Статья "Сущность и свойства экономики муниципального образования как объекта работы и управления"

Бабышева О.В. преподаватель экономических дисциплин ГБПОУ КК «Армавирский машиностроительный техникум»

Сущность и свойства экономики муниципального образования как объекта работы и управления

Местное (муниципальное) самоуправление является объектом интереса у представителей различных отраслей российской и зарубежной науки. В настоящее время сформировался ряд  исследований, авторы которых являются представителями правового, политического, экономического, социо-культурного направлений. В сфере работы социально-экономических процессов на муниципальном уровне известны труды кубанских специалистов Т.Т.Авдеевой, Ю.В.Филиппова, Л.Н. Буровой; эконом-географа А.В Пенюгалова, социолога С.Н Железко. Труды указанных ученых определили основу становления нового для научного сообщества Российской Федерации направления, охватывающего проблемы организации и планирования развития местных сообществ, функционирующих в новых условиях.

Левин С.А. указывает, что двойственность природы местного самоуправления, выявленная «общественной теорией», была преодолена в «государственной теории», в основу которой было положено представление о том, что любая управленческая деятельность, осуществляемая носителем публичных прав и обязанностей, есть деятельность государственная. «Сущность местного самоуправления составляет не обособление местного союза от государства, а наоборот, обеспечение государственных интересов и целей. Г. Еллинек, рассуждая об объеме компетенции органов местного самоуправления, указал, что существует необходимость предоставления местным органам управления  и права принятия решений». При этом он рассматривает местное сообщество в качестве активного публично-правового союза, действующего не в качестве органа государства, а от своего собственного имени, реализуя при этом собственную публичную власть.

Из наблюдений вышеперечисленных авторов следует, что в соответствии с дуалистической теорией местного самоуправления, оно объединяет в себе два начала, являясь и государственным и общественным, то есть является проявлением государственного управления на местном уровне с одной стороны и выражением интересов местных сообществ - с другой стороны. В связи с этим, общественно-государственный характер местного самоуправления требует предоставления ему статуса звена публичной администрации, находящегося например, во Франции в подчинении у Министерства местного самоуправления с одной стороны и подчиняющийся интересам местного сообщества – с другой. В таком виде местное самоуправление находится в постоянных поисках выбора приоритетов – общегосударственного или местного. Данный факт определяет специфику управления местным развитием по сравнению с объектами иного масштаба (предприятие, регион, государство).

В свою очередь, экономическая подсистема муниципального образования также представляет собой многокомпонентный объект. Как следует из рисунка 1, при управлении системой муниципального образования присутствуют задачи освоения нерыночного и рыночного секторов. В настоящий момент его система управления преимущественно ориентирована на деятельность в нерыночном секторе экономики – оказании информационных, организационных услуг населению через свои бюджетные организации – комитеты, ведомства, муниципальные унитарные предприятия – МУПы. В секторе присутствует элемент конкуренции между системой управления городскими округами и непосредственно городом. Одновременно, на этом же пространстве оперируют структуры регионального и федерального значения – например, по поддержке малого и среднего предпринимательства. Так, в Краснодарском крае одновременно сосуществуют программы по финансированию предпринимательства краевые, городские и районные.

Часть деятельности муниципального образования распространяется и на сектор рыночный. Оказание бытовых услуг населению, выпуск собственных ценных бумаг и приобретение ценных бумаг акционерных обществ, сдача в аренду недвижимости и т.д. происходят на той же территории и одновременно с деятельностью тех самых субъектов малого и среднего предпринимательства, которые муниципальное образование должно поддерживать в целях увеличения своей налоговой базы.

 

Рисунок 1.1 - Структура деятельности системы управления муниципальным образованием

Обращаясь к экономике местного самоуправления кубанские ученые Т.Т. Авдеева и Ю.В. Филипов исследуют его хозяйственную основу – местное хозяйство ‑ определяя его как основу местного самоуправления. Понятие «местное хозяйство» учитывает:

- пространственную характеристику, поскольку оно размещается в пределах более или менее ограниченной территории;

- специфику местного рынка в отличие от национального рынка, поскольку первый обеспечивает движение товаров и услуг преимущественно для непосредственного удовлетворения нужд жителей данной местности;

- границы хозяйственных действий, поскольку местное хозяйство является своеобразным «единичным хозяйством» (в отличие от народного);

- не только ресурсный потенциал и имущество (капитал) предприятий различных форм собственности, действующих на территории, но и социально-культурные ресурсы.

Говоря о критериях определения границ местного сообщества, они выделяют селитебную, административную, экономическую, и информационную границы местного сообщества, таким образом, определяя структуру местного самоуправления как сложный объект работы. Если, как отмечалось ранее, понятие местного самоуправления имеет двойственность в отношении общественности и государственности, что нашло подтверждение в соответствующих теориях, то Т.Т. Авдеева и Ю.В. Филипов указывают на то, что и местное хозяйство имеет двойственную природу: «единичное хозяйство» и/или часть национального хозяйства. Они исходят из того что так как часть проблем развития местных сообществ определяется национальными и региональными экономическими условиями, местное хозяйство представляет собой часть народного хозяйства. Однако сфера деятельности местного хозяйства ограничивается целями местного благоустройства, а народное хозяйство служит целям удовлетворения потребностей всего населения независимо от его места проживания.

