Научная работа по предмету «Право» на тему: «Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности»

ОБЩЕРОССИЙСКАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

«АССОЦИАЦИЯ ЮРИСТОВ РОССИИ»

Крымское региональное отделение

                                                                                     На правах рукописи

Научная работа на тему:

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Выполнил специально для проекта «Инфоурок»:

Корчинский Пётр Петрович

учитель, преподаватель права и юридических дисциплин,

преподаватель высшей школы

Член Ассоциации юристов России, магистр юриспруденции

Независимый эксперт, уполномоченный Министерством юстиции

России на проведение антикоррупционной экспертизы

 нормативных правовых актов и проектов нормативных

правовых актов в случаях, предусмотренных

законодательством РФ (свидетельство об аккредитации

от 28.02.2018 г. №2970 на основании распоряжения

 Минюста РФ от 28.02.2018 г. №210-р)

Симферополь, 2020

ПЛАН

Введение………………………………………………………………..……….3

Глава 1. Основы деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

1.1. Цели, задачи и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности…………………………………………………………………………8

1.2. Предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности..22

1.3. Правовые основы деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности………………………………………………………………………..27

Глава 2. Полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

2.1. Особенности тактики и методики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности……………………………………………...38

2.2. Меры прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности…………………...63

Глава 3. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности и совершенствование прокурорского надзора в этой сфере

3.1. Состояние прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты субъектов предпринимательской деятельности………………………...88

3.2. Совершенствование организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о защите субъектов предпринимательской деятельности………………………………………………………………………..92

Заключение…………………………………………………………………...103

Список использованных источников……………………………………….106

Введение

Актуальность темы. Соблюдение и защита прав предпринимателей в современных экономических условиях приобретают особое значение, поэтому на государственном уровне является одним из основополагающих направлений социально-экономической политики государства.

Формирование адекватной правовой основы такого развития - один из инструментов государственной политики содействия предпринимательству. 24 июля 2007 г. был принят Федеральный закон №209 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», 26 декабря 2008 г. – Федеральный закон №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Существенная роль в защите прав субъектов предпринимательской деятельности, в соответствии с этим законом, государством отведена органам прокуратуры.

Таким образом, вопросы обеспечения законности в сфере защиты прав предпринимателей становятся одной из важнейших государственных задач и актуализируют роль прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.

В руководящих документах Генеральной прокуратуры, особенно в приказах Генерального прокурора РФ от 31 марта 2008 г. №53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности»; от 27 марта 2009 г. № 93 «О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; от 11 августа 2010 г. №313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» значительно возросла роль прокуратуры в рассматриваемой области правоотношений. Практика же прокурорского надзора свидетельствует о том, что состояние законности в данной сфере продолжает оставаться неблагополучным. Органы прокуратуры ежегодно выявляют значительное количество нарушений законодательства о защите предпринимательства. Перечисленные обстоятельства подчеркивают особую актуальность темы исследования.

Степень научной разработанности темы. В настоящее тема является мало разработанной, хотя в последнее десятилетие интерес к проблеме прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите субъектов предпринимательской деятельности возрос. Вопросы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в предпринимательской деятельности ранее исследовались в кандидатских диссертациях В.М. Белецкого («Прокурорский надзор за исполнением законов, регулирующих предпринимательскую деятельность», 1996 г.); Р.В. Жубрина («Проблемы теории и практики прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании незаконного предпринимательства», 2004 г.); Д.А. Мадякина («Проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности», 2005 г.) и др. Весомый вклад в систему научных познаний внесен докторской диссертацией Ж.Н. Идиловой («Прокурорский надзор за исполнением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства: состояние и пути оптимизации», 2012г.), а также И.С. Чубенко («Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства», 2013 г.) Ряд научных аспектов правозащитной роли прокуратуры в обеспечении основных экономических свобод предпринимателей рассмотрен в монографии Н.Д. Бут, А.В. Паламарчука («Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности», 2011 г.). Вместе с тем в юридической литературе эти вопросы исследованы недостаточно, так как защита прав предпринимателей, как и самого предпринимательства, является новым направлением научных исследований. В современной юридической науке отсутствуют комплексные исследования, посвященные анализу деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности.

Недостаточная теоретическая разработка названных вопросов, пробельность и декларативность законодательного регулирования исследуемой сферы порождают серьезные трудности в применении правовых норм, диктуют необходимость совершенствования прокурорского надзора в обозначенной сфере, действующей законодательной базы и практики ее применения, а также разработки и принятия нового законодательства.

Целью настоящего исследования является установление состояния и разработка теоретических и правовых основ прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, выработка конкретных предложений и рекомендаций направленных на совершенствование правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений.

Для достижения поставленной цели обозначены задачи исследования: конкретизировать цели, задачи и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности; сформулировать предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности; определить правовые основы деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности; установить характерные особенности реализации прокурором надзорных полномочий в рассматриваемой сфере; раскрыть особенности тактики и методики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности; определить меры прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности; проанализировать состояние прокурорского надзора за исполнением законов, изучены нарушения законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности и сформулировать предложения по совершенствованию механизма правового регулирования этой сферы общественных отношений.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности.

Предмет исследования - теоретические, правовые и организационные вопросы, определяющие современные тенденции и направления совершенствования повышение его эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, а также нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление прокурорского надзора в указанной сфере.

Методологическую основу исследования составили материалистическая диалектика как всеобщий метод познания, общенаучные методы исследования, а также наблюдение, сравнение, анализ и синтез, индукция и дедукция, системно-структурный методы, прогностический метод, специальные методы частных наук - формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-правовой, правового моделирования и др.

Теоретической основой исследования послужили взгляды и концепции отечественных ученых в области теории прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, Г.И. Бровина, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.Г. Даева, В.В. Долежана, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, В.Г. Мелкумова, Н.В. Муравьева, Л.Н. Николаевой, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, К.Ф. Скворцова и др.

Нормативную основу составили Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, приказы и указания Генерального прокурора РФ, принятые по вопросам защиты прав субъектов предпринимательства.

Научная новизна исследования заключается в том, что автором предпринята попытка рассмотрения совокупности теоретических, методологических и практических вопросов, касающихся сущности, содержания и особенностей организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности. Теоретические положения и выводы, сформулированные в исследовании, развивают научные представления о надзорной деятельности прокуратуры по исполнению названного законодательства с акцентом на правозащитную функцию прокуратуры, предупреждение правонарушений в этой сфере.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе его проведения выводы, положения и предложения научно-прикладного характера можно рассматривать как определенный вклад в систему научных знаний в области прокурорской деятельности, обеспечивающий представление о прокурорском надзоре за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности. Результаты исследования могут быть использованы для дальнейших научных разработок проблем прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности.

Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования могут иметь практическое применение в деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам предпринимательства, работе по совершенствованию законодательства, регулирующего осуществление прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, а также в учебном процессе.

Структурно работа состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы, заключения, списка использованных источников.

Глава 1. Основы деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

1.1. Цели, задачи и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

Задачи любого направления деятельности органов прокуратуры и в особенности ее надзорной функции подчинены целям, для достижения которых созданы эти органы. В силу пункта 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) к целям деятельности органов прокуратуры отнесены: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности; защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Рассматриваемые цели также преследуются и при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности.

Деятельность прокуратуры по защите прав предпринимателей в настоящее время является одним из ключевых участков ее работы. При этом полномочия, возложенные на прокуратуру в этой сфере, существенно отличаются от полномочий, традиционно реализуемых прокуратурой при осуществлении надзора за исполнением законов.

В науке прокурорского надзора деятельность прокуратуры, отражающая ее сущность, выражающаяся в достижении отмеченных целей, определяется понятием «функция прокуратуры» (А.П. Глебов, В. П. Рябцев, А. Я. Сухарев[1] и др.). При этом основной функцией прокуратуры выделяется надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Решение вопроса представляет ли защита прокуратурой прав субъектов предпринимательской деятельности самостоятельную функцию или охватывается функцией надзора за исполнением законов либо иной функцией имеет большое значение не только для теории, но и в первую очередь для практики, поскольку при определении места данного вида деятельности прокуратуры в структуре ее деятельности уточняется не только сам предмет надзора, но и состав мер прокурорского реагирования, также его дальнейшее развитие.

Для решения указанного вопроса важное значение имеет анализ полномочий и предмета этой деятельности прокуратуры.

При рассмотрении данного вида деятельности, в первую очередь, казалось бы, напрашивается вывод о том, что защита прокуратурой прав субъектов предпринимательской деятельности или надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности осуществляется в рамках функции надзора за исполнением законов – либо в составе подфункции надзора за исполнением законов органами власти, управления и контроля, либо подфункции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности не может быть однозначно отнесен к подфункции «надзор за соблюдением законов органами власти, управления и контроля» по той причине, что в этом случае предмет надзора должен включать в себя как исполнение законов, защищающих права субъектов этой деятельности, так и исполнение законов ими самими.

При этом в настоящее время акцент делается именно на «защиту прав субъектов предпринимательской деятельности» и на надзор «за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», о чем свидетельствуют как приказ Генерального прокурора РФ от 31 марта 2008 г. №53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности»,  так и научные публикации по этому вопросу.[2] То есть анализируемый вид деятельности охватывает лишь один аспект надзора за исполнением законов органами власти, управления и контроля.

Что касается возможности отнесения указанной деятельности прокуратуры к подфункции «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», то формулировка предмета этой подфункции подразумевает, что прокуратурой осуществляется проверка законов, закрепляющих права и свободы человека и гражданина. Предмет же надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности, соответственно, должен рассматриваться как соблюдение прав субъектов предпринимательской деятельности.

Под субъектами предпринимательской деятельности понимаются как индивидуальные предприниматели, (что, в общем, если мы обратимся к ГК РФ, укладывается в понятие «граждане» и, следовательно, охватывается главой 2 Закона о прокуратуре – «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина»), так и юридические лица. Таким образом, предмет надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности входит в предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина также лишь частично.

Еще большее несоответствие рассматриваемого вида деятельности как одной, так и другой подфункции надзора за исполнением законов обнаруживается при рассмотрении полномочий, осуществляемых прокуратурой в данной сфере. Ввиду того, что полномочия этих двух подфункций практически совпадают, они будут рассмотрены совместно.

Полномочия, предоставленные прокуратуре для защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, не укладываются в перечень предоставленных законом средств осуществления надзора за исполнением законов органами власти, управления и контроля и надзора за соблюдением прав граждан.

Федеральным законом №294‑ФЗ от 26 декабря 2008 г.  «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон №294‑ФЗ) на органы прокуратуры возложены следующие полномочия:

1) формирование и утверждение ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

2) согласование выездных внеплановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

3) учет проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок (ст. 9, 10 Закон №294‑ФЗ).

Казалось бы, полномочие по согласованию выездных внеплановых проверок можно отнести к полномочиям, закрепленным в Законе о прокуратуре, поскольку, в частности, ст. 22 Закона о прокуратуре устанавливает, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе, в числе прочего, требовать от руководителей и других должностных лиц органов, указанных в ст. 21 Закона, проведения проверок, представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.

Однако в данном случае прокурор не требует от руководителей и должностных лиц соответствующих органов предоставления документов, а рассматривает эти документы вместе с заявлением о согласовании проведения внеплановой выездной проверки, направленным органами контроля для принятия решения о ее проведении контролирующим органом (согласовании проведения проверки) либо об отказе в ее проведении (отказе в согласовании).

Аналогичное полномочие прокурора – согласие – существует в надзоре за исполнением законов органами дознания и трактуется как разрешение прокурора на принятие дознавателем процессуальных решений. Данное полномочие рассматривается как средство процессуального руководства со стороны прокурора расследованием, проводимым в форме дознания,[3] которое он пока еще осуществляет.[4] Следует отметить, что такие полномочия в отношении органов предварительного следствия были изъяты у прокуратуры как относящиеся не к надзорным, а именно к руководящим, организационным.

В соответствии с Законом №294, по результатам рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки субъектов предпринимательской деятельности и прилагаемых к нему документов, не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения. Такого средства реагирования не предусмотрено ни в главе 1 «Надзор за исполнением законов», ни в главе 2 «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Закона о прокуратуре – там содержится перечень средств совершенно иного характера: протест, представление, постановление, предостережение, обращение в суд.

Неоднозначным представляется и полномочие прокуратуры по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок. В соответствии с ч. 6 ст. 9 Закона №294‑ФЗ, в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры. Органы прокуратуры проверяют эти проекты, вносят свои предложения органам государственного контроля, после чего указанные органы направляют в прокуратуру утвержденные планы проведения проверок для формирования ежегодного сводного плана.

Данное полномочие также сложно отнести к полномочию по надзору за исполнением законов или соблюдением прав граждан, поскольку проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, а также реагирование осуществляется уже в связи с нарушением закона – достаточно обратить внимание на формулировки ст. 22 «Полномочия прокурора» (прокурор «требует привлечения лиц, нарушивших закон», «в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами» и т.п.). Исключением является такое средство реагирования, как предостережение, которое применяется при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

В данном же случае нет информации о фактах нарушения закона, и даже нельзя сказать, что есть сведения о готовящихся правонарушениях, поскольку контролирующие органы представляют в прокуратуру лишь предложения о проведении плановых проверок, законность которых и предлагается проверять (Приказ Генерального прокурора РФ от 02.10.2009 №319 «О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»). Абсолютно нехарактерным для надзора за исполнением законов будет в этом случае такое средство реагирования, как исключение из сводного плана проведения плановых проверок пунктов проектов планов, представленных органами контроля, не соответствующих требованиям законодательства.

О том, что исследуемый вид деятельности прокуратуры не входит ни в одно из имеющихся направлений ее деятельности, косвенным образом свидетельствует и тот факт, что новые полномочия вообще не были указаны в Законе о прокуратуре. Так, например, новые полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов были закреплены за прокуратурой не только Федеральным законом от 17.07.2009 № 172‑ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», но и включены в Закон о прокуратуре, куда после ст. 9 «Участие в правотворческой деятельности» была добавлена ст. 9.1 с одноименным названием, что говорит о том, что данная деятельность была отнесена законодателем к участию прокуратуры в правотворческой деятельности.

Рассмотренные полномочия, по сути, весьма условно можно отнести к профилактическим мерам и средствам надзора за исполнением законов вообще, что в совокупности позволяет говорить о том, что надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности должен рассматриваться либо как новая подфункция (направление) деятельности, либо, возможно, как новая функция прокуратуры.

Интересно отметить, что Генеральный прокурор, говоря о данном виде деятельности прокуратуры, в Приказе Генпрокуратуры РФ от 27.03.2009 №93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определяет полномочия прокуратуры, возложенные на нее в связи с внесением изменений в федеральное законодательство, как полномочия в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В Приказе от 31.03.2008 №53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» отмечено, что меры прокурорского реагирования неадекватны состоянию законности в данной сфере правоотношений. Поэтому помимо традиционных средств, используемых прокуратурой в надзорной деятельности, и полномочий, возложенных на нее Законом №294‑ФЗ, Генеральный прокурор своим Приказом №53 обязывает подчиненных прокуроров принимать следующие меры:

1) обеспечить действенный предупредительный надзор и информационное взаимодействие с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами;

2) принять меры к обеспечению межведомственной координации контрольной и надзорной работы, предотвращению фактов дублирования контрольных действий и использования проверок для оказания административного давления на предпринимателей.

Ряд мер, способствующих защите прав предпринимателей, установлен Приказом Генпрокуратуры РФ от 27.03.2009 №93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 №294‑ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», это:

1) обязанность организовать проведение сверок данных с органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля об осуществленных внеплановых выездных проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по итогам работы за каждое полугодие;

2) обязанность обеспечить системный сбор, накопление и обработку информации о нарушениях прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая сведения общественных организаций и средств массовой информации.

По поручению Генеральной прокуратуры РФ, в целях обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, при прокуратурах созданы постоянно действующие общественные советы по защите субъектов малого и среднего бизнеса, с участием представителей прокуратур субъектов РФ, контролирующих органов и общественных организаций. Основной целью деятельности советов является координация усилий по выявлению незаконного административного вмешательства экономическую деятельность предпринимателей, повышение эффективности взаимодействия органов прокуратуры и общественных организаций, представляющих интересы предпринимателей.

