаясь на добровольное  подчинение общеобязательным нормам, стало невозможным, потребовалось создание специальных институтов для осуществления управленческих функций.

       Институциональная составляющая государственно-административного управления  – это совокупность государственных органов власти и управления, которые во взаимодействии друг с другом и сотрудничая с институтами гражданского общества осуществляют  государственно-управляющее  воздействие с целью исполнения законов 

       Исполнительная власть проявляется  через совокупность признаков:

А) организующего характера (она переводит политические проблемы в организационные, объединяет энергию, усилия граждан,  наводит порядок, поддерживает его в нормальных и экстремальных условиях.

Б)  управляющего воздействия универсального характера, проявляется и осуществляется везде и непрерывно, где функционирует  человеческое  сообщество.

В) управляющее воздействие не только стимулирующего, мобилизационного, но и административно-принудительного характера.

Г)  управляющее воздействие предметного харакетра.

       Названные признаки исполнительной власти детерминируют ее организационно-правовую форму. Ее особенностью является  иерархическое  строение госадминистративного аппарата.     Их конституционное основание сочетается с избранием  руководителей этих органов (непосредственно населением  либо представительным органом), а также назначением главой государства.

      Исполнительную власть  на федеральном уровне осуществляет Правительство РФ, на уровне субъектов и муниципальных образований  - администрации. Наряду с этим  важную общественную роль в системе исполнительной власти играют и другие  федеральные органы исполнительной власти.

     Есть две модели организации органов исполнительной власти: на основе закона и оперативного нормотворчества.

       Необходимость совершенствования государственного управления привело к проведению   административной реформы.  Она была рассчитана на два этапа. Первый этап связан с изданием Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.», который был нацелен на повышение  эффективности государственной администрации Мероприятия административной реформы сфокусированы на двух ведущих направлениях:

·        снижение издержек, которые  связаны  с избыточным государственным регулированием экономики (ликвидация  избыточных функций, оптимизация системы и сети унитарных предприятий и учреждений)

·        повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, состоящее в регламентации процессов исполнения функций и повышения качества и доступности государственных услуг, установления более высоких стандартов взаимодействия государственных органов и их клиентов.

      В соответствии с Указом Президента РФ от 9. 03. 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»  были утверждены новые подходы в организации  федеральных органов исполнительной власти. Они приобрели трехзвенную систему.      Министерство, являясь федеральным органом  исполнительной власти, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства сфере деятельности.

Федеральное агентство, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции оказания государственных услуг, управляет подведомственной ему сферой деятельности. 

Федеральная служба, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции  контроля и надзора в установленной сфере деятельности. Контроль – деятельность  по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров. В зависимости  от объема и содержания контроль подразделяется на общий и специальный (финансовый, санитарный, таможенный, экологический). Государственный надзор – это функция  про систематическому наблюдению  за точным и неукоснительным соблюдением законов, иных нормативных актов, осуществляемая по подведомственным данным органам  вопросам в отношении неподчиненных им юридических и физических лиц. Виды государственного надзора: административный и прокурорский. Особенности административного надзора: 1. является особой разновидностью государственного контроля 2. осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти, их должностными лицами 3. осуществляется систематически 4. его целью является  обеспечение правопорядка и общественной безопасности 5. между субъектами и объектами отсутствует  организационная соподчиненность 6.осуществляетсяв отношении органов исполнительной власти, местного самоуправления, учреждений, организаций, общественных объединений и их должностных лиц, граждан.7. осуществляется с помощью определенных методов 8. оценка объекта дается  с позиций законности. Методы осуществления административного надзора:

·        постоянное наблюдение

·        периодические проверки

·        обследование поднадзорного объекта

·        истребование и анализ документов

изучение обращений граждан и юридических лиц.

     Отличие государственного контроля от административного надзора:

1.     органы контроля обладают большими полномочиями, чем органы осуществляющие надзор

2.     объектом контроля выступают как законность, так и эффективность деятельности, объект надзора – только  

3.     контроль осуществляется в отношении конкретных объектов, а надзор может осуществляться как на определенный, так и законность на неопределенных круг объектов

4.     контроль и надзор имеют разные субъекты  осуществления

         Институциональная структура  федеральных органов исполнительной власти разделена на две  подсистемы: руководство первой осуществляет непосредственно Президент, второй – Правительство.

      Функции и построение каждого министерства отличаются многообразием и закрепляются Положением, утверждаемым Президентом (Правительством). Положение – сводный нормативно-учредительный  акт, утвержденный компетентным органом в установленном порядке, определяющий цели, задачи и функции, права и обязанности, ответственность органа  управления. Кроме Положения, Министерство, как и любой другой орган исполнительной власти (Агентство, Служба) имеет Регламент.

       Второй этап административной реформы стартовал  в рамках Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 годах, утвержденной распоряжением Правительства  от 25 октября 2005 г . № 1789 р. Ее целями стали:

·        повышение качества и доступности государственных услуг

·        ограничение вмешательства  государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе избыточного государственного регулирования

·        повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти

В качестве  показателей достижения целей административной реформы названы оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Так, одной из целей является снижение издержек в выручке к 2010 году до 3 процентов.