Круг хозяйственных действий местного хозяйства замкнут,  оно по своей сути является единичным хозяйством. Одной из особенностей единичного является его самодостаточность. В отличие от него, прерогатива действий народного хозяйства определяется скорее удовлетворением нужд членов сообщества, чем извлечением прибыли. Это зачастую приводит к слабым результатам экономической деятельности унитарных предприятий.

Однако статус муниципального образования могут иметь не все местные сообщества. Например, район в составе города или сельская администрация или даже отдельная станица или хутор в составе сельского района далеко не всегда является муниципальным образованием. Поэтому понятие «местное сообщество» даже в правовом отношении представляется более универсальным, поскольку несет в себе нечто большее, чем юридическое определение «муниципальное образование».

Раскрывая содержательное понятие местного сообщества, следует отметить, что оно может быть охарактеризовано  по совокупности множества признаков. Исследователь может анализировать экологические, экономические, этнографические, социологические и прочие характеристики, принимая во внимание четыре основных  признака сообщества ‑ территория, население, социальные отношения, чувство сообщества.

Хозяйство местного сообщества включает в себя  различные хозяйствующие субъекты, координируемые или управляемые в зависимости от вида собственности, соответствующим органом муниципального самоуправления. Их можно объединить в две группы. В первую входят унитарные предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности, а во вторую – не являющиеся муниципальной, поселковой и т.д.  собственностью, но зависимые от эффективности их взаимодействия с органами муниципальной власти.

Муниципальные органы осуществляют как нормотворческое, так и экономическое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов в целях обеспечения коллективных потребностей населения местного сообщества и руководствуясь статьями 31, 32 и 33 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».  В статье 31 определяется возможность системы управления муниципальным образованием по определению целей, условий и порядка деятельности унитарных предприятий, учреждений и организаций; регулирования цен и тарифов на их продукцию, утверждения уставов, назначения и увольнения руководителей. В последующих статьях – порядок действий и взаимоотношений органов системы управления муниципальным образованием при взаимодействии с предприятиями, организациями и учреждениями, не входящими в состав муниципальной собственности. Полномочия органов муниципальной власти в таком случае ограничиваются координацией.

Деятельность как самой системы управления муниципальным образованием, или местным сообществом так и хозяйствующих на его территории субъектов должна обеспечиваться ресурсами. Насыщенность ресурсами определяет выбор модели муниципального хозяйства.

Под ресурсами муниципального образования традиционно понимается совокупность всех возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено к компетенции органов местного самоуправления данного муниципального образования.

Различают материальные и нематериальные ресурсы. К материальным ресурсам относятся:

*              природные ресурсы (земля, ее недра, водные объекты, леса и пр.);

*              производственные ресурсы (предприятия, иные производственные мощности);

*              финансовые ресурсы (бюджет, внебюджетные источники финансов);

*              организационные ресурсы;

*              кадровые ресурсы (квалифицированные служащие, инфраструктура подготовки и переподготовки кадров и пр.);

*              иные материальные ресурсы.

Развитие территории, ее инвестиционная привлекательность во многом определяется наличием или отсутствием материальных ресурсов.

К нематериальным ресурсам относятся, прежде всего:

*              правовые ресурсы (объем полномочий, определенный законом);

*              интеллектуальные ресурсы;

*              иные нематериальные ресурсы (информационные, инновационные и др.).

Степень управляемости материальными и нематериальными ресурсами системой муниципального самоуправления  различна не только по критериям их административно-хозяйственной либо иной принадлежности (публичный – частный и прочее), но и между самими муниципальными образованиями.

Так, существуют особенности распределения ресурсов в городах федерального значения. Сюда входят значительная неравномерность размещения объектов социальной и производственной инфраструктуры, огромные освоенные территории с развитым взаимосвязанным расселением, то есть связями между местами труда и проживания. Это неделимость многих объектов социальной инфраструктуры, размытость территориальных границ реальных сфер обитания жителей, связанных с удовлетворением их различных потребностей. Также это невозможность рассмотрения многих объектов, непосредственно удовлетворяющих потребности населения, как объектов местного значения и большое количество объектов культурного наследия страны. Все перечисленные факторы существенно осложняют организацию местного самоуправления. Как отмечает В.Б.Зотов, масштаб города федерального значения, например, слишком велик для решения всех вопросов местного значения на общегородском уровне, а создание внутригородских муниципальных образований осложнено многими перечисленными особенностями. Границы между внутригородскими муниципальными образованиями зачастую условны и далеко не всегда могут быть обозначены реальными преградами в виде оживленных автомагистралей, железных дорог, рек, промышленных или парковых зон и т.п. Если человек проживает в одном муниципальном образовании, работает в другом, удовлетворяет свои культурные потребности в третьем, а занимается спортом в четвертом, то это повышает неопределенность задач управления местным сообществом – территориально целостным коллективом, связанным условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.