На прокуратуру, наряду с надзорными полномочиями в рассматриваемой сфере, по сути, возлагаются координационные полномочия в сфере государственного контроля и надзора. Под координационной деятельностью понимается такая разновидность юридической деятельности, которая нацелена на установление наиболее оптимального соотношения между различными типами (видами, под видами) властной деятельности компетентных органов в целях повышения эффективности и качества выполнения ими задач и функций и, на основе этого, более полного удовлетворения общесоциальных, групповых и индивидуальных потребностей и интересов,[5] что и происходит данном случае при реализации такого полномочия, как формирование и утверждение Сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также других полномочий, перечисленных в приказах Генерального прокурора. У прокуратуры уже есть опыт подобной деятельности. Так, прокуратура осуществляет координацию деятельности по борьбе с преступностью, а ранее прокуратура осуществляла координацию деятельности по борьбе и с иными правонарушениями.

Если процесс наделения прокуратуры новыми полномочиями в данной сфере продолжится, то, возможно, появятся основания говорить о появлении новой функции – координации (организации) деятельности правоохранительных и контролирующих органов по защите прав хозяйствующих субъектов. На данный же момент речь может идти о выделении отдельной подфункции в рамках функции надзора за исполнением законов.[6]

Задачами прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей:

- мерами прокурорского реагирования жестко пресекать нарушения свободы экономической деятельности, в том числе предоставление преференций отдельным лицам, создание административных барьеров для осуществления предпринимательской деятельности, ограничение конкуренции и необоснованное вмешательство в предпринимательскую деятельность;

- укрепить состояние законности в сфере предоставления предпринимателям государственных и муниципальных услуг, предотвращая установление не предусмотренных законом процедур, запретов, сборов, платежей, истребование излишних документов в процессе контрольной, надзорной, разрешительной деятельности, навязывание платных услуг и согласований, возложение не предусмотренных законом обязанностей;

- обеспечить действенный надзор за законностью лицензионно-разрешительных процедур;

- пресекать незаконные отказы юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям в государственной регистрации;

- противодействовать рейдерским захватам собственности, а также незаконным методам ликвидации объектов торговли;

- обеспечить законность в деятельности органов контроля (надзора), а также правоохранительных органов, жестко пресекая факты незаконных проверок предпринимателей;

- обеспечить комплексный мониторинг законопроектов и действующей нормативной правовой базы в сфере предпринимательской деятельности на наличие в них административных барьеров и иных положений, нарушающих права и законные интересы предпринимателей, оперативно опротестовывать (оспаривать) такие правовые акты;

- обеспечить привлечение к установленной законом ответственности всех лиц, препятствующих законной предпринимательской деятельности, при необходимости оперативно направлять материалы проверок в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовных дел; при наличии оснований оперативно возбуждать административные дела о неправомерных действиях при банкротстве, предусмотренные чч. 1, 2, 4 и 5 статьи 14.13 КоАП РФ (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими);

- продолжить усиленное информационное сотрудничество с объединениями предпринимателей, а также с региональными уполномоченными по защите прав предпринимателей, принимая весь комплекс мер прокурорского реагирования для обеспечения законности и свободы экономической деятельности.

Практика прокурорского надзора свидетельствует, что оптимальные решения поставленных задач реализуются органами прокуратуры исключительно в пределах предоставленных законом полномочий, на основе организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ.[7]

Учитывая выявляемые прокурорами наиболее распространенные нарушения прав предпринимателей, основными направлениями работы прокурора в рассматриваемой сфере являются следующие:

1) за соблюдением прав предпринимателей в антимонопольной сфере, в том числе в сфере размещения заказов на поставки товаров, работ, услуг для государственных нужд;

2) за соблюдением прав предпринимателей в процессе осуществления государственного контроля (надзора);

3) за соблюдением прав предпринимателей в процессе осуществления регистрационных и лицензионных процедур;

4) за исполнением административного законодательства при привлечении предпринимателей к ответственности;

5) за исполнением законодательства о развитии малого и среднего предпринимательства».[8]

При осуществлении надзора за соблюдением прав предпринимателей в антимонопольной сфере, в том числе в сфере размещения заказов на поставки товаров, работ, услуг для государственных нужд, необходимо руководствоваться положениями Федерального закона РФ от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», устанавливающими организационные и правовые основы защиты конкуренции.

Особое внимание необходимо уделить установленным в ст. 17.1 ФЗ «О защите конкуренции» особенностям порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества. Заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Следующее направление – прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей в процессе осуществления государственного контроля (надзора) основано на нормах Закона №294‑ФЗ, а также приказа Генерального прокурора РФ от 27.03.2009 №93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Указанными правовыми актами установлены функции прокуратуры по составлению сводных планов проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по согласованию их внеплановых выездных проверок уполномоченными органами.

В настоящее время за несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре) ст. 19.6.1 КоАП РФ установлена административная ответственность. Одним из оснований ее применения является отсутствие согласования внеплановой выездной  проверки с органами прокуратуры.

Следующим направлением является прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей в процессе осуществления регистрационных и лицензионных процедур.

Статьей 23 ГК РФ установлено, что гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

В соответствии с положениями ст. 51 ГК РФ юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке, определяемом законом о государственной регистрации юридических лиц.

Порядок регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей установлен Федеральным законом от 08.08.2001 №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что Законом №294-ФЗ установлен уведомительный характер осуществления отдельных видов деятельности.

Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими выполнение работ и оказание услуг в соответствии с утвержденным Правительством РФ перечнем работ и услуг.

Как установлено ст. 49 ГК РФ, право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. В связи с этим большое значение для прокурорского надзора приобретают положения Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Говоря о таком направлении деятельности прокурора, как прокурорский надзор за исполнением административного законодательства при привлечении предпринимателей к ответственности, следует иметь в виду, что органами, уполномоченными применять меры административного воздействия к субъектам предпринимательской деятельности, допускаются нарушения требований КоАП РФ при возбуждении дел об административных правонарушениях, при принятии решений о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности. Имеют место случаи нарушения прав лиц, привлекаемых к административной ответственности; возбуждение дела при отсутствии вины субъектов предпринимательской деятельности; допускаются ошибки в составлении процессуальных документов, в определении квалификации административных правонарушений.

С учетом изложенного при осуществлении надзора в рассматриваемой сфере следует обратить внимание на нормы КоАП РФ, регламентирующие сроки и порядок возбуждения дел об административных правонарушениях, устанавливающих компетенцию административных органов, определяющих права лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Следующим направлением является прокурорский надзор за исполнением законодательства о развитии малого и среднего предпринимательства, при осуществлении которого стоит руководствоваться положениями Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», который регулирует отношения, возникающие между юридическими лицами, физическими лицами, органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в сфере развития малого и среднего предпринимательства, определяет понятия субъектов малого и среднего предпринимательства, инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, виды и формы такой поддержки. Данным Законом определяются полномочия федеральных органов, государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления в области развития малого и среднего предпринимательства.

Федеральным законом от 22 июля 2008 г. №159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлен льготный порядок осуществления приватизации имущества субъектами малого и среднего предпринимательства, предусмотрено приоритетное право таких субъектов на приобретение арендуемого ими имущество. [9]

1.2. Предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

Для большей эффективности осуществления прокурорского надзора и конкретизации изучаемого вопроса следует определить предмет надзора на рассматриваемом участке прокурорской деятельности.

В ряде научных источников к предмету прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности отнесены:

- исполнение положений действующего законодательства, обеспечивающих защиту прав предпринимателей;

- соблюдение прав хозяйствующих субъектов в различных сферах предпринимательской деятельности;

- законность издаваемых органами власти субъектов РФ и местного самоуправления нормативных правовых актов, затрагивающих права предпринимателей. [10]

С учетом изложенного можно заключить, что предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности: является соблюдение федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций норм Конституции РФ, направленных на регулирование экономических отношений и обеспечение свободы предпринимательской деятельности; исполнение ими законодательных норм, определяющих правовое пространство свободы предпринимательской деятельности, в котором хозяйствующие субъекты полностью свободны в выборе и использовании любых средств для повышения эффективности предпринимательской и иной экономической деятельности и достижения наилучших результатов этой деятельности, в приложении своего труда, в пользовании созданным и заработанным, а также тех запретов и ограничений, затрагивающих свободу предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов, которые прямо установлены законом; соответствие законам издаваемых указанными органами нормативных правовых актов, влияющих на правовое пространство свободы предпринимательской деятельности.[11]

Объектами прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты предпринимательской деятельности являются: органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и иные государственные органы, обладающие контрольно-надзорными полномочиями, органы внутренних дел.

Одним из важных и обязательных условий обеспечения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты предпринимательской деятельности является осуществление его в установленных законом рамках, т.е. в пределах предоставленной прокурору компетенции. На актуальность проблемы установления пределов прокурорского надзора за исполнением законов указывали многие авторы.[12] Успешное разрешение этого вопроса непосредственно связано с таким правовым институтом, как пределы прокурорского надзора.  

При характеристике пределов прокурорского надзора некоторые авторы рассматривают данное понятие в качестве правовой категории, определяющей границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования. [13]

В теории прокурорского надзора определение пределов раскрывается через призму нескольких взаимосвязанных факторов: относительно круга объектов прокурорского надзора; относительно перечня актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор; относительно средств и актов прокурорского реагирования.[14] По данному перечню обстоятельств если и имеют место расхождения мнений ученых, то они, во-первых, касаются незначительного числа авторов, а во-вторых, не носят явного и принципиального характера. Так, например, в качестве значимых критериев, определяющих «пределы надзора», некоторые ученые указали характер прокурорского надзора и характер мероприятий, рекомендованных прокурорами в целях устранения нарушений закона. [15]

В этой связи представляется, что пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности непосредственно зависят от следующих обстоятельств и факторов: от перечня субъектов, поднадзорных прокурору; от содержания деятельности таких субъектов; от круга органов, издавших правовые акты, законность исполнения которых подлежит проверке в рамках прокурорского надзора; от перечня самих правовых актов, законность исполнения которых подлежит проверке в рамках прокурорского надзора; от перечня правовых предписаний (норм) законов и подзаконных актов, законность исполнения которых подлежит проверке в рамках прокурорского надзора. [16]

Кроме того, пределы прокурорского надзора необходимо соотносить с масштабом выявления прокурором нарушений законов и спектром обстоятельств, способствовавших их совершению; с границами прокурорского реагирования на выявленные нарушения с учетом характера и проблематики вопросов, изложенных в актах прокурорского реагирования и подлежащих разрешению поднадзорными органами.[17]

Одним из важных вопросов, связанных с определением пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности, а также требующих однозначного понимания, является разграничение компетенции прокуратуры и специально уполномоченных государственных структур, наделенных функциями контроля.

В качестве критериев разграничения компетенции прокуратуры, осуществляющей надзор за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности, и органов контроля целесообразно руководствоваться следующими обстоятельствами: а) задачами, подлежащими разрешению прокуратурой и органами контроля; б) сущностью компетенции прокуратуры и органов контроля; формами и способами реализации своих полномочий прокуратурой и органами контроля; в) местоположением, занимаемым прокуратурой и органами контроля в структуре государственных органов и в механизме обеспечения законности в стране.

Поскольку прокурорский надзор носит всеобщий и надведомственный характер, т. е. распространяется на все государственные и негосударственные структуры, включая органы контроля, и на все регламентированные законом сферы деятельности, то логично обладает более высоким статусом по отношению к любому виду и форме контроля. Необходимо уточнить, что согласно положениям действующего законодательства о прокуратуре не являются объектами прокурорского надзора высшие представительные органы государственной власти и суды.

Особенностью прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности (которая влияет на пределы надзора) является то, что при этом действия и решения проверяемых субъектов не оцениваются с точки зрения их целесообразности, рациональности и экономичности. Между тем органы контроля не только учитывают все эти обстоятельства, но и могут непосредственно устранить выявленные правонарушения и применить меры воздействия к виновным либо сами в пределах своей компетенции, либо через правомочные органы и должностных лиц. Принимая во внимание указанные обстоятельства, можно констатировать следующее: органы контроля наделены необходимыми полномочиями и обладают достаточно большими возможностями для своевременного и полного выявления, пресечения и устранения нарушений законов, регламентирующих предпринимательскую деятельность, и способствующих им обстоятельств, а также привлечения к ответственности виновных лиц. Административный ресурс указанных органов значительно превышает возможности прокуратуры, которые предопределены пределами надзорной функции за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности. В этой связи прокурор как самостоятельно, так и через подчиненных сотрудников должен предпринимать меры по созданию условий, активизации и стимулированию всестороннего и качественного использования всего арсенала средств и возможностей органов контроля в деле укрепления законности вообще и в сфере предпринимательской деятельности в частности. Решению этих же проблем будут способствовать усилия прокурора, направленные на совершенствование и активизацию работы самих контролирующих органов.

С учетом изложенного можно заключить следующее: одним из существенных резервов повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности является организация тесного взаимодействия органов прокуратуры со специальными уполномоченными государственными и негосударственными структурами, осуществляющими функции контроля, и использование их возможностей в решении поставленных перед прокуратурой задач, особенно в ситуациях, когда полномочия прокурора лимитированы. При этом необходимо принять во внимание следующие обстоятельства:

1) если выявленное нарушение прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности (в том числе прав и свобод граждан) может быть устранено мерами контролирующих или иных правомочных органов и должностных лиц, вмешательство прокурора осуществлять нецелесообразно;

2) вмешательство прокурора обязательно в ситуациях, когда компетенции органов контроля недостаточны или у них отсутствует реальная возможность для выявления и устранения правонарушений, когда органы контроля не могут обеспечить объективную проверку, а также когда в действиях правонарушителей усматриваются признаки преступления; 3) при поступлении сведений о допущенном нарушении законодательства в сфере предпринимательской деятельности прокурор в первую очередь должен разрешить вопрос о том, какому органу целесообразно осуществить производство проверки, ревизии или иного контрольного действия по данному сообщению. Представляется, что прокурорскую проверку целесообразно осуществлять только в ситуациях, когда невозможно ее производство силами других структур; 4) взаимодействие прокуратуры с органами контроля должно обязательно включать в себя организацию взаимообмена представляющей интерес информацией, проведения совместных проверок, повышения квалификации работников.[18]

1.3. Правовые основы деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности

В настоящее время приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» надзор за исполнением законов о предпринимательской деятельности назван в числе приоритетных направлений надзора за исполнением законов в сфере экономики.

Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности, законностью правовых актов в указанной сфере, оставаясь приоритетным направлением, также осуществляется прокуратурами субъектов РФ в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

С целью наладить действенную систему надзора за законностью использования органами государственного контроля (надзора) полномочий по проведению проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении их деятельности обязательных требований, установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами издан приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31.03.2008 г. №53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности».

15 мая 2008 г. издан Указ Президента РФ № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», который положил начало качественно новому этапу в сфере защиты прав предпринимателей силами прокуратуры. В соответствии с данным Указом Правительству РФ было поручено разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов, предусматривающих возможность проведения внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта РФ.

Закон №294-ФЗ устанавливает, в том числе порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органами, уполномоченными на осуществление государственного и муниципального контроля. В соответствии с частью 3 статьи 1 указанного Федерального закона, его положения не распространяются на надзорную деятельность органов прокуратуры.

Согласно Закону о прокуратуре прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Таким образом, в сфере осуществления прокурорского надзора за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности никаких существенных изменений не произошло.

На органы прокуратуры РФ возложены дополнительные полномочия по защите прав предпринимателей при осуществлении контрольных мероприятий, в том числе по формированию и утверждению Сводного плана проведения плановых проверок, согласованию выездных внеплановых проверок.

Статьей 9 Закона №294-ФЗ определены полномочия прокуратуры в сфере организации и проведения плановых проверок органами контроля.

В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры, которые рассматривают эти проекты на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля о проведении совместных плановых проверок.

Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, ежегодные планы проведения плановых проверок.

Порядок подготовки ежегодного плана проведения плановых проверок, его представления в органы прокуратуры и согласования, а также типовая форма ежегодного плана проведения плановых проверок установлена постановлением Правительства РФ от 30.06.2010 №489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

С учетом данного постановления издан приказ Генерального прокурора РФ от 11.08.2010 №313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Органы прокуратуры в срок до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру РФ для формирования Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.

Генеральная прокуратура РФ формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года.

Статьей 10 Закона №294-ФЗ определены полномочия прокуратуры при организации и проведении внеплановых выездных проверок. Так, только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля может быть проведена в их отношении внеплановая выездная проверка по следующим основаниям:

возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

Согласование с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки в филиале или представительстве юридического лица в случае, если юридическое лицо находится на территории одного субъекта РФ, а филиал (представительство) – в другом субъекте, производится по месту осуществления деятельности соответствующего филиала (представительства).