       Исполнительная власть в субъектах РФ – это часть единой государственной  власти Федерации. Это закрепляет  ст. 77. п.2  Конституции РФ.  Все вопросы ее организации   признаны компетенцией субъектов РФ. Не дает исчерпывающего ответа на поставленные вопросы  ФЗ «Об общих принципах  организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» (1999 г.).  Он закрепляет лишь общие принципы строительства органов.

       Исполнительную власть в субъектах РФ осуществляют высший орган исполнительной власти, иные органы исполнительной власти.

       Высшее должностное лицо исполнительной власти субъекта наделяется полномочиями законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ.

       Структура  исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ представлена в основном двумя моделями: единоначалие  в руководстве  исполнительным органом и коллективность  в управлении. 

        Органы исполнительной власти в республиках функционируют, как правило,  на основе одного из перечисленных:

1.     Высший орган исполнительной власти республики  информирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший  орган исполнительной власти полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта РФ. Это характеризует  систему органов исполнительной власти президентских республик.

2.     Высший орган исполнительной власти имеет «двойную ответственность»: перед высшим должностным лицом, субъекта и законодательным органом субъекта РФ. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства

3.     При коллегиальной  системе формирования  и организации исполнительной власти в парламентских республиках  исполнительная власть  формируется законодательным органом власти.

           Администрация  субъекта РФ  обеспечивает осуществление общих для данной  территории задач социально-экономического развития, исполнение законов РФ, актов Президента и Правительства РФ, связь между федеральными органами  государственной  и органами местного самоуправления. Состав администрации формируется  главой  соответствующей администрации.

       В соответствии с Указом Президента от 13. 05. 2000 года  был создан новый уровень государственно-административного управления – семь федеральных округов, согласно Положению, «в целях  обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных  полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов  государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».

       Статус Полномочного представителя  в федеральном округе определен как статус федерального государственного служащего в составе Администрации Президента.  Основными задачами Полпреда являются:

- организация в соответствующем федеральном  округе работы по реализации органами  госвласти  основных направлений  внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

-  обеспечение  реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

- организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов  государственной власти;

- представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесении Президенту РФ соответствующий предложений.

      Это вносит серьезные изменения. Реформа возвратила глав  администраций субъектов РФ на уровень их компетенции. Идет выстраивание вертикали  власти от Президента через полномочных представителей в округах к территориальным органам  для того, чтобы контролировать, как реализуются функции, принадлежащие центру.

7.3. Нормативно-правовая составляющая системы государственно-административного управления

       Осуществление  исполнительной власти по характеру  управляющего воздействия может выражаться  в виде правовых решений и действий, влекущих за собой  четко выраженные  юридические последствия. Принятие правовых решений влекущих юридические последствия – правотворческая управленческая деятельность – это создание, изменение, отмена или усовершенствование  правовых норм. Органы исполнительной власти  могут издавать, как и другие органы  государственной власти,  акты законодательства, имеющие государственно-политический  характер.  Однако основной формой  исполнительно-распорядительной деятельности являются административные акты. Это особый  вид юридических подзаконных актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные  волеизъявления, оформленные в соответствии с нормам права и влекущих юридические последствия.

    Акт всегда имеет  форму письменного документа, составленного по общим правилам, предъявляемым к правому акту. Форма акта  требует соблюдения  определенных формальностей: упоминание издавшего акт органа, правовых и фактических причин, по которым он и но и придал ему определенный смысл, подпись и виза.  Цель акта – удовлетворение общих интересов и общезначимых определенных задач.

     Регламентирующие акты начинают обычно  действовать с момента  публикации в официальных изданиях.

     Акты  Правительства РФ обладают  мощным правовым потенциалом в силу значительности выполняемой им роли и широты возложенных функций. Для правительственных актов  характерны  следующие признаки:

·        Межотраслевой характер, отражение многопрофильности деятельности

·        Прямая связь с законом

·        Высшая сила нормативности в системе  исполнительной власти

·        Парное существование актов-постановлений, утверждающих  положения и иные нормативные акты.

      Есть две разновидности  правительственных актов: постановления и распоряжения.

      Ведомственные акты – это приказы, издаваемые министерствами, агентствами и службами.

7.3. Функциональная составляющая системы государственно-административного управления

      Функция – это объективно необходимое действие, налаживание связей в общей среде, деятельность, наполненная конкретным содержанием в пространстве и во времени.

      В системе государственного управления функции производны от целей. Целеполагание – это процесс обоснование целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей  для их наиболее полного удовлетворения.

     Обоснование цели имеет свои закономерности.  1. она должна  отражать потребности  общества, различных социальных групп, граждан. 2.   осознана всеми, кому она адресуется.  3. иметь  альтернативные социальные прогнозы, они должны быть обсуждены и на этой основе структурированы по приоритетности.  4. цели должны преобразованы в программы, рассчитанные на ближайшую, средне и долгосрочную перспективу. 5. программы в свою очередь должны быть трансформированы в конкретные планы, содержащие  четко обозначенные сроки реализации, ресурсное обеспечение, степень ответственности. Одним словом, обоснование целей, процесса целеполагания -   это формула пяти «П»: просчитать, предвидеть, прогнозировать, программировать и планировать.