В свою очередь, все указанные выше виды ресурсов могут относиться, а могут и не относиться к ресурсам муниципального образования. Для принадлежности к муниципальным ресурсам необходимо, чтобы данный ресурс относился к территории муниципального образования, и чтобы право им распоряжаться входило бы в полномочия органа местного самоуправления этого муниципального образования. Полномочия органа местного самоуправления определяются законом, таким образом, именно закон закрепляет те или иные ресурсы за местным самоуправлением (компетенция федерального законодательства), за тем или иным муниципальным образованием (компетенция законодательства субъекта федерации или устава муниципального образования).

Принято считать, что критерием закрепления ресурсов за тем или иным уровнем власти является наибольшая эффективность его использования. В этом смысле за муниципальным самоуправлением следует закреплять такие ресурсы, наиболее эффективно использовать которые сможет именно  муниципальное самоуправление – как наиболее приближенный к населению уровень власти (например, землю).

Основанием для закрепления ресурсов за тем или иным муниципальным образованием должен служить объем полномочий органов муниципального управления данного муниципального образования, ресурсов должно быть достаточно для комплексного решения задач, связанных с реализацией этих полномочий.

А.В. Игнатьева пишет: «Изучая систему управления как объект работы, необходимо выделять требования, предъявляемые к системам управления, по которым можно судить о степени организованности систем». Как указывает А.А. Васильев, управление муниципальным образованием всегда происходит в условиях неопределенности, которая определяется двумя главными его свойствами: «Первое - это принципиальная неопределенность развития муниципального образования, заложенная в его природе, вследствие частой смены администрации и других факторов. Конкретный путь эволюции муниципального образования относителен. Можно прогнозировать только общее направление развития, содержащее различные траектории. Эта неопределенность всегда присутствует при принятии решений в местных органах. Вторым свойством является неполная наблюдаемость процессов функционирования муниципального образования. Многие политические, социальные, экономические и другие процессы вообще не поддаются прямому наблюдению и о них можно судить только косвенно, по некоторым конечным результатам». Аналогичное мнение высказывает специалист по исследованию систем управления муниципальным образованием В.Б.Зотов: «Слабая структурированность - важное свойство муниципального образования как социально-экономической системы. Это означает, что состав подсистем и элементов муниципального образования, а также взаимосвязи между ними характеризуются известной долей неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование». Другим свойством является детерминированность элементов системы. Под детерминированностью в данном случае понимается как возможность определения структурных компонентов, так и возможность их качественного и количественного измерения. Даже при наличии указываемой А.А. Васильевым принципиальной неопределенности развития муниципального образования существуют переходящие из года в год показатели социально-экономического развития, определенные существующим законодательством статьи бюджета, относительная стабильность списочного состава муниципальных, и находящихся в частной собственности расположенных на территории муниципального образования предприятий и прочее. Такое качество, как динамичность системы в полной мере свойственна как системе местного самоуправления, так и местному сообществу в целом (как его  называют Т.Т. Авдеева и Ю.В. Филиппов).

Динамичность, как способность изменяться, увеличивать, или уменьшать ресурсные показатели, свойственна и сельскому поселению, и муниципальному образованию городского типа, и всей гамме форм  реализации местного самоуправления. Наличие в системе управляющего параметра проявляется в виде активности системы, каждый из элементов которой имеет свои цели и задачи и совокупность которых предоставляет возможность измерения и, как следствие, моделирования. Наличие канала или каналов обратной связи, также именуемых коммуникативными каналами - важное условие при организации системы управления. Оно в полной мере реализовано в муниципальной системе управления: эту функцию выполняют ТОСы – организации территориального общественного самоуправления. ТОСы представлены достаточно широко.Территориальных общественных самоуправлений – ТОС города. Все ТОСы, в соответствии с решениями конференций граждан, обладают правами юридических лиц, пройдя установленную законом процедуру государственной регистрации. Все 15 ТОСов входят в состав Ассоциации по координации деятельности органов ТОС, созданной в целях оказания организационной, методической и иной необходимой помощи ТОСам и координации их деятельности. Таким образом, канал организации обратной связи не только существует, но и обладает своей собственной подструктурой, способной осуществить информационное обеспечение для использования современных методов прогнозирования и моделирования.

Таким образом, местное самоуправление – сложный для работы объект, обладающий свойствами неопределенности, динамичности и слабой структурированности.

Список используемой литературы:

1.                      Ахполова, В.Б. Механизм интеграционного взаимодействия региональных социально-экономических систем в пространстве макрорегиона. – Ростов-на-Дону: СКНЦ ВШ, 2009.

2.                      Грушевский, Д.В. Институционально-экономическая природа кластеров / Д.В. Грушевский, Д.П. Фролов // Экономика региона. – Екатеринбург : Институт экономики УрО РАН, 2008. – №2 (14).

3.                      Ермишина, А.В. Конкурентоспособность региона: методика оценки потенциала кластеризации. URL: <http://www.citystrategy.leontief.ru>.