Порядок согласования органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, а также утверждение органа прокуратуры для согласования проведения внеплановой выездной проверки устанавливается приказом Генерального прокурора РФ. С учетом этого Генеральным прокурором РФ 27.03.2009 издан приказ № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которым утверждены Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и типовые формы решений о согласовании либо отказе в проведении таких проверок. Согласование проведения внеплановых выездных проверок органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля производится по месту осуществления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей:

прокурорами (заместителями прокуроров) субъектов РФ – в отношении проверок, проводимых центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти, межрегиональными (окружными) территориальными органами и региональными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, а также региональными органами контроля (надзора) субъектов РФ;

прокурорами (заместителями прокуроров) городов, районов и иных территориальных прокуратур – в отношении проверок, проводимых соответственно городскими, районными либо иными территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и региональных органов контроля (надзора) субъектов РФ, а также органами муниципального контроля;

военными, транспортными и иными специализированными прокурорами (их заместителями) – в соответствии с установленной компетенцией и закрепленными предметами ведения.

Решение названных уполномоченных должностных лиц органов прокуратуры о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд. При этом рассмотрение таких обращений в органах прокуратуры не приостанавливает действие обжалуемого решения.

В день подписания распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя в целях согласования ее проведения орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля представляют либо направляют заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган прокуратуры по месту осуществления деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К этому заявлению прилагаются копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.

Заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемые к нему документы рассматриваются органом прокуратуры в день их поступления в целях оценки законности проведения внеплановой выездной проверки.

По результатам рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения.

Основаниями для отказа прокурора в согласовании выездной внеплановой проверки являются:

отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

отсутствие законодательно установленных оснований для проведения внеплановой выездной проверки;

несоблюдение законодательных требований к оформлению решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки;

осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ, нормативным правовым актам Правительства РФ;

несоответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.

Законом № 294-ФЗ установлено, что если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления необходимых документов в органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.

Решение прокурора или его заместителя о согласовании проведения внеплановой выездной проверки либо об отказе в согласовании ее проведения оформляется в письменной форме в двух экземплярах, один из которых в день принятия решения представляется либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

В случае, если требуется незамедлительное проведение внеплановой выездной проверки, копия решения о согласовании проведения внеплановой выездной проверки направляется органом прокуратуры в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля с использованием информационно-телекоммуникационной сети.

Органы прокуратуры осуществляют учет проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок.

Защищая права субъектов предпринимательства при осуществлении государственного и муниципального контроля, прокуроры должны учитывать, что при наличии в других федеральных законах оснований для проведения проверок, аналогичных предусмотренным в ч. 5 ст. 10 Закона №294-ФЗ, подобные проверки должны быть согласованы с прокурором.[19]

Подобного рода законодательные новеллы ввели в прокурорский надзор за исполнением законов о свободе экономической деятельности дополнительную информационную составляющую, призванную охватить как можно больше субъектов государственного контроля для выявления угроз свободе экономической деятельности. Дополнительная информация повысила полноту и достоверность выводов, а следовательно, и обоснованность принимаемых прокуратурой мер по борьбе с угрозами свободе экономической деятельности, совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере защиты прав предпринимателей.

Новые полномочия, возложенные на прокуратуру, по сути, сформировали принципиально новую систему противодействия угрозам свободе экономической деятельности средствами прокурорского надзора. Располагая полной информацией от всех контролирующих органов о плановых, а также выездных внеплановых проверках субъектов предпринимательской деятельности, прокурор получил возможность бороться не с единичными фактами такого рода угроз, а с их массовыми проявлениями.

Субъект предпринимательской деятельности имеет право обратиться за защитой своих прав в прокуратуру. Закон о прокуратуре предусматривает такую возможность. Можно направлять в органы прокуратуры заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Деятельность по рассмотрению обращений в органах прокуратуры регламентирована Федеральным законом от 02.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ, утвержденная Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 №45.

По результатам рассмотрения обращений в случае выявления нарушений законодательства прокурор принимает меры реагирования, в том числе решает вопрос о привлечении виновных лиц к ответственности в установленном законом порядке.

Согласно ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой установленную законом ответственность. Какой-либо определенной формы запроса прокурора о предоставлении информации законодательством не установлено.

ВЫВОДЫ

Таким образом, в сфере защиты прав предпринимателей резко возрастает роль прокуратуры, основной задачей органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства в указанной сфере является выявление и устранение препятствий, мешающих развитию предпринимательства, снятие административных барьеров и ограничений, снижающих эффективность работы предпринимателей, а следовательно, негативно сказывающихся на  развитии экономики и пополнении бюджета[20].

Предмет указанного направления можно определить как соблюдение прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности, закрепленных в Конституции РФ, содержащихся в международных договорах, подписанных и ратифицированных в установленном порядке РФ, нашедших закрепление в федеральных конституционных, федеральных законах и законах субъектов РФ.

Направления деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о защите прав предпринимателей и формы ее реализации продолжают совершенствоваться с учетом правовой и социально-экономической обстановки в государстве, анализа практики прокурорского надзора и состояния законности в данной сфере.

Необходима законодательная корректировка деятельности прокуратуры либо в виде выделения данного вида деятельности, либо в виде соответствующих дополнений в Закон о прокуратуре в имеющиеся направления деятельности. Комплексное правовое регулирование надзора за соблюдением прав предпринимателей будет способствовать повышению эффективности защиты их прав, что немаловажно в современных условиях.

В целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности необходимо установить четкое взаимодействие органов прокуратуры со специализированными государственными и негосударственными органами, осуществляющими контрольные функции.

Глава 2. Полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

2.1. Особенности тактики и методики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

В общепринятом значении методикой прокурорского надзора является совокупность основанных на законе приемов и способов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов, способствующих им условий и обстоятельств. Выявление нарушений прав и свобод предпринимателей заключается в выявлении нарушений нормативных правовых актов, охраняющих и обеспечивающих свободу экономической деятельности хозяйствующих субъектов, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров, в установлении лиц, совершивших нарушения прав предпринимателей и попустительствовавших им, а также выявлении обстоятельств, способствовавших этим правонарушениям. 

Разработка наиболее эффективной для конкретного направления прокурорского надзора методики проведения проверок проводится «на основе познания закономерностей организации работы и управления в прокуратуре и ее деятельности, анализа и обобщения прокурорской практики и состояния законности систему научно-обоснованных рекомендаций о способах, приемах и средствах достижения целей и решения задач функционирования прокуратуры».[21] Между тем суть проблемы на практике несколько шире. Для успешного противодействия прокурором нарушениям прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности очень важную роль играет умело организованное выявление этих нарушений.

В методике выявления прокурором нарушений прав и свобод предпринимателей, а также обстоятельств, способствующих им, целесообразно использовать модифицированные с учетом специфики надзорной практики приемы и методы криминалистики, которая может выходить за рамки уголовного процесса и касаться явлений в целом или их отдельных сторон, имеющих отношение к деятельности правоохранительных органов, не регламентированных уголовно-процессуальными нормами.

Грамотно применяемые методики выявления прокурором нарушений прав и свобод предпринимателей  способствуют также и более эффективному предупреждению и пресечению преступлений против свободы экономической деятельности.

Анализ имеющейся практики показывает, что уголовные дела о преступлениях, последствиями которых являются грубые нарушения прав и свобод хозяйствующих субъектов, можно условно разделить на следующие категории: связанные с захватом предприятий («рейдерство»); связанные с созданием недобросовестной конкуренции на рынке; связанные с «покровительством» бизнеса различными структурами, в т.ч. правоохранительными и криминальными; связанные с реализацией уполномоченными органами контрольных полномочий при осуществлении государственного регулирования экономической деятельности.

По субъекту преступления можно выделить такие основные группы совершаемых преступлений данной направленности:

1)                 преступления, совершаемые должностными лицами органов государственной власти и муниципалитетов. Здесь наиболее характерными преступлениями являются: а) мошенничество, квалифицируемое по ч. 3 ст. 159 УК РФ; б) вымогательство, квалифицируемое по чч. 1 и 2 ст. 163 УК РФ; в) воспрепятствование законной предпринимательской деятельности; г) недопущение, ограничение или устранение конкуренции; д) незаконное участие в предпринимательской деятельности;

2)                преступления, совершаемые лицами криминальной среды либо организованными преступными группами: а) мошенничество, квалифицируемое по ч. 4 ст. 159 УК РФ; б) вымогательство; в) убийство;

3)          преступления, совершаемые самими предпринимателями: а) мошенничество; б) присвоение или растрата; в) убийство; г) недопущение, ограничение или устранение конкуренции; д) злоупотребление полномочиями; е) коммерческий подкуп; ж) незаконная предпринимательская деятельность.

Для эффективной борьбы с преступлениями против свободы экономической деятельности необходимо направлять надзорную работу прокуроров как на своевременное обнаружение признаков преступлений, ограничивающих права и свободы предпринимателей, так и на создание в определенном регионе обстановки, затрудняющей совершение таких преступлений, ибо прокурорский надзор выступает как правовая гарантия результативности деятельности контролирующих органов, призванных своевременно выявлять и устранять нарушения свободы экономической деятельности. [22]

В основе модели построения методики лежат организационные и тактические приемы, характеризующие последовательность действий прокурора при принятии решения о проведении проверки, ее подготовки и непосредственном проведении. Методика проведения проверки исполнения законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности включает три последовательных блока: 1) методика принятия решения о проведении проверки; 2) вопросы, подлежащие изучению при подготовке к проведению проверки и 3) непосредственно методика проведения проверки.[23]

Важным этапом работы прокурора по выявлению нарушений прав и свобод предпринимателей является анализ исходных данных и обоснованное предположение о сущности выявленного правонарушения или отдельных его сторон и обстоятельств.

В теории прокурорского надзора выделяется следующая структура методики проведения проверок: 1) задачи органов прокуратуры в соответствующей сфере по надзору за исполнением определенных законов или их групп; 2) предмет надзора в соответствии с поставленными задачами; 3) перечень (примерный) вопросов, которые надлежит выяснить на различных объектах у должностных лиц и граждан; 4) совокупность источников и носителей информации; 5) информация о состоянии исполнения соответствующего законодательства и деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере правовых отношений, имеющаяся в данном и иных подразделениях, органе прокуратуры в целом; 6) основные (типичные) виды нарушений соответствующих законов и их признаки; 7) типичные недостатки в организации и осуществлении надзора за исполнением этих законов, причины их возникновения и способы предотвращения; 8) характерные, оправдавшие себя в типичных ситуациях методы и приемы надзорных действий прокуроров, совокупности (наборы) таких действий, совершаемых в определенной последовательности (алгоритмы действий) в целях установления и проверки данных о правонарушениях, требующих прокурорского реагирования; 9) особенности взаимодействия с иными территориальными, а также военными, транспортными и природоохранными прокуратурами, а при необходимости и с органами прокуратуры иных стран; 10) индивидуальные и комплексные меры прокурорского реагирования на установленные нарушения законов, обстоятельства, им способствовавшие и контроль за их фактическим устранением.[24]

С учетом изложенного методика прокурорского надзора за исполнением законов, обеспечивающих права и свободы предпринимателей, основана на знании прокурором типичных нарушений прав и свобод предпринимателей, способов совершения этих правонарушений, их признаков, обстоятельств, способствующих их совершению, а также источников информации о нарушениях в рассматриваемой сфере. Немаловажной составляющей методики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав и свобод предпринимателей, является  информация о типичных «серых схемах» обхода требований закона, что сакцентирует внимание прокурора на точках роста противоправной активности и способах совершения наиболее опасных противоправных действий, связанных с ограничением прав и свобод предпринимателей, их свободы экономической деятельности.

Под способом совершения нарушения прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности понимается система взаимосвязанных, целенаправленных, умышленных действий по подготовке, совершению и заранее предусмотренному сокрытию следов правонарушения, осуществляемого нарушителями в соответствии с условиями обстановки и свойствами личности, а также обусловленные ими действия других лиц, необходимые для получения ожидаемой в результате правонарушения выгоды.

Выбор способов совершения нарушений в рассматриваемой сфере во многом зависит от ситуации, под которой понимается совокупность объективных и субъективных факторов. При наличии определенных факторов субъективного характера, выбор способа зависит от обстоятельств, в которых мо­гут быть совершены нарушения прав и свобод хозяйствующих субъектов.  Такие обстоятельства могут быть подразделены на три вида: 1) возникшие независимо от роли нарушителя; 2) хотя и возникшие независимо от его воли, но сознательно отыскиваемые субъектов с целью получения определенной выгоды в результате ограничения свободы экономической деятельности; 3)спровоцированные самим нарушителем (например, умышленное издание незаконного нормативного правого акта, ограничивающего конкуренцию, обязывающего хозяйствующих субъектов к участию в благотворительности, спонсорской помощи, участию в развитии социальной инфраструктуры).

Важную роль для эффективного противодействия нарушениям прав и свобод хозяйствующих субъектов играет своевременность их обнаружения, которая в значительной степени зависит от знания прокурором признаков соответствующих правонарушений на различных этапах работы прокуратуры: в процессе проверки исполнения законов в сфере защиты прав предпринимателей, рассмотрения жалоб и заявлений хозяйствующих субъектов, анализа сведений, полученных из средств массовой информации, при встречах с предпринимателями, проведении антикоррупционной экспертизы.

Выявить признаки нарушения прав предпринимателей - значит установить определенные фактические данные, представляющие собой следы нарушения, ограничивающего права и свободы хозяйствующих субъектов.

При выявлении нарушений прав и свобод предпринимателей, в задачу прокурора входит поиск признаков, указывающие также и на другие факты нарушений и преступлений, связанных с выявленными, например, мошенничество, вымогательство, воспрепятствование законной предпринимательской деятельности; незаконное участие в предпринимательской деятельности; присвоение или растрата; злоупотребление полномочиями; незаконная предпринимательская деятельность и др.

Грамотное применение методик надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере позволит прокурору, опираясь на достоверное знание о наиболее опасных и распространенных формах нарушений прав хозяйствующих субъектов, идти не наугад, а целенаправленно, избирательно, добиваясь более высокой результативности надзора. Зачастую проводимые прокурорами надзорные проверки, в том числе, в сфере защиты прав хозяйствующих субъектов, не отличаются разнообразием проверочных действий и проводятся «методом тыка». Выполняя плановое задание, прокурор берет блок документов в проверяемой организации, изучает наугад, зачастую без конкретной цели, не связывая свои действия с предметом проверки. Поэтому при проведении проверок исполнения законов в сфере защиты прав предпринимателей следует обращать внимание на соблюдение прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, нарушения их свободы экономической деятельности, а не на весь спектр нарушений в деятельности проверяемых органов.

С учетом проанализированных выше наиболее опасных и распространенных нарушений прав хозяйствующих субъектов в различных правовых сферах, распространенными способами совершения таких нарушений являются: создание административных барьеров; вовлечение правоохранительных и контролирующих органов в хозяйственные споры между коммерческими структурами; необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий; использование проверок для оказания административного давления на предпринимателей; дублирование контрольных действий; незаконное применение к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер принуждения и ответственности.

Типичным инструментом реализации указанных способов является издание незаконных нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

В числе основных обстоятельств и факторов объективного характера, способствующих совершению нарушений прав предпринимателей, а также определяющих выбор определенного способа совершения таких нарушений, следует назвать: неурегулированность правом определенных отношений в различных правовых сферах, затрагивающих права хозяйствующих субъектов; противоречия и наличие коррупционных факторов в действующем законодательстве; принятие «дефектных» нормативных правовых актов, в том числе: ущемляющих законные права, свободы, интересы хозяйствующих субъектов; не обеспеченных для своего осуществления необходимыми ресурсами (материальными, кадровыми и иными).

Обстоятельствами субъективного характера, спровоцированными самим нарушителем, может являться издание органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и иными государственными органами, обладающими контрольно-надзорными полномочиями, незаконных правовых актов, регулирующих вопросы осуществления предпринимательской деятельности и государственного контроля (надзора), в том числе с превышением предоставленных полномочий; ограничивающих конкуренцию; обязывающих хозяйствующих субъектов к участию в благотворительности, спонсорской помощи, участию в развитии социальной инфраструктуры и устанавливающих другие не предусмотренные действующим законодательством условия и сборы, а также иным образом ограничивающих свободу экономической деятельности; обладающих коррупциогенными факторами.