     Цели можно разделить на  три вида:  цель - задание госорганов –это управленческие цели. Они ставятся вышестоящим  субъектом управления и, как правило, закрепляются  в положении, уставе, регламенте. В ней отражается назначение данной организационной структуры, место и роль в  системе управления; цель - ориентация (она должна соответствовать цели-заданию); цель - самосохранения.  Кроме того, цели различают как стратегические, развернутые в оперативные, а  затем в тактические цели, по объему – общие и частные,  по времени – отдаленные, близкие и непосредственные, по результатам – промежуточные и конечные.

      Все цели должны быть обеспечены ресурсами. К ним относятся  средства, методы, блага,  обладание которыми и использование которых повышает способность и возможность управляющего воздействия:

-         ресурс права (сюда относится и правовая культура граждан);

-         ресурс демократии (самоорганизация жизни людей  на основе их прав и свобод);

-         ресурс организации;

-         ресурс знания

 Нехватка, некомплектность ресурсами, их не разумное использование,  часто  является причиной бед.

 Производной от цели являются функции.

      Функция государственного управления – это совокупная, общественно и объективно-значимая деятельность всей системы госуправления по реализации функции государства.     

         По объему управляющего воздействия  можно выделить  четыре уровня функций:

-         Функции  воздействия  на общество в целом

-         Функции той или иной ветви государственной власти, как административное управление государственными делами

-         Функции конкретного государственного органа

-         Функции конкретного  индивидуального должностного лица

        По уровню управляющих органов:  функции федеральных органов власти и управления, функции регионального государственного управления,  функции органов местного самоуправления.

        По сфере управления функции можно классифицировать: политические, административные, специфические, отраслевые, особенные.

        Функции  государственного управления могут служить основание для классификации видов  управленческих действий,  выполняемой той или иной работы органами  государственной власти и управления. При этом  функции управления  не следует отождествлять  или смешивать с конкретными перечнями выполняемой  работы. Их численность при всех повторах  не должна превысить полсотни. Поэтому вызывает удивление  подсчеты российской правительственной комиссии по административной реформе, содержащихся  в «Концепции административной реформы РФ на 2006-2008 годах», одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10. 2005 г, № 1789-р. Комиссия насчитала 5634 государственных функций у 93 министерств и ведомств РФ. Из них 1468 признаны избыточными, 263 дублирующими, 868 требующими изменения.

        Одно из принципиальных  предложений  комиссии – реорганизовать контрольно-надзорные функции. Контроль  предлагается передать бизнесу, а надзор сосредоточить  в нескольких надзорных органах, при этом они должны быть выведены  из состава министерств.

Функции правительственной  администрации определены ст. 114 Конституции РФ. Названные в ней функции не могут зависеть от политической конъюнктуры, а обязательны для  реализации  в административном порядке  - в этом суть  функций государственно-административных органов.

Функции исполнительной власти (государственно-административного управления)  это совокупность  юридически обоснованных, закрепленных  в законодательных, иных правовых актах публично-управляющих воздействий  субъектов  государственно-административного  управления, осуществляемых в  административном порядке.

Каждый госорган  выполняет определенную часть функций, которые направлены  на процесс достижения цели и решения задач. Функция  всегда характеризуются глаголами: осуществляет, разрабатывает, обеспечивает,  рассматривает, принимает, распространяет, создает, формирует и т.д.

Функции основные, публично - управляющего воздействия, по характеру  различаются на политические и административные.

 Наряду с базовыми функциями государственное управление государственное управление охватывает и те, что реализуются в отдельных сферах, отраслях. Они именуются по-разному: специфические, особенные, специализированные.

 Определение общих функций  включает следующее основное содержание: планирование, организация,  координация, регулирование, контроль, анализ.

 Функции  как виды управляющего воздействия взаимосвязаны с компетенцией  госоргана. Компетенция – это круг полномочий какого-либо органа, лица; круг вопросов, которые они имеют право решать.  Властные структуры  используют различные способы определения и изменения компетенции подведомственных органов: установление компетенции, прав и обязанностей, централизация, децентрализация,  деконцентрация, передача, делегирование, субсидиарность.

Распределение функций между различными уровнями власти.

Итак, управленец  в своей деятельности выполняет различные функции:

- политические (издает подзаконные нормативно-правовые акты, административные предписания, убеждает коллег, подчиненных следовать определенным политико-правовым приоритетам, организует команду единомышленников, формирует определенные ценности, образцы культуры ит.д.)

- административно-распорядительные, когда  расставляет кадры и дает указания императивного, бесспорного, не состязательного характера.

- оперативные, квалификационно-управленческие (информационно-аналитического, проектно-расчетного, мониторинго-контрольного, планирующего, прогностического характера).

7.4 Структурно составляющая системы  государственно-административного управления

      Первичным систематизирующим элементом государственно-управляющего воздействия на общество является государственный орган.

      Государственный орган – учрежденное  в установленном (официальном, юридическом) порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим  специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией, полномочиями.