В целях выявления нарушений прав и свобод хозяйствующих субъектов, вне зависимости от планирования проведения проверок исполнения тех или иных законов, обеспечивающих свободу экономической деятельности, прокурорам на постоянной основе необходимо периодически проверять:

- соответствие закону нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и государственными контролирующими органами в сфере предпринимательской деятельности, в том числе установление ими различных административных барьеров (введение необоснованных процедур и запретов, ограничение конкуренции и предоставление отдельным лицам преференций и привилегий, истребование излишних документов, установление не предусмотренных законом сборов и платежей, незаконное взимание платы за оказание услуг и др.);

- исполнение государственными контролирующими органами требований Закона №294-ФЗ (пределы установленных полномочий, порядок проведения мероприятий по контролю и оформления результатов, принимаемые меры по фактам нарушений и т.д.);

- исполнение требований Федерального закона от 24.07.2007 №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - Закон №209-ФЗ) (своевременное принятие и надлежащее исполнение программ развития малого и среднего предпринимательства, обеспечение равного доступа субъектов предпринимательской деятельности к получению поддержки в установленном порядке и др.).

С учетом наиболее распространенных нарушений прав предпринимателей, названных выше, в ходе проверок прокурорам необходимо обращать внимание на выявление и устранение фактов: дублирования контрольных действий; ограничения свободы экономической деятельности; создания административных барьеров; использования проверок для оказания административного давления на предпринимателей; необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий, незаконного приостановления либо прекращения их деятельности;  вовлечения правоохранительных и контролирующих органов в хозяйственные споры между коммерческими структурами; незаконного применения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер принуждения и ответственности; нарушений законодательства при рассмотрении заявлений и иных обращений хозяйствующих субъектов.

Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности включает в себя проверку следующих вопросов. 

I. Проверка исполнения требований законодательства, запрещающих недобросовестную конкуренцию.

Признаками, указывающими на наличие недобросовестной конкуренцией, могут быть следующие: неправомерное предоставление льгот отдельным хозяйствующим субъектам; злоупотребление хозяйствующими субъектами доминирующим положением на рынке; совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов государственной власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов; наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственной власти, в частности, функциями и правами органов государственного контроля и надзора; введение неправомерных запретов и ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, свободного перемещения товаров в РФ; дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; установление для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Признаками, указывающими на ограничение свободы экономической деятельности недобросовестной конкуренцией при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, могут быть следующие:

- включение в состав конкурсной комиссии заинтересованных лиц, в частности, входящих в состав органа управления одного из участников размещения заказа;

- включение в конкурсную документацию дополнительных требований к участникам размещения заказа непредусмотренных законодательством, которые необоснованно ограничивали бы их число и препятствовали развитию добросовестной конкуренции среди субъектов предпринимательской деятельности;

- несвоевременное размещение извещений о проведении открытых конкурсов; отсутствие в извещениях о проведении открытых конкурсов необходимых сведений (о количестве поставляемого товара, об объеме выполняемых работ, о сроке, месте и порядке предоставления конкурсной документации и др.);

- безосновательное признание комиссией конкурса несостоявшимся; отсутствие в протоколах оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсах законодательно предусмотренных сведений о решении каждого члена комиссии о присвоении заявкам на участие в конкурсе значений по каждому из предусмотренных критериев оценки заявок на участие в конкурсе, что не позволяет объективно оценить правомерность принятых в рамках конкурсов решений и обоснованность присвоения заявкам тех или иных порядковых номеров при определении победителя конкурса.

Следует отметить, что указанные признаки сами могут составлять самостоятельный состав нарушений, ограничивающих прав предпринимателей.

Наиболее распространенными способами совершения нарушений, угрожающих добросовестной конкуренции, является издание незаконных нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, необоснованно препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами в различных сферах деятельности: торговой, строительной, транспортных перевозчиков и др., а также создающих препятствия для доступа отечественного бизнеса на региональные рынки с продовольственной, промышленной, алкогольной продукцией и иными товарами народного потребления.

В связи с этим выявление подобных нарушений в первую очередь происходит в процессе осуществления прокурорского надзора за соответствием закону нормативно-правовых актов.

В ряде случаев способом незаконных ограничений предпринимательской деятельности являются финансовые обременения хозяйствующих субъектов, по сути представляющие собой установление не предусмотренных законом налогов и сборов. Следует учитывать, что  любой незаконный сбор, введенный органами государственной власти или местного самоуправления, может рассматриваться как установление не предусмотренного законодательством налога и нарушение норм налогового законодательства. Например, п.1 ст. 4 Налогового кодекса РФ охраняет свободу экономической деятельности запретом для органов местного самоуправления изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Кроме того, установление незаконных сборов может быть совершенно обоснованно расценено как вмешательство в исключительное ведение РФ.

Недобросовестная конкуренция может быть выявлена по признакам создания дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов, а также злоупотребления доминирующим положением.

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области было установлено, что ОАО «Р..» злоупотребляет доминирующим положением путем разделения покупателей по способу участия в оптовых  покупках на товарном рынке автобензинов, в результате чего происходит дискриминация покупателей – участников тендера и покупателей, заключивших долгосрочные договоры. Результатом является ограничение конкуренции в виде создания  дискриминационных условий доступа на товарный рынок оптовой продажи нефтепродуктов. За нарушение антимонопольного законодательства ОАО «Р..» привлечено к административной ответственности в виде штрафа.     Однако решение  УФАС о признании действий ОАО «Р..» нарушающими п. 8 ч. 1 ст. 10 ФЗ «О защите конкуренции» в части  злоупотребления доминирующим положением было оспорено ОАО «Р..». Прокуратура области приняла участие в судебном  рассмотрении заявления и поддержала решение антимонопольного органа. В результате арбитражным  судом  области  в удовлетворении заявления ОАО «Р..»  было отказано, действия антимонопольной службы признаны законными и обоснованными. Ограничения деятельности хозяйствующих субъектов на рынке автобензинов области  устранены.

Способы ограничения свободного перемещения товаров и услуг на территории РФ зачастую связаны с сертификацией продукции, как обязательной, так и добровольной, что зачастую выражающиеся в незаконных требованиях проведения добровольной сертификации. Достаточно распространенным обстоятельством, способствующим выбору данного способа, является несвоевременное реагирование органов власти субъектов РФ на изменения в действующем законодательстве.

II. Проверка исполнения законов о государственной поддержке предпринимательства, в процессе которой необходимо выяснить:

- какие из принятых в субъекте РФ нормативных правовых актов о поддержке предпринимательства были признаны не соответствующими федеральному законодательству;

- исполнение требований Закон №209-ФЗ о разработке субъектами РФ, а также муниципальными органами программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

- исполнение требований Федерального закона от 22.07.2008 №159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 159-ФЗ);

- соблюдение органами государственной власти и органами местного самоуправления установленных законом основных принципов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе:

- не нарушается ли заявительный порядок обращения субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки;

- обеспечивается ли равный доступ субъектов малого и среднего предпринимательства, соответствующих критериям, предусмотренным федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, к участию в соответствующих программах, выявлялись ли факты предоставления отдельным субъектам малого и среднего предпринимательства необоснованных привилегий;

- имели ли место факты оказания поддержки тем субъектам малого и среднего предпринимательства, в отношении которых такая поддержка не может быть оказана согласно действующему законодательству, в том числе в отношении субъектов, являющихся кредитными организациями, страховыми организациями, инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, ломбардами; являющихся участниками соглашений о разделе продукции; осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса; являющихся нерезидентами РФ;

- установлены ли в действующих на территории региона программах развития субъектов малого и среднего предпринимательства порядок обращения субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки, порядок представления документов во исполнение требований п. 2 ст. 14 Закона № 209-ФЗ,  предусматривающего, что при обращении субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки субъекты малого и среднего предпринимательства должны представить документы, подтверждающие их соответствие условиям, установленным ст. 4 Закона №209-ФЗ, и условиям, предусмотренным федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

- определены ли в программах развития субъектов малого и среднего предпринимательства в целях реализации требований п. 5 ст. 14 Закона №209-ФЗ сроки рассмотрения обращений субъектов малого и среднего предпринимательства, условия и порядок их поддержки, а также основания отказа в поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства;

- установлены ли в муниципальных программах развития субъектов малого и среднего предпринимательства условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, в соответствии с п. 2  ст. 16 Закона № 209-ФЗ.

Признаками, указывающими на нарушения в сфере оказания государственной поддержки предпринимательству, могут быть, например, следующие: отсутствие на уровне субъекта РФ или муниципальном уровне реестров субъектов малого и среднего предпринимательства - получателей государственной поддержки, а также региональных и межмуниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства; отсутствие в бюджетах различных  уровней предусмотренного финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам развития малого и среднего предпринимательства.  

Признаками, указывающими на нарушение преимущественного права субъектов малого и среднего предпринимательства на приобретение арендуемого имущества в собственность, являются: утверждение незаконных прогнозных планов приватизации, принятие решений об условиях приватизации государственного (муниципального) имущества без учета преимущественного права арендаторов - предпринимателей на приобретение арендуемого имущества; подготовка и проведение торгов по продаже государственного (муниципального) имущества, находящегося в аренде у субъектов малого и среднего предпринимательства, без учета их права на приобретение арендуемого имущества; возмездное отчуждение недвижимого имущества, принадлежащего ГУПам (МУПам) и арендуемого предпринимателями в нарушение порядка, предусмотренного ст. 4 Закона №159-ФЗ, обеспечивающего реализацию преимущественного права арендатора на приобретение.

Указанные признаки сами могут составлять самостоятельный состав нарушений, ограничивающих права и свободы хозяйствующих субъектов. Например, подобного рода признаки выявлены в ходе прокурорской проверки в Министерстве имущественных отношений одного из регионов. Уже после вступления в силу Закона №159-ФЗ было произведено отчуждение (приватизация) государственного имущества – функциональных помещений. Однако при включении указанных объектов в план приватизации вышеуказанные требования закона не соблюдены. В целях устранения созданных угроз министру имущественных отношений прокуратурой края внесено представление об устранении нарушений законодательства о собственности. В ходе его рассмотрения постановлением Правительства региона утвержден порядок формирования, ведения и опубликования перечня государственного имущества, находящегося в собственности региона и свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства), предназначенного для предоставления во владение и (или) пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, не содержащий угроз свободе экономической деятельности.

Исходя из того, что распространенным способом совершения нарушения преимущественного права субъектов малого и среднего предпринимательства на приобретение арендуемого имущества в собственность, является принятие незаконных нормативных правовых актов, утверждающих незаконные прогнозные планы приватизации, полагаем, что повысить эффективность выявления и предотвращения прокурором таких нарушений возможно выявляя их на стадии принятия законопроектов.

Способами совершения нарушения органами государственной власти и органами местного самоуправления основных принципов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, являются следующие: нарушение равного доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к участию в региональных и муниципальных программах развития субъектов малого и среднего предпринимательства; предоставление отдельным субъектам малого и среднего предпринимательства необоснованных привилегий; оказание поддержки тем субъектам малого и среднего предпринимательства, в отношении которых такая поддержка не может быть оказана согласно действующему законодательству.

Достаточно распространенным способом нарушения органами государственной власти и органами местного самоуправления требований законодательства о государственной поддержке предпринимательства является также установление непредусмотренных требований для оказания такой поддержки. Так, 25.02.2010 прокуратурой В-ой области в областной суд направлено заявление о признании недействующим постановления губернатора  области от 09.11.2009 «Об утверждении Положения о порядке предоставления займов субъектам предпринимательства в рамках областной целевой Программы содействия развитию  малого и среднего предпринимательства в В-ой области», которым было предусмотрено, что займы предоставляются  субъектам малого и среднего  предпринимательства, обладающим устойчивым финансовым состоянием, определяемым в соответствии с Порядком анализа финансового состояния заемщика, установленным государственным автономным учреждением  В-ой области «Фонд гарантий и развития малого и среднего предпринимательства»; в случае выявления  хотя бы одного из стоп-факторов займы вообще не предоставляются. Указанные нормы Положения  противоречили требованиям действующего законодательства, содержали коррупциогенные факторы. Требования прокурора удовлетворены судом в полном объеме.

Обстоятельствами, способствующими совершению нарушений в сфере оказания государственной поддержки предпринимательству может быть: отсутствие в действующих программах развития субъектов малого и среднего предпринимательства прописанного порядка обращения субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки, порядка представления документов, сроков рассмотрения обращений субъектов малого и среднего предпринимательства, а также условий и порядка их поддержки, оснований отказа в оказании поддержки и др.

III. Проверка исполнения требований Закона № 294-ФЗ на практике охватывает самый широкий круг вопросов.

Методика проверки исполнения требований Закона №294-ФЗ включает знание о возможных ограничениях прав предпринимателей, возникающих при осуществлении государственного и муниципального контроля, на основе которого прокурорам необходимо акцентировать внимание на возможных фактах:

- проведения внеплановых выездных проверок органами контроля в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства без согласования с органами прокуратуры, а также в отсутствие законных оснований;

- нарушения основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

- взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю (за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований);

- нарушения требований к законодательно установленным организации и проведению плановой и внеплановой проверки;

- фальсификации обращений граждан, явившихся поводом к организации и проведению внеплановых выездных проверок;

- нарушения установленных сроков проведения проверок, в том числе их необоснованное продление;

- отказа со стороны должностных лиц органа контроля в предоставлении по требованию подлежащих проверке лиц информации об этих органах в целях подтверждения своих полномочий;

- нарушения установленных ограничений при проведении проверок;

- превышения полномочий контролирующими органами при проведении проверок, в том числе выходящих за рамки предмета проверки;

- нарушения законодательно установленного порядка оформления результатов проверок.

Как и в иных правовых сферах, где незаконно ограничиваются права предпринимателей, распространенным способом совершения нарушений в процессе осуществления государственного и муниципального контроля является издание незаконных нормативных правовых актов. В связи с этим методика проверки рассматриваемой сферы включает проведение прокурорами на регулярной и системной основе правового анализа  нормативных правовых актов по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствии с требованиями приказов Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», от 17.09.2007 №144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», от 31.03.2008 №53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» и от 27.03.2009 №93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Необходимо выяснять, допускаются ли факты принятия органами государственной власти и местного самоуправления незаконных нормативно-правовых актов, несоответствующих требованиям действующего законодательства в части организации и проведения органами государственного и муниципального контроля проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не приведения действующих актов в соответствие с Законом №294-ФЗ.

Практика показывает, что пристального внимания прокуроров требует  выявление незаконных Административных регламентов по осуществлению государственного контроля, отдельные положения которых не соответствуют действующему законодательству в части продления сроков проведения выездных проверок; установления дополнительных оснований для осуществления внеплановых проверок; порядка ознакомления проверяемых лиц с копиями распоряжений о проведении проверки; участия в проверках организаций, граждан; сроков рассмотрения жалоб по делам об административных правонарушениях и др.

В сфере осуществления муниципального контроля акцент прокурором должен быть сделан на выявлении нормативных правовых актов, не соответствующих положениям действующего законодательства в части периодичности проведения мероприятий по контролю в отношении субъектов предпринимательской деятельности, оснований для проведения таких мероприятий, порядка их организации и оформления результатов проверки, а также наделения контрольными полномочиями муниципальных учреждений. Необходимо учитывать, что распространено издание незаконных нормативных правовых актов о создании мобильных групп, комиссий, комитетов и т.д. и незаконного наделения их контрольно-надзорными полномочиями, в том числе в целях выявления фактов несанкционированной торговли, самовольного строительства, нарушений в сфере трудовых прав граждан, а также при оказании услуг по перевозке пассажиров.

Повышенного внимания прокуроров требуют нарушения основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, поскольку эти принципы являются основой защиты свободы экономической деятельности. Так, например, проводимые органами прокуратуры проверки свидетельствуют о том, что органами внутренних дел не принимается к безусловному исполнению законодательные требования об исключении внепроцессуальных прав органов внутренних дел РФ, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности».

Одним из определяющих признаков, указывающих на  неправомерность проведения проверки может быть изучение действий сотрудников органов внутренних дел с точки зрения возможности непосредственного обнаружения правонарушения, не сопряженного с проведением конкретных проверочных мероприятий, направленных на сбор и уточнение данных о нарушении предпринимателем требований закона. В случае выполнения подобного рода мероприятий, связанных с вмешательством в работу субъекта предпринимательской деятельности в целях выявления признаков административного правонарушения, прокурорами сделан вывод о неправомерности проведения проверки вне рамок административного производства.

Способом осуществления незаконных проверок сотрудниками милиции зачастую является маскировка необоснованных проверочных мероприятий под  оперативно-розыскные. В ходе таких незаконных проверок должностными лицами ГУВД по регионам, районных отделов внутренних дел у предпринимателей незаконно запрашивается финансово-хозяйственная документация, организуются и проводятся проверки деятельности субъектов малого и среднего бизнеса, по результатам которых в отношении предпринимателей составляются административные протоколы в отсутствие к тому законных оснований. Поэтому о необоснованном проведении органами внутренних дел проверочных мероприятий может также свидетельствовать административная практика контролирующего органа, уполномоченного на рассмотрение возбужденных в отношении предпринимателей дел об административном правонарушении.

К примеру, территориальным подразделением Роспотребнадзора Псковской области в связи необоснованным проведением проверочных мероприятий (отсутствием правовых оснований на проведение проверки) в ОВД одного из районов области возвращено 27 материалов об административных правонарушениях, дела по которым возбуждены в отношении субъектов предпринимательской деятельности не в связи с  непосредственным обнаружением признаков правонарушений, а в результате неправомерно проведенных проверочных внепроцессуальных мероприятий, которые вправе были проводить только органы Роспотребнадзора.

Эффективная методика проведения проверки исполнения требований Закона №294-ФЗ должна включать анализ результативности проведенных контролирующими органами проверок, который поможет выявить обстоятельства, влияющие на выбор способа совершения нарушения свободы экономической деятельности, спровоцированные самим нарушителем, а также указывать на признаки соответствующего правонарушения. Так, например, большое количество безрезультативных проверок может быть инициировано контролирующим органом как один из этапов рейдерского захвата предприятия, в целях вымогательства, в целях воспрепятствования осуществлению  правомерной деятельности хозяйствующими субъектами, принуждения хозяйствующего субъекта к оказанию спонсорской помощи под видом благотворительности и др. 

Анализ результативности проведенных проверок может быть основан на информации об общем количестве проведенных проверок, о принятых органами контроля мерах по устранению выявленных нарушений законодательства, о количестве безрезультативных проверок, по которым органами контроля не были выявлены нарушения и не принимались меры. Для качественного проведения данного анализа прокурору необходимо иметь сведения о принятых органами контроля мер по устранению выявленных в результате проверок нарушений законодательства (количество выданных предписаний, возбужденных дел об административных правонарушениях и т.д.), которые помогут прокурору оценить полноту и а качество внесенных органами контроля актов реагирования на выявленные названными органами нарушения и их фактическое устранение.

IV. Проверка исполнения требований законов в сфере лицензировании, государственной регистрации, уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

При этом необходимо рассмотреть следующие вопросы:

- нарушаются ли установленные законом сроки регистрации хозяйствующих субъектов;

- устанавливаются ли регистрирующими органами не предусмотренные законом условия регистрации;

- имели ли место факты истребования регистрирующими органами для регистрации документов, не предусмотренных законом;

- принимались ли регистрирующими органами необоснованные решения об отказе в регистрации юридического лица;

- соблюдаются ли лицензирующими органами сроки и порядок выдачи и переоформления лицензий соискателям;

- допускается ли лицензирующими органами незаконное расширение перечня документов, необходимых для получения лицензии;

- допускаются ли факты необоснованных отказов в выдаче лицензий;

- соблюдаются ли законодательно установленные сроки принятия решений о выдаче лицензий;

- обоснованно ли принимаются решения об аннулировании либо приостановлении действия лицензий;

- допускаются ли факты необоснованного истребования не предусмотренных законодательством документов при регистрации уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

- не нарушаются ли законодательно установленные сроки рассмотрения заявлений хозяйствующих субъектов и направления заявителю второго экземпляра уведомления после его регистрации;

- соблюдается ли принцип открытости и общедоступности сведений, содержащихся в реестре уведомлений (требования о необходимом размещении в течение 10 дней со дня регистрации уведомления сведений, содержащихся в реестре, на официальных сайтах соответствующих органов в сети Интернет и т.д.).

V. Выявление коррупционных нарушений.

Выяснение вопросов исполнения требований законодательства о государственной службе должно осуществляться в процессе каждой надзорной проверки, независимо от проверяемого вопроса, прокурорами, что не исключает необходимость организации специальных широкомасштабных проверок в органах исполнительной власти, направленных на противодействие коррупции.

На наличие коррупционных нарушений могут указывать следующие признаки: несоблюдение служащими установленных законом ограничений и запретов, их участие в корпоративных конфликтах с использованием предоставленных полномочий в целях получения конфиденциальной информации, оказание давления на хозяйствующих субъектов, в том числе путем организации необоснованных проверок контролирующими и надзорными органами, дестабилизирующих хозяйственную деятельность интересующего их предприятия.

Способами совершения коррупционных нарушений зачастую являются создание государственными органами различных фондов или участия в них, сбор финансовых «пожертвований» и «спонсорской помощи» с коммерческих структур на обеспечение функционирования органов государственной власти и управления, использование должностных полномочий вопреки интересам службы и личных корыстных целях, протекционизма и взяточничества. Так, прокурорами многих регионов пресекались коррупционные угрозы свободе экономической деятельности, связанные с фактами сбора необоснованных финансовых «пожертвований» и «спонсорской помощи» с коммерческих структур на обеспечение функционирования органов государственной власти. Вопреки закону государственные и муниципальные служащие выезжают в служебные командировки за счет хозяйствующих субъектов. При отказах же в подобном «спонсорстве» хозяйствующие субъекты сталкиваются с непреодолимыми препятствиями для реализации их свободы экономической деятельности.

В целях выявления коррупционных нарушений необходимо проверить соблюдение государственными гражданскими служащими органов государственного контроля установленных законом запретов и ограничений, связанных с замещением должностей государственной гражданской службы, в связи с чем необходимо установить:

- своевременно ли представляются служащими сведения о доходах и об имуществе;

- осуществляются ли проверки соблюдения требований законодательства о представлении информации о доходах и об имуществе в установленном порядке. Осуществляется ли проверка достоверности представленных кандидатами на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы сведений, её эффективность;

- имеются ли факты несоблюдения гражданскими служащими законодательно установленных запретов и ограничений;

- занимаются ли указанные лица другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой;

- является ли кто-либо из них одновременно депутатом законодательных (представительных) органов субъекта РФ, органов местного самоуправления;

- занимается ли кто-либо из служащих предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

- состоят ли служащие членами органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или такая деятельность осуществляется в порядке, установленном федеральным законом;

- являются ли служащие  поверенными или представителями по делам третьих лиц в государственных органах, в которых они состоят на государственной службе, либо лиц, которые непосредственно подчинены или подконтрольны им;

- используют ли эти служащие в неслужебных  целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество, служебную информацию;

- имеются ли факты получения служащими гонораров за публикации и выступления при осуществлении своей основной деятельности;

- получают ли служащие сами или опосредованно от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, деньги, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иное), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

- были ли случаи выезда служащих в служебные командировки за пределы РФ за счет физических или юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

- имелись ли случаи оказания хозяйствующими субъектами безвозмездной материальной помощи территориальным органам или их должностным лицам;

- создавались ли по инициативе органов государственной власти общественные фонды, аккумулирующие денежные средства, и осуществлялась  ли ими деятельность по сбору финансовых средств, различного рода пожертвований от юридических лиц и предпринимателей; законны ли эти действия.[25]

2.2. Меры прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности

Прокурор реализует предоставленные ему полномочия по выявлению и устранению нарушений прав предпринимателей посредством актов прокурорского реагирования.

При выявлении правовых актов, нарушающих права предпринимателей, прокурор в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре может либо принести протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо обратиться в суд с заявлением об оспаривании незаконного акта. Прокурор вправе самостоятельно избирать способ опротестования не соответствующих законности правовых актов. Такой выбор должен предопределяться прежде всего спецификой субъекта, нарушившего законодательство в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, и наличием сведений о его реакции на акты прокурорского реагирования по аналогичным вопросам. Например, если в стадии принятия незаконного правового акта органом государственной власти или органом местного самоуправления изложенные в предостережении прокурора требования не были исполнены, то после издания указанного акта можно подготовить протест и ожидать его рассмотрения. Однако в такой ситуации можно с большой вероятностью спрогнозировать, что протест будет отклонен в связи с неверной позицией по данному вопросу соответствующего органа, поэтому целесообразно оспаривать данный правовой акт непосредственно в суде.

В основе выбора между протестом и заявлением в суд лежит анализ последствий отмены акта органом, его издавшим, либо признания его недействительным в судебном порядке. Рассмотрение протеста прокурора судом и последующее его удовлетворение имеют повышенный общественный резонанс, способствуют единообразному толкованию и применению правовых норм, повышают престиж органов прокуратуры и создают благоприятные и устойчивые условия для реализации прокурорского надзора во всех сферах общественной жизни. При этом представляется, что преимущественно судебное обжалование органами прокуратуры незаконных нормативных актов, нарушающих права и законные интересы предпринимателей, будет активно способствовать их восстановлению.

В рамках исследования вопроса о выборе мер прокурорского реагирования на незаконный нормативный правовой акт, нарушающий права предпринимателей, важно учитывать также и то, что Федеральными законами от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.74), от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст.29.1) предусмотрена возможность отрешения от должности за издание противоречащих действующему законодательству нормативных правовых актов, а также правовых актов, не носящих нормативного характера, влекущих, в том числе, нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству правового и экономического пространства РФ, если это установлено соответствующим судом, а должностное лицо субъекта РФ или местного самоуправления не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. В данном аспекте особую значимость в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности приобретает именно заявление в суд о признании незаконных актов недействующими. 

В то же время протест остается распространенной мерой прокурорского реагирования на незаконные правовые акты, нарушающие права предпринимателей, исходя, в том числе из возможности более оперативного прекращения действия незаконного правового акта по решению принявшего его органа.[26]

Так, прокурором области принесены протесты на постановление губернатора области от 14.11.2008 «Об утверждении Порядка финансирования за счет средств областного бюджета мероприятий областной целевой программы содействия развитию малого и среднего предпринимательства во Владимирской области на 2009 – 2010 годы», и  п. 2.2 Порядка финансирования за счет средств областного бюджета мероприятий областной целевой программы содействия развитию малого и среднего предпринимательства во Владимирской области на 2009 – 2010 годы, утвержденного данным постановлением.

Оспариваемыми нормами определено, что Положение о проведении конкурсов предпринимательских проектов и муниципальных программ утверждает конкурсная комиссия, что противоречит требованиям Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Устава области.

Указанная комиссия не является государственным органом, в связи с чем не наделена правом принятия нормативных правовых актов.

Вместе с тем делегирование конкурсной комиссии права на принятие нормативно-правового акта, т.е. Положения, является незаконным, так как ущемляет права субъектов малого и среднего предпринимательства, имеющих право на ознакомление с условиями проведения указанных конкурсов, и противоречит Конституции РФ, которой четко определено, что правом законотворчества наделяются органы законодательной и исполнительной власти. Конкурсная комиссия в соответствии со ст. 48 Устава области органом государственной власти не является, соответственно ей не могут приниматься нормативные правовые акты. Более того, установлено, что само Положение о проведении конкурсов предпринимательских проектов и муниципальных программ, утвержденное соответствующей конкурсной комиссией 19.03.2007, не опубликовано в официальном порядке. Протесты удовлетворены.

В случаях, когда нарушения закона носят распространенный характер, прокурор направляет представление об устранении нарушений закона, которое согласно ст. 24 Закона о прокуратуре вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, полномочным устранить нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Так, в ходе проверки в Управлении федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Камчатскому краю выявлено 2 нормативных акта, обязывающих хозяйствующие субъекты, в том числе индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, приобретать официальные издания санитарных правил и нормативов.

По мнению прокурора, указанные нормативные акты были приняты в нарушение требований федерального законодательства, устанавливали административные барьеры при осуществлении гражданами и юридическими лицами своего права на свободное осуществление предпринимательской деятельности.

По представлению прокурора 4 должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности.[27]

Эффективность протеста, как способа прокурорского воздействия заключается в том, что позволяет в сжатые сроки (срок рассмотрения протеста прокурора составляет 10 дней, также при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста) повлиять на незаконные действия должностных лиц и добиться устранения нарушений законодательства путем отмены необоснованного правового акта.

Исходя из требований ст. 1 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой прокуратура осуществляет единый надзор за исполнением законов всеми органами и должностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами, можно констатировать, что прокурор или его заместитель вправе опротестовать любой не соответствующий закону правовой акт вне зависимости от того, кем он издан. В данном случае принцип всеобщности и единства прокурорского надзора находит свое непосредственное выражение.

Закон о прокуратуре не определяет срока, в течение которого допускается подобное опротестование. Прокуратура вправе принести протест на незаконный правовой акт только в случае, если он имеет юридическую силу, то есть не отменен или не изменен компетентным должностным лицом или органом до проверки, в результате которой он был выявлен.

Как показывает практика осуществления прокурорского надзора, органами и должностными лицами, принимающими нормативные акты, допускаются следующие нарушения: отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов; издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона; произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта; умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте; неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов; несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.

Причины несоответствия правовых актов закону могут заключаться и в незнании, игнорировании требований закона, отсутствии должной юридической подготовки и культуры у разработчиков правовых актов и должностных лиц, от которых зависит их издание, стремление данных лиц к получению незаконных льгот и преимуществ, к достижению иных корыстных целей.

Вместе с этим, у рассматриваемой нами меры прокурорского реагирования имеется определенный недостаток. Так, протест прокурора отменяет незаконный правовой акт, при этом ст. 23 Закона о прокуратуре не содержит положений, связанных с устранением негативных последствий, причиной которых он стал. Отметим, что в данном случае законодательство прямо не обязывает должностное лицо или орган, утвердивших юридически необоснованный документ, в кратчайшие сроки принять меры к восстановлению прав и законных интересов граждан, нарушенных данным правовым актом. На практике подобное является поводом для повторной прокурорской проверки и принятия дополнительных мер прокурорского реагирования, при этом порой восстановить законность бывает достаточно сложно.[28]

Практика показывает, что в ряде случаев в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления в ходе судебного рассмотрения дела принимаются меры к добровольной отмене своих незаконных актов. Представляется, что данное обстоятельство не должно служить основанием отказа в рассмотрении по существу заявлений прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству правового акта и прекращения дела, поскольку требование прокурора о признании акта недействительным, недействующим или не подлежащим применению является лишь обязательным правовым последствием удовлетворения первого: признания акта противоречащим федеральному законодательству.

Признание акта незаконным имеет не только формальное, но и юридическое значение, поскольку является основанием для восстановления нарушенных этим актом прав конкретных предпринимателей путем их последующего обращения в судебные органы с иском о возмещении убытков, жалобой на неправомерное наложение финансового взыскания за неисполнение незаконного акта органа государственной власти либо жалобой  на применение иных мер административного принуждения, обусловленных действием этого правового акта.

Правильность указанной позиции о недопустимости прекращения дела, возбужденного по заявлению прокурора о проверке соответствия правового акта государственного органа федеральному законодательству, подтверждается определениями Судебной коллегии Верховного Суда РФ по конкретным делам.

Необходимым условием реализации государственной политики в области обеспечения прав субъектов малого и среднего предпринимательства является также своевременное издание правовых актов в указанной сфере. Поэтому в целях активизации органов местного самоуправления к принятию необходимых для реализации Закона №294-ФЗ нормативно-правовых актов прокуроры  используют все средства прокурорского реагирования вплоть до обращения в суды с заявлениями о признании незаконным бездействия администраций муниципальных образований. Как показывает практика, подобная мера является достаточно действенным средством для устранения пробелов в муниципальном нормативном регулировании отношения в сфере реализации Закона № 294-ФЗ.

По результатам рассмотрения исковых заявлений прокурора Брюховецкого района Краснодарского края бездействие глав сельских поселений района по непринятию административных регламентов проведения проверок судом признано незаконным. Во исполнение решений суда главами сельских поселений названные регламенты разработаны и утверждены.

Согласно ст. 23 Закона о прокуратуре протест приносится в издавший незаконный нормативный правовой акт орган, нарушающий права предпринимателей, или в вышестоящий орган. В том же порядке опротестовывается незаконный акт должностного лица.

Необходимость принесения протеста в вышестоящий орган может возникнуть, если: а) протест, принесенный органу, издавшему незаконный акт, нарушающий права предпринимателей, необоснованно отклонен; б) у прокурора есть веские основания полагать, что орган управления или должностное лицо проявит необъективность при рассмотрении протеста; в) издание акта согласовано с вышестоящей организацией или утверждено ею; г) в протесте ставится вопрос не только об отмене или изменении правового акта, но и о привлечении виновных в порядке подчиненности к дисциплинарной ответственности.[29]

В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

В четвертом квартале 2009 г. прокуратурой г. Березовского Кемеровской области направлено в суд заявление о признании противоречащим закону и недействующим постановления главы города «Об утверждении порядка передачи имущества субъектам малого и среднего предпринимательства», поскольку указанное постановление принято главой города с превышением полномочий. Определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования, относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Требования прокурора судом удовлетворены в полном объеме, постановление главы города признано недействующим и отменено.