      Сущность государственного органа можно определить как целостную совокупность составляющих компонентов: политического (государственно-властный характер), социологического (решать общезначимые дела, ориентация на потребности социума), административно-управленческого (выполнять функции, стоящие перед государством).

      Установленный порядок означает, что любой орган имеет правовую, законодательную основу, получает   соответствующий правовой статус  после издания правового акта.

       Госорган наделен  государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера.

       Государственно-управляющее воздействие на общество реализуется через совокупность государственных органов, а само государство выступает как консолидирующий субъект управления.

       Государственные органы – это совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти, а также органы государственного управления, которые создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной власти – государственный аппарат, обеспечивающий их лучшую организацию и управление.

     Каждый орган имеет организационно-структурное построение. Исходным структурообразующим фактором является функция, ее содержание. Функциональный подход – определяющий для структурного оформления управляющей системы в целом  и для отдельной публичной службы.

      Структура  организации госоргана организации – это упорядоченная совокупность составляющих его подразделений, выполняющих конкретные функции и полномочия в  рамках юридически установленной для них компетенции.

      Государственный орган представляет собой  сложную систему. Эффективность  функционирования каждого зависит от  согласованности действий его подсистем, т.е. от организационной структуры управления.   Организационная структура управления – это упорядоченная совокупность конкретных звеньев аппарата управления, связанных между собой по вертикали (субординация) и по горизонтали (координация)  и обеспечивающих устойчивый и качественный процесс управления.

      Таким образом, выбор оптимального построения организационной структуры  управления зависит:

1. Наличие у каждого структурного подразделения  своего специфического целевого  предназначения

2. Обусловленность структуры  организации ее функциями с тем, чтобы предупредить  структурную избыточность или, наоборот, недостаточность.

3. Выделение  соответствующих людских и материальных ресурсов.

4. Наличие упрощенной структуры управления

5.Обеспечение гибкости  организационной структуры

6. Достижение оптимального сочетания централизации и децентрализации.

7. Исключение дублирующих функций.

8. Обеспечение  относительной равномерности нагрузок на каждое структурное подразделение.

9.Минимально возможное  число иерархических  уровней.

10. Предусмотреть возможность  взаимодополняемости и взаимозаменяемости.

       С целью обеспечения эффективности деятельности госоргана, тесного взаимодействия  всех его органов разрабатываются  организационно-распорядительные документы:

·        Организационная структура  госоргана, утвержденная соответствующим нормативным актом

·        Положения  о самом госоргане и о всех его структурных подразделениях (она должна содержать  общие положения, задачи, структура, функции, права, обязанности, ответственность)

·        Штатное расписание.

·        Должностные инструкции на должности, предусмотренные штатом (она должна содержать общую часть, основные должностные обязанности,  работник должен знать, права, обязанности и ответственность, квалификационные требования)

     Первичным элементом в структуре государственного органа является  должность. Под должностью  следует понимать как юридически установленную социальную роль, выполняемую  человеком в организации, совокупность соответствующих ей полномочий, обязанностей и ответственности, требований к знаниям, опыту и квалификации.

      Должностное лицо в госапарате –  это государственный  служащий, осуществляющий  организационно-распорядительные  и административно-хозяйственные функции, государственно-властные полномочия и юридически значимые действия.

7.4. Коммуникативная составляющая системы  государственно-административного управления

      Управленческие коммуникации – это целостная совокупность информационных связей, взаимодействий между субъектами управленческой деятельности по вертикали, горизонтали и с внешней общественной средой.

       Можно выделить следующие организационные связи: служебная связь, функциональная, техническая связь, информационная связь.

        Информация,  в зависимости от источников поступления, делится на внутреннюю и внешнюю.  Внешняя информация,  в свою очередь, может быть разделена на дескриптивную (отражает сведения о наблюдаемых свойствах социально управляемых объектов) и прескриптивную (жестко регламентирует деятельность организации, являясь для управленцев обязательной).

      Существуют различные способы выработки информации: самонаблюдение, взаимодействие, сообщения, аналитический анализ. Информационный поиск, предшествующий принятию решения, - это процесс сбора и переработки информации с учетом требований, определенных закономерностей.

      Таким образом, информация как управленческая категория – это новые сведения, характеризующие управленческую ситуацию, снижающие уровень  неопределенности в отношении будущего, воспринятые, понятные и оцененные  как полезные для решения тех или иных задач управления. Информация в управлении – это не любые сведения, сообщения, данные, а только используемые в процессе формирования решения. Требования к информации в управлении можно обобщить следующим образом:

- опережающая, т.е. содержащая в себе элемент предвидения хода событий, постановку целей, разработку планов и программ, стратегии действий в будущем;

- своевременная, оперативная;

- надежная, оптимальная;

- доступная и простая в восприятии;

- логичная и лаконичная;

- комплексная и системная;

- соответствующая  компетенции, полномочиям  субъекта управления.

      Следовательно, коммуникативное взаимодействие и информационное обеспечение – необходимые факторы эффективного управления.