В ноябре текущего года на очередной сессии Березовского городского Совета народных депутатов порядок передачи имущества субъектам малого и среднего предпринимательства утвержден представительным органом местного самоуправления.

Согласно ст. 52 Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее - АПК РФ) прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:

с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований;

с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.

Согласно ч. 2 ст. 198 АПК РФ прокуроры также вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц. [30]

Одним из наиболее распространенных и важных актов прокурорского реагирования является представление об устранении нарушений законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, их причин и способствующих им условий.

Представление как акт прокурорского надзора характеризуется определенными специфическими чертами, отличающими его от протеста. Представления направлены не только на устранение нарушений прав предпринимателей, но и их причин, а также способствующих им условий. Характерной чертой многих представлений является и то, что в них в отличие от протестов ставится вопрос об устранении нарушений законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, допускаемых в форме бездействия, обращается внимание на необходимость активизации деятельности органов управления и должностных лиц по борьбе с нарушениями прав предпринимателей.

Представление об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, полномочному устранить допущенные нарушения прав предпринимателей.

Типичным недостатком многих представлений является отсутствие в них указаний на конкретных нарушителей прав предпринимателей и анализа их действий.

В некоторых регионах качество представлений прокуроров в рассматриваемой сфере остается невысоким. Можно отметить следующие распространенные недостатки представлений:

в названии представления нередко отсутствует указание на конкретную область законодательства, где были нарушены права предпринимателей. Зачастую преобладает формулировка «представление об устранении нарушений закона»;

 описательная часть представления не содержит ссылок на конкретные нормы нарушенного закона, охраняющего права предпринимателей;

 в резолютивной части представлений зачастую содержатся общие фразы типа «принять необходимые меры» и т.д.

Закон о прокуратуре (ст. 25¹) наделил прокуроров правовым полномочием в целях предупреждения нарушений прав предпринимателей и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

По своей сущности предостережение является средством индивидуального профилактического воздействия на должностных лиц, которые могут нарушить права предпринимателей противоправными действиями, не влекущими уголовную ответственность, а также способом разъяснения законодательства и ответственности за неисполнение требований прокурора.

В целях обеспечения требований закона и единообразного применения предостережений Генеральной прокуратурой РФ направлено подчиненным прокурорам Указание от 06.07.1999 № 3917 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», в котором изложены основные требования, обеспечивающие надлежащее использование данного средства прокурорского реагирования в отношении лиц, склонных к совершению правонарушений.

Исходя из практики, прокурорам целесообразно объявлять предостережения в следующих случаях: при подготовке проектов правовых актов, которые могут нарушить права предпринимателей, создать административные барьеры для предпринимательской деятельности; если подготовка к нарушению прав предпринимателей имеет очевидный характер.

В соответствии с п. 2 ст. 22, ст. 25 Закона о прокуратуре производство об административном правонарушении возбуждается прокурором по результатам проверки в случае установления факта совершения административного правонарушения, нарушающего права предпринимателя.

Прежде чем вынести постановление, прокурор должен разрешить следующие вопросы: имеет ли место в действиях или бездействии лица (лиц) административный проступок, нарушающий права предпринимателей; какой закон или иной нормативный акт нарушен; не истекли ли сроки давности для привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ); какой конкретный орган или должностное лицо вправе наложить на виновного административное наказание (глава 23 КоАП РФ).

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется органу или должностному лицу, имеющему право налагать административные взыскания.

Следует отметить специфику данной меры прокурорского реагирования в антимонопольной сфере. Согласно ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных перечисленными статьями, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства РФ. Частью 6 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за указанные административные правонарушения начинает исчисляться со дня вступления в силу соответствующего решения комиссии антимонопольного органа.

Антимонопольное расследование характеризуется рядом существенных особенностей. Например, для квалификации факта злоупотребления монополистическим положением хозяйствующего субъекта требуется проведение анализа и оценки конкурентной среды на конкретном товарном рынке, что влечет необходимость сбора и обработки большого массива информации и, соответственно, требует определенных временных затрат.

На основании ст. 28.4 КоАП РФ прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена данным Кодексом или законом субъекта РФ. Вместе с тем согласно ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено уполномоченным должностным лицом только при наличии установленного законом повода и достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения.

Таким образом, выявив в ходе проверки факты нарушений антимонопольного законодательства, подпадающие под административную ответственность по указанным выше статьям, прокурор передает в антимонопольный орган материалы дела, на основе которых выносится решение комиссии антимонопольного органа о наличии или отсутствии состава административного правонарушения. Только на основании данного решения прокурором может быть возбуждено дело об административном правонарушении.

Например, на основании постановления прокурора Муромцевского района Омской области УФАС по области привлекла к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ (ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления) в виде штрафа председателя комитета экономики и управления муниципальной собственностью администрации Муромцевского муниципального района в связи с несоблюдением установленного законодательством о конкуренции порядка заключения договора в отношении муниципального имущества и порядка представления муниципальной преференции.

Наложение административных взысканий, как правило, не исключает возможности одновременного привлечения виновных к дисциплинарной ответственности, если в их деяниях есть признаки и дисциплинарных, и административных проступков, нарушающих права предпринимателей.

Для предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений прав предпринимателей в различных правовых сферах прокурорам целесообразно налаживать взаимодействие с контролирующими органами. В настоящее время практика свидетельствует об особой эффективности подобного взаимодействия в антимонопольной сфере, что оказывает определенное влияние на такую меру реагирования, как обращение прокурора с заявлением в суд в целях устранения нарушений прав предпринимателей в антимонопольной сфере. Одним из эффективных способов взаимодействия органов прокуратуры с антимонопольными органами является совместное участие в судебных заседаниях по рассмотрению вопросов, связанных с привлечением к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. В судебных процессах вырабатывается согласованная позиция по квалификации действий нарушителей антимонопольного законодательства.

Можно констатировать высокую эффективность совместного участия территориальных органов прокуратуры и ФАС России в судебных заседаниях по рассмотрению вопросов, связанных с привлечением нефтяных компаний к административной ответственности за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке.

Так, решением ФАС России от 26.09.2008 ОАО «ТНК-ВР Холдинг» (далее – Общество) признано нарушившим требования Федерального закона «О защите конкуренции» в связи с установлением и поддержанием монопольно высоких оптовых цен на автомобильные бензины и авиационный керосин, созданием дискриминационных условий на оптовых рынках автомобильных бензинов и авиационного керосина в Российской Федерации.

Антимонопольным органом ОАО «ТНК-ВР Холдинг» выдано предписание с требованием о прекращении злоупотребления доминирующим положением на рынке оптовой реализации нефтепродуктов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции и устранение последствий нарушения антимонопольного законодательства.

На основании постановления ФАС России от 24.11.2008 Общество привлечено к административной ответственности по ст. 14.31 КоАП РФ (злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке), ему назначено наказание в виде штрафа.

ОАО «ТНК-ВР Холдинг» обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением о признании незаконными и отмене решения, предписания и постановления ФАС России.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации прокурору Тюменской области было поручено вступить в судебный процесс по рассмотрению указанного заявления и оказать содействие ФАС России.

В ходе судебного разбирательства представитель прокуратуры поддержал позицию ФАС России, считая доказанным состав совершенного Обществом административного правонарушения и обоснованным вывод антимонопольного органа о нарушении организацией требований Федерального закона «О защите конкуренции».

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 06.04.2009 требования ОАО «ТНК-ВР Холдинг» удовлетворены, названные решение, предписание и постановление антимонопольного органа признаны незаконными и отменены. Постановлениями апелляционной и кассационной инстанций указанное решение суда оставлено в силе, жалобы прокуратуры области и ФАС России отклонены.

В результате последовательной позиции Генеральной прокуратуры РФ и ФАС России Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ 25.05.2010 все состоявшиеся судебные акты по данному делу отменены, принято новое решение об отказе в удовлетворении заявления ОАО «ТНК-ВР Холдинг».

Названное судебное решение имеет прецедентный характер и оказывает позитивное воздействие на формирование цен на рынке нефтепродуктов, способствует не только формированию судебной практики, но и повышению роли государства в противодействии ценовому сговору, а также защите прав потребителей от действий недобросовестных организаций.

В Законе о прокуратуре закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную, предусмотренную ст. 17.7 КоАП РФ.

В этой связи к числу важнейших элементов работы прокурора относится надлежащая постановка контроля за рассмотрением актов реагирования, направленных на обеспечение прав предпринимателей, поддержку предпринимательской деятельности.

Внесение основанных на законе, убедительных и грамотных актов прокурорского реагирования имеет большое значение для выявления и устранения нарушений прав предпринимателей. Однако надлежащая эффективность проводимых мероприятий может быть обеспечена лишь тогда, когда в каждом случае принимаются достаточные меры к реальному устранению нарушений прав хозяйствующих субъектов, их причин и условий, им способствующих, когда будут наказаны лица, виновные в совершении  правонарушений.

С целью повышения эффективности актов прокурорского надзора, направленных на обеспечение прав предпринимателей, необходимо обеспечить действенный контроль за их рассмотрением. Цель такого контроля заключается прежде всего в том, чтобы, во-первых, добиться их рассмотрения в установленные законом сроки и, во-вторых, обеспечить принятие действенных мер к фактической защите прав предпринимателей и устранению допущенных нарушений.

В сфере защиты прав предпринимателей прокурорами могут успешно сочетаться различные средства реагирования. Для более эффективной защиты прав предпринимателей прокурорами должен использоваться весь комплекс мер по защите прав предпринимателей. Выбирая средства прокурорского реагирования, прокуроры должны исходить из особенностей конкретной ситуации. 

Например, при выявлении фактов нарушения прав предпринимателей в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд прокуроры в большинстве случаев  вносят представления с требованиями привлечь к дисциплинарной ответственности виновных лиц, принять меры к устранению выявленных нарушений, причем зачастую без конкретизации этих мер. Результатом  рассмотрения подобных представлений, как правило, является привлечение виновных лиц к дисциплинарной ответственности (копии приказов прикладываются к ответам на соответствующие представления, направляемым в прокуратуру). Иногда незаконные правовые акты о размещении государственных и муниципальных заказов опротестовываются. Так, прокурором одного из районов Воронежской области внесено представление главе муниципального района об устранении нарушений законодательства, регулирующего порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд при организации открытого конкурса с целью выбора подрядной организации для реконструкции здания детского сада. В конкурсе участвовали 3 организации, при этом к участию в конкурсе была допущена и выиграла конкурс организация, не имеющая лицензии на выполнение 14 видов строительных работ, предусмотренных ведомостью работ по конкурсу. По результатам рассмотрения представления на главного специалиста отдела по строительству, архитектуре и ЖКХ, признанного виновным в недобросовестном допуске к участию в конкурсе  подрядной организации, было наложено дисциплинарное взыскание в соответствии с распоряжением главы муниципального района.

Представления вносятся также и по фактам незаконного заключения договоров на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд без проведения конкурсных процедур.

В представлении необходимо указать на то, что невыполнение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд приводит к грубым нарушениям прав добросовестных предпринимателей, к  недобросовестной конкуренции. Ущемление прав добросовестных субъектов предпринимательской деятельности ограничивает их самостоятельность, приводит к созданию дискриминационных условий деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, как, например, в случаях победы на конкурсе хозяйствующих субъектов, не имеющих права выполнять соответствующие работы (услуги) (отсутствие лицензии на выполнение необходимых работ, других законодательно установленных условий), или заключения договоров на выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд без проведения конкурса.

Поэтому акты реагирования прокуроров должны быть направлены в первую очередь на восстановление нарушенных прав субъектов хозяйственной деятельности, а не только на привлечение виновных лиц к ответственности. Для этого прокурорам не следует ограничиваться требованием о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц, а целесообразно решать вопрос (возможно, в судебном порядке) о расторжении контрактов, заключенных с нарушениями действующего законодательства, о признании договоров на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, заключенных не на основе государственных или муниципальных контрактов, недействительными в соответствии с ч. 5 ст. 10 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №94-ФЗ), согласно которой нарушение предусмотренных законодательством положений о размещении заказа является основанием для признания судом, арбитражным судом размещения заказа недействительным. В силу ст. 168 ГК РФ контракт, не соответствующий требованиям закона, является недействительным (ничтожным). При этом, конечно, следует учитывать социальные последствия признания контрактов недействительными (прекращение строительства жилья, поставок продуктов питания для детских и лечебных учреждений и т.д.) и в каждом конкретном случае решать вопрос о разумном сочетании соблюдения законности и реальных результатов прокурорского вмешательства.

Однако далеко не во всех случаях прокуроры, защищая права предпринимателей в сфере размещения государственных и муниципальных заказов выявляют нарушения и добиваются их реального устранения, в частности, путем расторжения незаконно заключенных контрактов, когда это можно сделать без опасности получения вредных социальных последствий. Для этого в первую очередь важна оперативность выявления нарушений, поскольку если заказ уже выполнен, то восстановить нарушенные права предпринимателей не представляется  возможным.  

Например, по иску прокурора Республики Бурятия Арбитражным судом Республики Бурятия признан недействительным муниципальный контракт, заключенный администрацией муниципального образования и ООО. Администрацией были допущены нарушения закона при размещении муниципального заказа на строительство водовода. После заключения муниципального контракта, общая сумма которого составляла 680 тыс. руб.,  муниципальным образованием и ООО было заключено дополнительное соглашение, которым увеличены объем и стоимость работ на 578 тыс. руб. Торги по размещению муниципального заказа не были проведены. Тем самым заключение дополнительного соглашения было произведено с грубыми нарушениями законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, в результате чего были нарушены права добросовестных предпринимателей, которые могли бы участвовать в конкурсе на право заключения контракта.

Требование о расторжении контракта, заключенного с нарушением законодательства о размещении заказов, заявлено в представлении прокурора одного из районов Пермского края, внесенном начальнику муниципального учреждения «Управление капитального строительства при администрации района», которым был заключен контракт с ООО «С..» на выполнение строительных работ для муниципальных нужд. Вместе с тем, конкурс на проведение этих работ был проведен с нарушениями законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов. По результатам рассмотрения представления указанное муниципальное учреждение расторгло незаконный муниципальный контракт. 

В защиту государственных и общественных интересов прокурором Костромской области подано исковое заявление в арбитражный суд о признании недействительным договора на оказание услуг по благоустройству одного из городов области между муниципальным образованием городского округа и муниципальным предприятием жилищно-коммунального хозяйства, заключенного не на основе муниципального контракта, без проведения торгов в нарушение ст. 71 БК РФ, ст. 3, 4, 10 Закона № 94-ФЗ. Арбитражным судом исковое заявление рассмотрено, дело прекращено в связи с добровольным исполнением требований прокурора.

Прокуратурой одного из районов Новгородской области выявлен факт заключения муниципально­го контракта на приобретение автотранспортного средства с нарушением Закона №94-ФЗ. Контракт на приобретение автомашины для администрации муниципального района у ЗАО был заключен на основании распоряжения администрации без проведения конкурса, чем нарушены права иных лиц, осуществляющих аналогичную предпринимательскую деятельность. Прокуратурой области в арбитражном суде оспорено указанное распоряжение, а также заявлены исковые требования о признании недействительным муниципального контракта и применении последствий недействительности ничтожной сделки. Требования прокурора по заявлениям удовлетворены добровольно до вынесения судебного решения: оспариваемое распоряжение отменено, контракт расторгнут. При заключении нового муниципального контракта администрацией муниципального района требования законодательства соблюдены, конкурс проведен.

Прокурорами не во всех необходимых случаях возбуждаются административные дела по фактам нарушения законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, несмотря на то, что за подобные нарушения предусмотрена административная ответственность в соответствии со ст. 7.29, 7.30 КоАП РФ, а вынесение постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях является действенным средством прокурорского реагирования. Например, по постановлению прокуратуры одной из республик за нарушения установленного порядка проведения конкурсов и заключения государственных контрактов при размещении заказов на поставку специальной печатной продукции ГИБДД и государственных регистрационных знаков транспортных средств, на поставку автомобилей для нужд МВД России по республике, на проведение капитального ремонта в здании ДПС ГИБДД МВД России был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.30 КоАП РФ в виде штрафа в размере 10 тыс. руб. начальник отделения координации деятельности тыловых подразделений МВД России по Республике.

Прокурором одного из городов Орловской области было возбуждено производство об административном правонарушении по ч. 1.2 ст. 7.32 КоАП РФ  в отношении начальника управления муниципального имущества и землепользования администрации города в связи с тем, что последним в нарушение требований п. 6 ст. 36 Федерального закона №94-ФЗ муниципальный контракт о долевом участии в строительстве жилья по результатам проведения открытого аукциона на право заключения муниципального контракта на приобретение пяти двухкомнатных и двух однокомнатных квартир был заключен через один день после размещения протокола на официальном сайте. Соответствующий договор мог быть заключен не ранее чем через 10 дней со дня размещения протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе на официальном сайте. Управлением ФАС  России по Орловской области нарушитель был привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 30 тыс. руб. 

Поскольку принятие и применение незаконных правовых актов, ограничивающих права предпринимателей, ведет к ущемлению их прав на протяжении определенного времени и нанесению им ущерба, например, в случае наложения на них незаконных сборов, обременения необоснованными обязанностями применения этих актов, помимо опротестования незаконных актов в ряде случаев следует рассматривать вопрос об административной ответственности должностных лиц по ст. 19.1 КоАП РФ (самоуправство).

Подобная практика является эффективным способом предупреждения нарушений прав предпринимателей, однако она редко применяется прокурорами. 

В процессе защиты прав предпринимателей прокурорами некоторых субъектов РФ неверно используется такая мера реагирования, как предостережение, которое должно направляться лишь в случаях имеющейся информации о готовящемся правонарушении. Предостережение не является средством реагирования на уже принятые незаконные правовые акты, нарушающие права предпринимателей.

Так, например, прокурором одного из районов Челябинской области главе сельского поселения необоснованно направлено вместо протеста предостережение в связи с изданием им правовых актов, запрещающих индивидуальным предпринимателям, имеющим необходимую лицензию, осуществлять продажу напитков в стеклянной таре, а также продажу напитков свыше определенного процента спирта, что является превышением полномочий органа местного самоуправления, поскольку в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» дополнительные ограничения могут налагаться лишь субъектами РФ и только на время розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции.   

Серьезной проблемой, негативно сказывающейся на эффективности применения мер прокурорского реагирования в сфере защиты свободы экономической деятельности, является несвоевременность реагирования на допускаемые нарушения свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов, что в большей степени относится к выявлению незаконных нормативно-правовых актов, нарушающих свободу экономической деятельности. Практика показывает, что иногда такие акты опротестовываются лишь спустя длительный период после их принятия, что порождает незаконное ограничение свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов в течение длительного времени.

Так, только в 2008 г. в судебном порядке прокуратурой Алтайского края оспорен Закон края от 13.11.1998 №59-ЗС «О ветеринарии», ч.3 ст.16 которого неправомерно возлагала на физических и юридических лиц не предусмотренную федеральным законодательством обязанность по получению ветеринарного регистрационного удостоверения при осуществлении деятельности по заготовке, переработке, хранению и перевозке продуктов и сырья животного происхождения. Решением Алтайского краевого суда от 29.01.2009 заявление прокуратуры удовлетворено. Во исполнение решения суда лишь в апреле 2009 г. Законом края от 06.04.2009 №24-ЗС в указанную норму Закона края от 13.11.1998 №59-ЗС внесены необходимые изменения.[31]

В соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 №171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» арсенал средств прокурорского надзора был дополнен еще одним актом прокурорского реагирования, который именуется требованием об изменении нормативного правового акта.

Требование об изменении нормативного правового акта - это акт прокурорского реагирования на нормативный правовой акт, содержащий коррупциогенные факторы, с требованием о его изменении. Требование вносится в орган, организацию или должностному лицу, которые издали данный акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Требование подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня его поступления. Требование, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или представительный орган государственной власти местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования незамедлительно сообщается прокурору. Требование об изменении правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующим органом, организацией или должностным лицом.

Специалисты, занимающиеся исследованием теоретических вопросов прокурорского надзора, требование прокурора об изменении нормативного правового акта относят к средствам прокурорского реагирования.[32] В то же время А.Ю. Винокуров отмечает, что требование является специализированным средством (актом) прокурорского реагирования, в отличие от иных, имеющих универсальный характер. Также он отмечает, что проведение антикоррупционной экспертизы является составной частью надзорного процесса, осуществляемой в рамках такого направления прокурорского надзора, как надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции.[33]

Следует отметить имеющую место дискуссию об обязательности исполнения вышеуказанного требования прокурора. Так, по мнению Е.Р. Ергашевой, требования прокурора обязательны лишь для рассмотрения, но необязательны для исполнения. Обязанностью является также направление прокурору в установленный срок ответа о результатах рассмотрения акта реагирования.[34] Однако такое толкование законодательной нормы чревато, с одной стороны, неисполнением закона, а с другой - подрывом авторитета прокуратуры. Кроме того, оно не основано на норме, сформулированной в п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре («Обязательность исполнения требований прокурора»), согласно которой «требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок».

Требование об изменении нормативного правового акта, предъявленное в связи с выявлением в нем коррупциогенных факторов, обязательно для исполнения органом, которому оно предъявлено.

В то же время согласно Федерального закона от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусматривается возможность обжалования требования прокурора об изменении нормативного правового акта в установленном порядке (ч. 4 ст. 4). Административный порядок обжалования требований прокурора регламентирован ст. 10 Закона о прокуратуре, согласно которой «в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов» (п. 1).

Правомерной будет считаться жалоба, в которой указано, что прокурор, предъявивший требование, вышел за пределы своей компетенции. Такое нарушение может иметь место в случае, когда нарушена вертикальная компетенция (например, прокурор районного звена пытается решить задачи, свойственные вышестоящему по отношению к нему прокурору) или не соблюдено требование о разграничении компетенции между прокурорами одного уровня (например, транспортный прокурор адресует требования субъекту, поднадзорному территориальному прокурору).[35] В остальных случаях орган, которому внесено требование, может его обжаловать только в судебном порядке.

К сожалению, практика идет несколько иным путем - имеются неединичные случаи отклонения требования прокурора об изменении нормативного правового акта, предъявленного в связи с выявлением в нем коррупциогенных факторов, чему способствует некорректность отдельных норм законодательства, допускающих в данном случае возможность альтернативного поведения разработчиков нормативного правового акта. [36]

ВЫВОДЫ

Таким образом, особенности прокурорских надзорных полномочий, состоящие в реализации их во всех случаях нарушения законов, о которых прокурору становится известно, их превентивной направленности, принудительно-обязательном характере применения прокурором своих полномочий при наличии правовых оснований их применения, позволяют прокуратуре занимать специфическое, присущее только ей место в системе созданного государством механизма, призванного обеспечить законность в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности. В целях обеспечения единообразной практики необходимы разработка методического сопровождения этого процесса.

В целях совершенствования действующего законодательства в указанной сфере в Законе о прокуратуре необходимо закрепить положения об обязательности исполнения, а не только рассмотрения представления прокурора об устранении нарушений закона. Кроме того, обжалование представления прокурора в судебном порядке не должно препятствовать фактическому исполнению изложенных в акте реагирования требований.

Кроме того, АПК РФ необходимо дополнить новым основанием для обращения прокурора в арбитражный суд – правом вступать в защиту субъектов предпринимательства по их ходатайству в связи с неправомерными действиями (бездействием) органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, принимающих управленческие решения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Глава 3. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности и совершенствование прокурорского надзора в этой сфере

3.1. Состояние прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты субъектов предпринимательской деятельности

Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что состояние законности в данной сфере продолжает оставаться неблагополучным.

Так, за 2008 г. органами прокуратуры установлено 48357 нарушений законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, что сопоставимо с количеством нарушений, выявляемых на уже признанных «традиционно неблагополучными» участках надзора за исполнением законодательства в сфере экономики (в сфере исполнения законов о государственной и муниципальной собственности; жилищно-коммунальном хозяйстве; землепользовании; государственной, муниципальной службе; лицензировании; противодействии коррупции). В последующие годы число выявленных органами прокуратуры нарушений в сфере защиты прав субъектов предпринимательства увеличилось более чем вдвое и составило 84381 и 109190 нарушений в 2009 г. и 2010 г. соответственно. В отдельных субъектах Федерации этот показатель возрос в несколько раз.

Существуют объективные причины, влияющие на выявляемый органами прокуратуры уровень нарушений в сфере предпринимательства в зависимости от региона: особенности природно-климатического, территориального характера, воздействующие на социально-экономическое развитие и структуру экономики региона; количество проживающего населения, субъектов предпринимательства, зарегистрированных и фактически осуществляющих свою деятельность на поднадзорной территории; соотношение видов предпринимательской деятельности в структуре экономики региона; число поднадзорных контролирующих органов и пр.

Работа органов прокуратуры по своевременному выявлению нарушений федерального законодательства начинается со стадии изучения нормотворческой деятельности поднадзорных органов государственной власти и местного самоуправления. [37]

Так, всего за период с 2008 г. по 2011 г. в сфере защиты прав субъектов предпринимательства органами прокуратуры установлено более 60 тыс. незаконных правовых актов, из которых по удовлетворенным протестам отменено и изменено более 50 тыс.; направлено в суды более 9 тыс. исковых заявлений; внесено более 60 тыс. представлений, по итогам рассмотрения которых более 35 тыс. должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности; объявлено более 8 тыс. предостережений должностным лицам; по постановлению прокурора органами административной юрисдикции привлечено более 2 тыс. лиц к административной ответственности; в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации направлено более 650 материалов в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании, по итогам рассмотрения которых следственными органами возбуждено более 200 уголовных дела.[38]

Вместе с тем традиционно наиболее часто применяемой органами прокуратуры мерой реагирования на нарушения, выявленные в ходе осуществления надзора за исполнением федерального законодательства, является внесение представления об устранении нарушений законодательства. Для сравнения, в суммарном числе «общенадзорных» мер прокурорского реагирования (протестов, исков, представлений, постановлений (заявлений в арбитражный суд), направленных для привлечения к административной ответственности, предостережений), принятых органами прокуратуры за 2010 г. при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере экономики, на долю представлений приходится более 36%. Аналогичным образом рассчитанный показатель, отражающий удельный вес представлений, принятых в сфере защиты прав субъектов предпринимательства за 2008 - 2010 гг., составляет более 47%.

Типичными нарушениями в сфере предпринимательства являются следующие.

1. Установление административных барьеров.

2. Создание дискриминационных условий.

3. Нарушения закона при осуществлении государственными органами и органами местного самоуправления отдельных полномочий, затрагивающих сферу предпринимательской деятельности. В нормотворческой деятельности эти нарушения связаны с превышением компетенции при принятии правовых актов, а также несоблюдением установленных федеральным законодательством норм, правил, порядка или процедуры осуществления определенной деятельности при законодательном регулировании ее осуществления либо отдельных вопросов.

В правоприменительной деятельности поднадзорных прокуратуре органов и иных лиц такого рода нарушения связаны с невыполнением либо ненадлежащим или нарушающим действующее законодательство выполнением возложенных на них полномочий в сфере предпринимательской деятельности. Так, в некоторых случаях органы прокуратуры устанавливали факты отсутствия в уставах муниципальных образований норм, определяющих органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление муниципального контроля; устанавливающих их организационную структуру, функции и порядок их деятельности в соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона №294-ФЗ.

4. Невыполнение обязательств по оказанию различных форм поддержки субъектам предпринимательской деятельности. Органы прокуратуры часто устанавливают факты непринятия местными органами власти мер по разработке и внедрению программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, созданию координационных либо совещательных органов в рассматриваемой области, чем нарушается ст. 11 Федерального закона от 24 июля 2007 г. №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

5. Нарушения законов, а также злоупотребления правом субъектами предпринимательской деятельности, посягающие при этом на права других субъектов предпринимательства. Генеральный прокурор РФ в Приказе от 31 марта 2008 г. №53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» ориентирует подчиненных прокуроров при осуществлении надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательства на недопущение послаблений в осуществлении надзора за исполнением законов самими хозяйствующими субъектами, которые наряду с иными субъектами гражданских прав и обязанностей должны соблюдать законодательно установленные правила и вести свою деятельность, не нарушая прав и законных интересов других предпринимателей, граждан, общества и государства. В числе наиболее опасных нарушений, посягающих одновременно на права других субъектов предпринимательства, - монополистические действия субъектов предпринимательства, ценовой сговор, использование фирм-однодневок, рейдерство (коммерческий захват). При осуществлении надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности в числе иных мер реагирования на выявляемые нарушения органы прокуратуры за период с 2008 по 2010 г. направили в суды 6672 иска (о признании незаконными действий должностных лиц контролирующих органов по проведению плановой или внеплановой проверки, признании недействительными результатов проверки; о признании незаконным бездействия и возложении обязанности по разработке и принятию программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, по созданию совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства и пр.); объявили 6746 предостережений должностным лицам; по постановлению прокурора органы административной юрисдикции привлекли 1310 лиц к административной ответственности (по ст. ст. 7.30, 19.1, 19.6.1 и др. КоАП); в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК направили 558 материалов в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании, по итогам рассмотрения которых следственные органы возбудили 173 уголовных дела.

Анализ правоприменительной практики органов прокуратуры показывает, что основная масса выявляемых противоправных действий в сфере предпринимательской деятельности - это нарушения норм действующего законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле (особенно в сфере муниципального земельного, лесного контроля, в сфере благоустройства и содержания территорий; государственного пожарного и экологического надзора); о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; лицензировании; землепользовании; распоряжении государственной и муниципальной собственностью; ветеринарии; обращении с отходами производства и потребления.

В заключение отметим, что масштабы осуществленной органами прокуратуры работы в сфере защиты прав субъектов предпринимательства действительно впечатляют, особенно когда за изложенными цифрами возникает понимание ее ключевой сути, состоящей в реальном восстановлении законности в рассматриваемой сфере, нарушенных прав каждого субъекта предпринимательской деятельности. Именно эта задача поставлена Генеральным прокурором РФ перед органами прокуратуры в Приказе от 31 марта 2008 г. №53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности».[39]

3.2. Совершенствование организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о защите субъектов предпринимательской деятельности

Работа прокуроров по обеспечению прав субъектов предпринимательской деятельности в последнее время существенно модернизирована, прокурорами активно используются новые направления и методы, направленные на повышение эффективности защиты прав предпринимателей. Такая модернизация связана, в том числе с ограничением надзорных функций прокуратуры в уголовном процессе, обусловившем существенное расширение прокурорской деятельности вне уголовного процесса. Прокуроры, осуществляя надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов РФ, обладают вне уголовно-правовой сферы широким набором полномочий для реализации своей правозащитной функции. Такая защита осуществляется на всех направлениях деятельности, начиная от реагирования на обращения и жалобы граждан, надзорных проверок и заканчивая участием прокуроров во всех стадиях гражданского и арбитражного судопроизводства.

Вне уголовного процесса прокуратура принимает участие в правотворческой деятельности, заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. Прокуроры участвуют в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Вопросы защиты прав предпринимателей, в основном, сконцентрированы вокруг реализации Закона №294-ФЗ, принятие которого стало масштабным событием в обеспечении гарантий защиты свободы экономической деятельности и формировании новых направлений и методов в работе прокуратуры по обеспечению законности и свободы экономической деятельности, в числе основных из которых следует назвать взаимодействие с предпринимательским сообществом, гласность и прозрачность проводимой органами прокуратуры работы, правовое просвещение предпринимателей и представителей органов власти, проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. [40]

В мае 2012 г. в целях обеспечения защиты прав предпринимателей и во исполнение поставленных Президентом РФ задач Генеральной прокуратурой РФ был принят комплекс мер, направленных на качественную реорганизацию деятельности органов прокуратуры в этой сфере: в центральном аппарате создано специализированное управление, аналогичные подразделения образованы в прокуратурах субъектов Федерации; налажено тесное взаимодействие с Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Под эгидой Генеральной прокуратуры РФ образована межведомственная группа по указанной тематике, в состав которой включены представители заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и общественных организаций. Аналогичные группы образованы в прокуратурах субъектов Федерации.

С 2012 г. между Генеральным прокурором РФ и Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей действует Соглашение о взаимодействии в вопросах защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. В рамках Соглашения под эгидой Генеральной прокуратуры РФ действует совместная рабочая группа по защите прав предпринимателей, налажен оперативный обмен информацией для принятия мер по обеспечению законности в этой сфере. Аналогичные рабочие группы действуют в субъектах Федерации. Проводимая работа способствует решению поставленных Президентом РФ задач по улучшению условий ведения бизнеса и обеспечению его гарантированной защиты.

В феврале 2013 г. актуальные вопросы защиты прав предпринимателей рассмотрены на Всероссийском совещании прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур. Подписанное Генеральным прокурором РФ по итогам состоявшегося обсуждения решение определяет стратегию деятельности органов прокуратуры в сфере защиты бизнеса.