7.5. Кадровая составляющая системы государственно-административного управления

      Кадровое обеспечение – это активная  созидательно- организующая деятельность по реализации мер организационного, образовательного, экономического, управленческого характера, направленная на удовлетворение потребности госорганов в кадрах определенной специализации и квалификации; система  целенаправленных кадровых процессов по прогнозированию, планированию подготовки кадров, по обновлению и сохранению. преемственности государственных служащих, их профессиональному развитию, стимулированию качества труда и служебного продвижения.

      Категории персонала государственных органов:

      Политический руководитель – это должностное лицо в госоргане, где имеется  политических назначений на ответственные управленческие посты выборными лицами (президентом, мэром, представительным органом). Профессиональная карьера политического назначения зависит от выборного должностного лица. Нахождение политических назначенцев в руководящих креслах позволяет повысить способность государственных органов реагировать на требования общества. Назначение политических исполнителей есть основное средство обретения политического контроля над государственными учреждениями. Именно на политических исполнителей ложится  основная тяжесть  конкретной реализации политики, основные принципы которой утверждаются  выборными должностными лицами.

      Так, министр является одновременно и политиком, и административным руководителем. Он сам создает политический механизм воздействия на административно-управленческий процесс.  Как политик, министр использует  личное влияние, косвенное – через его представителей, а также  через использование пропагандистских каналов. Он, проявляя себя как лидер, должен:

- иметь стратегическую программу развития отрасли, которой руководит;

- уметь учесть ценности различных групп и людей, предусмотреть их интересы в планах, программах, решениях;

-  привлечь общественное мнение;

- обладать личностными  качествами убеждать и объединять вокруг себя людей.

      Как администратор, министр должен обладать качествами менеджера, держать под личным контролем ключевые звенья всего организационно-управленческого процесса, воссоединить политическую стратегию со знанием и опытом профессионалов - управленцев.

      Руководитель государственного органа – это лицо, на которое официально возложены  функции управления коллективом и организации его деятельности. Руководитель несет  юридическую ответственность за функционирование коллектива перед назначившей его инстанцией. Он обладает  формально регламентированными правами и обязанностями. Перечни должностей этой категории  определяется  реестрами должностей государственной гражданской службы.

      Данная категория руководителей должна  обеспечить перевод  политических директив избранных или назначенных должностных лиц в конкретные решения или действия. Поэтому для многих из  первейшей является  организационная работа.

      Можно выделить  следующие группы функций как виды деятельности руководителя  в системе государственных и муниципальных органов управления:

- Административная (мобилизация  коллектива на выполнение поставленных целей оптимальным способом);

-  Стратегическая (разработка и проведение стратегии развития организации, формирование оптимальной структуры, принятие и осуществление концептуальных решений),

-  Нормотворческая (разработка и принятие административных актов),

- внутреннего оперативного руководства,

- коммуникативно-регулирующая,

- контрольная.

     Понятие государственная служба часто связывают с понятием «бюрократия». Бюрократия означает управление государственным сектором в противоположность  управлению в частных организациях. В своем определении  бюрократии Вебер выделил следующие общие черты:  иерархия (каждый чиновник имеет  четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальнику), последовательность (должность является  основным видом деятельности, дающим жалование и перспективу  регулярного повышен6ния  по службе),  безличность (характер работы определяется в соответствии с утвержденными правилами, регламентом), специальные знания.   

7.6. Культурно-составляющая системы государственно-административного управления

     Культура управления как составляющая  системы во многом определяет ее целостность, организованность, зрелость. Она представляет собой  слияние интеллекта и действий, «материализацию» сознания. Этот фактор  отражает способность государственных служащих  адекватно реагировать на происходящие  изменения в экономике, социальной и культурной сфере и при этом обеспечивать устойчивость в управлении.

      Термин «профессиональная культура» имеет множество синонимов (управленческая культура, профессионально-нрнавственная культура труда, профессиональная этика, профессионализм и т.д.).

       Система профессионально-управленческой культуры  может быть понятна и изучена  на уровне анализа  ее трех уровней:  1. общенациональном как публично-правового  института и носителя специфической корпоративной культуры; 2. на уровне госучреждения с его стилем работы, который  нормируется  из совокупности принятых, устойчивых образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, традиций, прошлого опыта и  современных ориентаций; 3. на уровне личности государственного служащего, культура которого вмещает в себя определенную совокупность профессиональных качеств и свойств, убеждений, знаний и навыков.

      Профессиональная культура субъектов управления вычленена лишь в абстракции, в реальности она вплетена в различные другие  культуры субъекта: политическая, правовая, нравственная, административная этика.

 Тема 8.  ПРОЦЕС И ТЕХНОЛОГИЯ  ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

      Управление государственными делами как процесс при всей своей  предопределенности объективными условиями развития экономики, информационного, научно-технического  прогресса, социальных и политических отношений, обладает очевидной самостоятельностью.

     Процесс функционирования системы государственно-административного управления может быть представлен через цепь взаимосвязанных общественных явлений: потребности управляемой системы – интересы граждан – цели и ценности управления – решения в системе управления – действия  управленцев – результаты. Это позволяет избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать характер  системного отражения  общественных процессов. Система управляющая, являющая опорной общества,  определяющая ее развитие, способна перевести интересы и потребности людей  на язык согласованных решений. Здесь важно проявление  синергетического подхода в управлении, то есть согласованного, совместного  действия нескольких органов в одном направлении (Синергетика в переводе с греческого означает сотрудник, в нашем случае – орган).

     Вместе с тем систему  государственно-административного управления  необходимо характеризовать как изменяющую систему – она связана с существованием и развитием отношений между управляющими и управляемыми. Но на стабильность государственно-административного управления  может оказывать как внешняя, так и внутренняя среда.

     Главным  в управлении являются  решения и действия (необходимо, чтобы  первые предопределяли вторые, иначе государство трудно назвать правовым).

     Различают  систему государственного управления демократическую, тоталитарную и авторитарную.

     В зависимости от концентрации и распределения властных полномочий – централизованную и децентрализованную.

     По характеру взаимодействия с внешней средой - открытую и закрытую, по способам адаптации -  - жесткую, гибкую и адаптивную. В зависимости от ориентации на стабильность и перемены  системы госуправления  подразделяются на консервативные и трансформирующиеся, по степени  развития -  суммативные и организованные.

       Государственное и муниципальное управление представляет  собой единство  статики, которая  выражается, прежде всего, в организационных структурах,  и динамики -  в процессе управления. Процесс (от латинского  слов а продвижение) определяется как ход определенного явления, последовательная смена событий, совокупность последовательных действий для достижения  какого-либо результата.

8.1. Понятие и организация процесса  управления

        Процесс государственного или муниципального управления есть последовательность действий  органов  государственного и муниципального управления по достижению цели управления.

        Процесс управления характеризуется  как непрерывно циклический, включающий четыре  этапа действий, составляющих  основную функцию государственного управления:  планирование,  организация,  контроль и учет, регулирование и координирование. При этом реализация  функций управления осуществляется посредством использования соответствующих методов управления.

        Общий процесс государственного и муниципального управления включает  ряд частных процессов:

1. Процессы управления на различных уровнях государства: федеральном, региональном и муниципальном.

2. Процессы управления  в отраслевом разрезе, осуществляемые  органами управления отраслевой  компетенции.

3. Процессы управления в функциональном разрезе, выполняемые органами  управления  межотраслевой компетенции, посредством реализации общих функций  государственного и муниципального управления

        Наряду с процессами управления важное значение имеют процессы:

         ФОРМИРОРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

         Избранный или назначенный  руководитель органа управления, например, администрации региона или муниципального образования, разрабатывает  схему управления, включающую организационную  структуру администрации и органы управления  отраслевой и межотраслевой компетенции и представляет ее на утверждение  законодательному (представительному) органу власти.

        После утверждения соответствующих документов глава администрации назначает на должность своих заместителей и руководителя аппарата и вносит их кандидатуры, а также финансового органа,  на утверждение   депутатами. Одновременно с этим  принимает постановление о создании структурных подразделений  отраслевой и межотраслевой  компетенции, назначает руководителей этих органов.

         Органы и структурные подразделения осуществляют  свою деятельность на основе положений.

       ПЛАНИРОВАНИЯ  ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ       

       Орган государственного и муниципального управления организует процесс своей деятельности на основе перспективных и текущих планов. Они разрабатываются  в соответствии с законодательством, планами и программами социально-экономического развития территории.

       Перспективный план работы органа  управления основывается  на программе предстоящей деятельности руководителя органа  управления, с которой он выступал на выборах или при его назначении. Разработанный  и утвержденный план администрации  рассылается  структурным подразделениям администрации,  органам отраслевой и межотраслевой  компетенции, публикуется в газете. Общий контроль за выполнением плана осуществляет руководитель аппарата, который ежеквартально информирует главу администрации о ходе  его выполнения.

       Текущие планы  работы администрации  составляются на  полугодие (квартал)  в соответствии с перспективным планом, а также с учетом принятых законов и решений  представительного (законодательного) органа. Контроль за его выполнением осуществляют глава администрации, его заместители и руководитель администрации в соответствии с распределением обязанностей.

       Календарные планы работы структурных подразделений  администрации разрабатываются на месяц  на основе текущих планов, заданий руководителей администрации, функций органов структурных подразделений, установленных в положениях о них.

8.2. Технология государственного и муниципального управления

       Под технологией управления понимается совокупность формализованных  и неформализованных  принимаемых приемов управленческой деятельности. 

       Наиболее полно технология управления отображается в форме управленческих процедур (издания актов, совершения  организационных, материально-технических действий).

       Управленческие процедуры  государственного и муниципального  управления:

- служат одним из факторов обеспечения четкого функционирования аппарата управления;

- обеспечивают полноту, всесторонность т объективность анализа проблем и исследования обстоятельств,

- создают  условия  для реализации прав, законных интересов граждан;

- позволяют  экономить силы, средства и время  работников аппарата управления на основе  наилучшего, экономичного отбора способов и порядка операций  по выполнению  управленческой процедуры;

- обеспечивают  проведение в жизнь  принципа ответственности каждого органа управления, должностного лица за порученное дело.

8.3. Информационное обеспечение  процесса государственного и муниципального управления

     Информация является одним из элементов государственного и муниципального управления.

      Информацию классифицируют по разным основаниям:

- происхождению: официальную и неофициальную,

- сферам общественной жизни: экономическую, социальную, политическую,

- источникам поступления: на внутреннюю и внешнюю,

- формам носителей:  устную, письменную, электронных средств.

- видам основных функций управления: планово-прогнозную, организационную, контрольно-учетную, регулятивную.

       Основные требования к информации: полнота,  достоверность, оперативность, полезность,  однозначность, минимальная трудоемкость сбора и передачи, максимальная сохранность, агрегирование (сжатость).

        Источниками информации являются  Конституция и законы, акты Президента и Правительства РФ, законы и нормативные  акты органов представительной (законодательной) власти субъектов РФ, а также  федеральных органов  государственного управления, издаваемых в пределах их компетенции. Эти документы составляют  организационно-правовую базу деятельности органов государственного и муниципального управления.  Другим источником информации являются приказы, отчеты, справки органов  управления отраслевой и межотраслевой компетенции. Также используется  периодически предоставляемая  оперативная информация на основе анализа функционирования различных объектов управления.

       Важное значение имеет внутренняя информация: протоколы заседаний, справки, отчеты и т.д. Наиболее достоверным источником являются  бюллетени государственной статистики. Особым источником являются письма и обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления.

ТЕМА 9. УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ  РЕШЕНИЯ: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ

       Основным содержанием деятельности органов государственного и муниципального управления является руководство  хозяйственным и социально-культурным развитием на соответствующей территории.  Такое руководство  орган управления осуществляет  посредством  принятия управленческих решений.

       Управленческое  решение есть план разрешения, ликвидации проблемы.

       Управленческие решения разделяются:

По функциональной направленности - на плановые, организованные, контрольные, координационные.

По субъекту принятия управленческих решений – на единоличные, коллегиальные, координационные.

По продолжительности реализации – на стратегические, тактические и оперативные.

По  степени свободы  действий исполнителей – на директивные, нормативные, гибкие и ориентирующие.

По форме представления – на устные и письменные.

По причинам  возникновения – программные, по распоряжению вышестоящих органов, инициативные, ситуационные.

        Управленческие решения  служат основной формой  воздействия  объекта управления на управляемый объект, направленного на достижение поставленной цели. Поэтому эффективность управленческого решения зависит от его качества, которое определяется совокупностью свойств. К ним относятся:

-         целенаправленность,

-         научная обоснованность,

-         непротиворечивость,

-         реальность,

-         полномочность,

-         правомерность,

-         количественная и качественная определенность.

  Процесс подготовки и реализации управленческих решений включает следующие этапы: выявление и формирование проблемы, формирование группы по подготовке решения, сбор информации и анализ проблемы, подготовка и обоснование вариантов решения, выбор и принятие решения, контроль и оценка результатов исполнения решений.

 В качестве методов  выработки вариантов решений используются: метод аналогии, метод  эксперимента, экономико-математические методы,  метод деловых игр, метод системного анализа.

В каждом варианте решения должны определяться основные направления достижения цели, конкретные исполнители решения, необходимые ресурсы, сроки достижения цели, предполагаемые социальные последствия от реализации решения. Таким образом,  выявленные  наиболее эффективные варианты решения проблемы  представляются руководителю, который делает окончательный выбор. Окончательный  проект (или варианты проекта)  распорядительного документа согласовывается со всеми заинтересованными в его исполнении должностными лицами.

Под распорядительными документами  органов государственного и муниципального управления понимаются постановления, распоряжения, приказы. Подготовка их  организуется в соответствии с документами вышестоящих органов  власти, планом работы администрации, по предложению общественных организаций, по  собственной инициативе. В проекте  распорядительного документа  должны включаться предписания по тем вопросам, которые соответствуют компетенции  органа управления. Он должен соответствовать  законодательству, распорядительным документам вышестоящих органов государственной власти, а также  ранее принятым  распорядительным документам органа управления, если не предусматривает их  отмену или изменение.

  При составлении проекта распорядительного документа  главное внимание должно обращаться на конкретность и реальность предписаний документа, четкое определение  исполнителей, наличие ресурсов и обоснованных сроков исполнения. В последнем пункте  распорядительной части указываются лицо, на которое возлагается контроль.

ТЕМА 10. КОНТРОЛЬ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ

Одной из основных функций управления, составной частью управленческого цикла является контроль.

  Контроль – это процесс, обеспечивающий соответствие функционирования управляемого объекта принятым  управленческим решениям и направленный на успешное достижение поставленной цели.

   По объекту  контроль  разделяется на государственный (муниципальный),  внутрихозяйственный, правовой, независимый, специализированный, ведомственный и общественный. В свою очередь государственный контроль  подразделяется на политический, административный и судебный.

Функции контроля -  профилактическая, информационная и мобилизационная.

По характеру взаимоотношений  субъекта и объекта контроля контроль подразделяется на внутренний и внешний,  по масштабу – на общий и частный,  по продолжительности – на непрерывный и периодический, по предмету – на контроль текущих результатов труда работников  органов управления, контроль деятельности органа управления и контроль исполнения распорядительных документов.

Контроль в органах государственного и муниципального управления строится на принципах:

     Общих – массовость контроля, всесторонность, реальность, объективность, результативность, гласность, отражающих социально-политическую сторону.

     Частные – анализ документов: планов работы, отчет об исполнении их, принятых решений и т. д.; непосредственное изучение объекта  контроля на месте, посредством бесед с должностными лицами и служащими; заслушивание  отчетов должностных лиц на заседаниях, коллегии органа управления; периодическая аттестация  служащих на соответствие  их занимаемой должности.

     Под результативностью контроля  деятельности органов государственного и муниципального управления понимается  степень ликвидации, устранения выявленных  недостатков, недоработок  в объекте контроля.

       Следствием проведенной проверки  может быть применение дисциплинарных, материальных и уголовных санкций.

       Контроль осуществляют структурные подразделения, созданные в Администрации Президента РФ,  Правительства РФ, а также в органах исполнительной власти субъектов РФ. К недостатку существующей  в РФ системы контрольных органов следует отнести  разрозненность их действий.

       Система контроля  исполнения распорядительных документов  предусматривает  контроль исполнения  следующих видов документов: высших органов государственной власти, представительного (законодательного)  органа соответствующего  территориального образования,  органа государственного и муниципального управления, а также  протоколов совещаний  при руководителе органа управления, поручения руководителя органа управления, служебные письма.

       Определен порядок работы с  контролируемыми документами.

       В сфере государственного управления осуществляется прокурорский надзор. Надзорная деятельность прокуратуры осуществляется:

1.     за исполнением законов органами исполнительной власти РФ и ее субъектов, органами местного самоуправления

2.     за соблюдением прав и свобод этими органами, а также их должностными лицами

Формы реагирования  прокурора на нарушения закона:

1.     протест прокурора

2.     представление прокурора

3.     постановление прокурора

4.     предостережение о недопустимости нарушения закона.

Кроме того, в сфере государственного управления осуществляется судебный контроль:

·        при рассмотрении на действия и решения органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан

·        рассмотрение дел об административных правонарушениях

·        рассмотрение жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях

·        проверке  законности нормативных правовых актов

·        рассмотрение дел, возникающих из гражданско-правовых отношений

·        рассмотрение жалоб юридических лиц

·        рассмотрение уголовных дел.

        Одной  из важнейших  форм участия граждан  в управлении государством  являются обращения граждан. Эта форма выступает  как составной элемент прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ. В 51 статье ее  указано «Граждане  РФ имеют право  направлять личные и коллективные обращения  в государственные органы и должностным лицам, которые  в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный  ответ в установленный законом срок».

      Под обращениями граждан понимаются предложения, заявления и жалобы граждан.

      Важное значение в повышении эффективности работы органов управления с обращениями граждан имеют такие организационные формы работы,  как общественные приемные при органах управления, ведение приема  граждан  руководителями органов управления по месту  жительства, освещение в СМИ путей и хода решения местных и региональных проблем, вызвавших озабоченность населения.

      В  государственном управлении может быть предусмотрена политическая, гражданская, административная, уголовная ответственность.

 Тема 11  ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

      Эффективность  управленческого или административного  труда оценивается путем определения  соотношения  между  полученным результатом труда и затраченными ресурсами.

       В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами:

1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления  увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей  органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.

2. В рамках концепции  профессионализма эффективная деятельность ставится  в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия  профессиональных чиновников, от уровня их  профессионализма и компетентности.

3. Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной  подотчетностью государственных органов, в первую очередь, перед налогоплательщиками.

4. Экологический подход, основанный на результатах деятельности  бюрократии, которые зависят от характера внешней среды и способности органов власти управлять  изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям

5. Подход, связанный на  концепции управления качеством. В рамках его основное внимание акцентируется  на создание в органах власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг, включения в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их творческую работу.

      При анализе  эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. 

       Множество преимуществ имеет оценка деятельности на основе  сбалансированной системы  показателей. В связи с этим они должны  соответствовать следующим требованиям: должны  соотносится с целями и задачами органа власти, иметь четкость и однозначность в понимании использования, сравнимость, проверяемость, статистическую надежность,   экономическую целесообразность,                                                                                                           

3. Методы государственного управления

Государственное управление – совокупность предприятии, проводимых с целью руководства и контроля объектов.

При изучении государственного управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов большое значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления.

Применяются логический метод (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации(он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод(позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления), количественные методы(в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнозирования(например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции(распространения признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования(искусственного воссоздания тех или иных управленческих процедур), эксперимента(практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).

При изучении государственного управления широко используются исторический метод(например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), конкретно—социологические методы и приемы(анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), социально—качественные методы исследования(например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые(изучение нормативных актов, регулирующих государственное управление), сравнительно—правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы.

Важнейшую роль при изучении государственного управления играют методы наблюдения за деятельностью соответствующих органов и должностных лиц, методы имитации (например, организация соответствующих деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства, или местного самоуправления), различные частные методики, изучение документов, статистики, отчетов соответствующих органов, данных средств массовой информации.

Методы обладают конкретными характеристиками:

1) взаимосвязь объекта и субъекта;

2) выбор способа для достижения задач;

3) сроки (краткосрочными и долгосрочными).