Генеральная прокуратура РФ ориентировала прокуроров принимать весь комплекс мер для обеспечения законности и свободы экономической деятельности. Для этого во всех регионах страны организован постоянный мониторинг в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, усилено информационное сотрудничество с объединениями предпринимателей.

Прокурорский надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательства направлен на повышение их правовой защищенности, обеспечение свободы экономической деятельности, благоприятного инвестиционного климата, снижение административного давления на бизнес со стороны органов власти, соблюдение законности при проведении проверок хозяйствующих субъектов, а также на предупреждение рейдерских захватов собственности.

Специально созданное в Генеральной прокуратуре РФ подразделение по надзору за законностью проверок органов контроля формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля РФ. Прокуроры проверяют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, контролируют работу прокуратур субъектов Федерации по согласованию проведения внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов органами контроля (надзора).

Генеральная прокуратура РФ осуществляет межведомственную координацию контрольной и надзорной работы органов власти в целях предотвращения фактов дублирования контрольных действий, необоснованного наделения контрольными функциями неуполномоченных органов либо их неправомерного делегирования, незаконного взимания платы за проведения мероприятий по контролю (надзору).

В ходе работы по формированию сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и субъектов предпринимательства на 2014 г. органы прокуратуры рассмотрели свыше 1 млн. предложений контролирующих органов о проведении проверок субъектов предпринимательской деятельности, при этом утверждено лишь 532 тысяч из запланированных проверок, из которых свыше 260 тысяч проверочных мероприятий проведено совместно несколькими органами исполнительной власти.

Наделение прокуроров полномочиями в сфере согласования проверок привело к существенному снижению административного давления на предпринимателей, способствует созданию благоприятных условий для развития бизнеса и инвестиционного климата в стране. Принимаемые меры стали важной составляющей правозащитной деятельности прокуроров, стимулирующей органы контроля более ответственно подходить к реализации своих функций.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что создание в прокуратуре специализированного подразделения по защите предпринимателей оказалось своевременным решением.

За полтора года прокурорами выявлено около 217 тысяч нарушений прав предпринимателей, опротестовано почти 30 тысяч незаконных правовых актов, которыми устанавливались различные ограничения прав хозяйствующих субъектов, внесено около 40 тысяч представлений, к дисциплинарной и административной ответственности за нарушения прав предпринимателей привлечено почти 30 тысяч лиц, возбуждено 69 уголовных дел.

Прокурорское вмешательство призвано разрушить административные барьеры, созданные для понуждения предпринимателей к даче взяток и иным коррупционным действиям. Например, мерами прокурорского реагирования удается пресекать случаи понуждения предпринимателей к заключению различных договоров и соглашений, к оказанию спонсорской и благотворительной помощи, а также факты дискриминации отдельных хозяйствующих субъектов.

Необходимо продолжить работу органов прокуратуры по противодействию рейдерским захватам предприятий и незаконному перераспределению собственности: выявлять и пресекать сложные схемы недружественного поглощения хозяйствующих субъектов путем скупки акций, банкротства предприятий и др.

Нередко именно после вмешательства прокуроров восстанавливаются преимущественные права субъектов предпринимательства на приобретение имущества в аренду или собственность.

Пристальное внимание прокуроров целесообразно уделять вопросам соблюдения требований законодательства о защите конкуренции со стороны органов власти, органов местного самоуправления, уполномоченных организаций; о лицензировании предпринимательской деятельности (при рассмотрении жалоб предпринимателей на отказ в выдаче им лицензий, осуществлении лицензионного контроля).

Мерами прокурорского воздействия предстоит существенно укрепить состояние законности в сфере предоставления предпринимателям государственных и муниципальных услуг. В связи с этим повышенного внимания требуют вопросы соблюдения органами исполнительной власти различных уровней требований Федерального закона от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» применительно к представителям бизнеса. Практика показывает, что во многих регионах отсутствуют либо своевременно не приводятся в соответствие с законом административные регламенты оказания услуг, не обеспечен должный уровень их доступности, в том числе в электронном виде с использованием современных телекоммуникационных технологий, неправомерно истребуются излишние документы, имеющиеся в распоряжении других органов власти. Так, в Амурской области в 2013 г. прокурорами опротестовано 75 незаконных административных регламентов предоставления муниципальных услуг. В Иркутской области оспорено 330 аналогичных регламентов исполнительных органов государственной власти области и местного самоуправления.

Следует искоренить практику истребования у хозяйствующих субъектов документов и информации, представление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами либо которые находятся в распоряжении иных органов власти и местного самоуправления. Кроме того, все субъекты Федерации должны перейти к предоставлению государственных услуг в электронном виде.

Одна из наиболее значимых задач прокурорского надзора в рассматриваемой сфере – обеспечение законности в деятельности органов контроля (надзора). Крайне важно пресекать факты проведения внеплановых выездных проверок без согласования с органами прокуратуры, а также нарушения установленного порядка осуществления проверочных мероприятий, оформления их результатов и ознакомления с ними. Не допустимы злоупотребления контролирующими органами правом на проведение административного расследования с целью уклонения от предусмотренных законом процедур согласования проверочных мероприятий с органами прокуратуры.

В целях комплексного реагирования по фактам нарушений свободы экономической деятельности в органах прокуратуры следует организовать рассмотрение жалоб предпринимателей на действия органов государственной власти, проводить работу по защите прав иностранных инвесторов на территории России.

Эффективной формой работы является мониторинг законопроектов и действующей нормативной правовой базы в сфере предпринимательской деятельности на наличие в них административных барьеров и иных положений, нарушающих права и законные интересы предпринимательства, и опротестование (оспаривание) такие правовых актов.

Важнейшей гарантией защиты свободы экономической деятельности является взаимодействие прокуратуры с предпринимательским сообществом. Правозащитные мероприятия органов прокуратуры в этой сфере реализуются на основе гласности и прозрачности проводимой работы, заключения соглашений с общественными организациями предпринимателей, создания общественных советов по защите малого и среднего бизнеса, созданных при прокуратурах. [41]

Органами прокуратуры налажен и эффективно функционирует действенный оперативный обмен информацией о нарушениях прав предпринимателей. Так, с 2008 года образован Совет по защите малого и среднего бизнеса при Генеральной прокуратуре РФ, а в последующем - по ее поручению, аналогичные советы - при подчиненных органах прокуратуры. При этом в отличие от совещательно-консультативного сотрудничества органов государственной власти и субъектов предпринимательства, целью которого является, как правило, определение дальнейших перспективных путей развития бизнеса, взаимодействие органов прокуратуры с субъектами предпринимательства как раз ориентировано на консолидацию усилий по оперативному выявлению нарушений прав предпринимателей, фактическим результатом которого является восстановление нарушенных прав.

По своей структуре советы по защите прав предпринимателей при органах прокуратуры являются образованиями с участием представителей предпринимательского сообщества по принципу максимального охвата интересов субъектов предпринимательства, осуществляющих свою деятельность на поднадзорной территории, и включают, как правило, представителей государственной или муниципальной власти, в функции которых входят вопросы развития предпринимательства, региональных отделений Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», «Деловая Россия», торгово-промышленных палат, отраслевых и межотраслевых объединений предпринимателей.

Таким образом, указанное взаимодействие открывает широкие перспективы для своевременной информированности прокурора о нарушениях прав предпринимателей и, как следствие, возможности оперативного реагирования на их устранение. [42]

Эффективность деятельности Общественных советов подтверждается анализом состояния законности в тех сферах, где они наиболее активно работают. Анализ имеющейся практики показывает, что основная масса обращений предпринимателей в Общественные советы касается обжалования бездействий должностных лиц местных администраций, выражающихся в длительном нарушении установленных законом сроков рассмотрения обращений предпринимателей. В целях устранения подобных нарушений прокурорами принимаются меры реагирования, в частности,  вносятся представления о прекращении бюрократического отношения, волокиты при разрешении обращений предпринимателей с требованиями о привлечении виновных лиц к ответственности, что позволяет существенно улучшить состояние законности в сфере обеспечения прав хозяйствующих субъектов.[43]

В целях укрепления законности и правопорядка Генеральная прокуратура РФ постоянно взаимодействует с Торгово-промышленной палатой РФ. Достигнуто Соглашение, согласно которому Генеральная прокуратура России в установленном законом порядке рассматривает материалы торгово-промышленных палат о наличии признаков проявления коррупции, незаконного перераспределения собственности, производства и распространения контрафактной и фальсифицированной продукции, а также о рейдерских захватах. Кроме того, Генеральная прокуратура привлекает представителей торгово-промышленных палат к деятельности экспертных советов, рабочих групп по подготовке проектов нормативных правовых актов, а также для консультаций по вопросам совершенствования законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность.

Аналогичное соглашение действует с Российским союзом промышленников и предпринимателей. Прокуратурами субъектов Федерации подписаны соглашения о взаимодействии с региональными торгово-промышленными палатами и общественными организациями предпринимателей.

В рамках диалога с предпринимательским сообществом органам прокуратуры необходимо обеспечить взаимодействие с координационными советами при правительствах субъектов Федерации по вопросам малого и среднего предпринимательства, разрабатывать памятки по вопросам правоприменения, направлять их в общественные советы предпринимателей, региональные отделения Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», размещать необходимую информацию на сайтах прокуратур.

Следует учесть, что прокурорам предоставлены полномочия по возбуждению административных дел о неправомерных действиях при банкротстве. Федеральным законом от 25 ноября 2013 г. № 310-ФЗ «О внесении изменения в статью 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» устранен пробел законодательства. Так, ранее не было прямо указано лицо, уполномоченное на возбуждение дел об административных правонарушениях в сфере несостоятельности (банкротства). Теперь прокурор уполномочен возбуждать административные дела о неправомерных действиях при банкротстве, совершенных должностными лицами, за исключением арбитражных управляющих (чч. 1, 2, 4 и 5 ст. 14.13 КоАП РФ). Новым импульсом для этого направления прокурорского надзора стало наделение прокуратуры полномочиями по согласованию внеплановых выездных проверок, а также по формированию сводного плана проведения плановых проверок предпринимателей. Реализация этой функции гарантирует защиту прав предпринимателей, расширяет возможности каждого хозяйствующего субъекта свободно заниматься бизнесом.[44]

ВЫВОДЫ

Таким образом, прокуроры должны использовать все имеющиеся в их распоряжении средства (возможности) для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов, что будет, несомненно, способствовать укреплению законности и правопорядка.

В современный период в России сложилась успешная практика защиты прокурорами прав и интересов хозяйствующих субъектов, а также свободы экономической деятельности, модернизирована организация работы в соответствии с новыми социально-экономическими реалиями. Направления деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о защите прав предпринимателей и формы ее реализации продолжают совершенствоваться с учетом правовой и социально-экономической обстановки в государстве, анализа практики прокурорского надзора и состояния законности в этой сфере.

В целях совершенствования организации работы прокуратуры в этой сфере деятельности необходимо:

- продолжить работу органов прокуратуры по противодействию рейдерским захватам предприятий и незаконному перераспределению собственности;

- искоренить практику истребования у хозяйствующих субъектов документов и информации, представление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами либо которые находятся в распоряжении иных органов власти и местного самоуправления и перейти к предоставлению государственных услуг в электронном виде;

- пресекать факты проведения внеплановых выездных проверок без согласования с органами прокуратуры, а также нарушения установленного порядка осуществления проверочных мероприятий, оформления их результатов и ознакомления с ними. Не допустимы злоупотребления контролирующими органами правом на проведение административного расследования с целью уклонения от предусмотренных законом процедур согласования проверочных мероприятий с органами прокуратуры.

- организовать рассмотрение жалоб предпринимателей на действия органов государственной власти, проводить работу по защите прав иностранных инвесторов на территории России.

- обеспечить взаимодействие с координационными советами при правительствах субъектов Федерации по вопросам малого и среднего предпринимательства, разрабатывать памятки по вопросам правоприменения, направлять их в общественные советы предпринимателей, региональные отделения Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», размещать необходимую информацию на сайтах прокуратур.

Заключение

В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

В сфере защиты прав предпринимателей резко возрастает роль прокуратуры, основной задачей органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства в указанной сфере является выявление и устранение препятствий, мешающих развитию предпринимательства, снятие административных барьеров и ограничений, снижающих эффективность работы предпринимателей, а следовательно, негативно сказывающихся на  развитии экономики и пополнении бюджета.

Предмет указанного направления можно определить как соблюдение прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности, закрепленных в Конституции РФ, содержащихся в международных договорах, подписанных и ратифицированных в установленном порядке РФ, нашедших закрепление в федеральных конституционных, федеральных законах и законах субъектов РФ.

Направления деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о защите прав предпринимателей и формы ее реализации продолжают совершенствоваться с учетом правовой и социально-экономической обстановки в государстве, анализа практики прокурорского надзора и состояния законности в данной сфере.

Необходима законодательная корректировка деятельности прокуратуры либо в виде выделения данного вида деятельности, либо в виде соответствующих дополнений в Закон о прокуратуре в имеющиеся направления деятельности. Комплексное правовое регулирование надзора за соблюдением прав предпринимателей будет способствовать повышению эффективности защиты их прав, что немаловажно в современных условиях.

Особенности прокурорских надзорных полномочий, состоящие в реализации их во всех случаях нарушения законов, о которых прокурору становится известно, их превентивной направленности, принудительно-обязательном характере применения прокурором своих полномочий при наличии правовых оснований их применения, позволяют прокуратуре занимать специфическое, присущее только ей место в системе созданного государством механизма, призванного обеспечить законность в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности. В целях обеспечения единообразной практики необходимы разработка методического сопровождения этого процесса.

В целях совершенствования действующего законодательства в указанной сфере в Законе о прокуратуре необходимо закрепить положения об обязательности исполнения, а не только рассмотрения представления прокурора об устранении нарушений закона. Кроме того, обжалование представления прокурора в судебном порядке не должно препятствовать фактическому исполнению изложенных в акте реагирования требований.

Кроме того, Арбитражный процессуальный кодекс РФ необходимо дополнить новым основанием для обращения прокурора в арбитражный суд – правом вступать в защиту субъектов предпринимательства по их ходатайству в связи с неправомерными действиями (бездействием) органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, принимающих управленческие решения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В целях совершенствования организации работы прокуратуры в этой сфере деятельности необходимо:

- продолжить работу органов прокуратуры по противодействию рейдерским захватам предприятий и незаконному перераспределению собственности;

- искоренить практику истребования у хозяйствующих субъектов документов и информации, представление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами либо которые находятся в распоряжении иных органов власти и местного самоуправления и перейти к предоставлению государственных услуг в электронном виде;

- пресекать факты проведения внеплановых выездных проверок без согласования с органами прокуратуры, а также нарушения установленного порядка осуществления проверочных мероприятий, оформления их результатов и ознакомления с ними. Не допустимы злоупотребления контролирующими органами правом на проведение административного расследования с целью уклонения от предусмотренных законом процедур согласования проверочных мероприятий с органами прокуратуры.

- организовать рассмотрение жалоб предпринимателей на действия органов государственной власти, проводить работу по защите прав иностранных инвесторов на территории России.

- обеспечить взаимодействие с координационными советами при правительствах субъектов Федерации по вопросам малого и среднего предпринимательства, разрабатывать памятки по вопросам правоприменения, направлять их в общественные советы предпринимателей, региональные отделения Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», размещать необходимую информацию на сайтах прокуратур.

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты:

1.           Конституция РФ 12 декабря 1993 г.//Российская газета от 25.12.1993 г., №237.

2.           Гражданский кодекс РФ//Российская газета, № 238-239, 08.12.1994, №23, 06.02.1996, №24, 07.02.1996, №25, 08.02.1996, №27, 10.02.1996, №233, 28.11.2001, №289, 22.12.2006.

3.           Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 №63-ФЗ//Собрание законодательства РФ, 17.06.1996, №25, ст. 2954.

4.           Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 №145-ФЗ//Российская газета, №153-154, 12.08.1998.

5.           Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ //Российская газета, №256, 31.12.2001.

6.           Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 №95-ФЗ// Российская газета, №137, 27.07.2002.

7.           Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 №138-ФЗ// Российская газета, №220, 20.11.2002.

8.           Федеральный Закон «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 №2202-1// Российская газета, №229, 25.11.1995.

9.           Федеральный закон от 22.11.1995 №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» // Российская газета, №9, 19.01.1999.

10.       Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Российская газета, №206, 19.10.1999.

11.       Федеральный закон от 08.08.2001 №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Российская газета, №153-154, 10.08.2001.

12.       Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, №202, 8.10.2003.

13.       Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета, №163, 28.07.2005.

14.       Федеральный закон от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» //Российская газета, №95, 5.05.2006.

15.       Федеральный закон от 24.07.2007 №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»//Российская газета, №164, 31.07.2007.

16.       Федеральный закон от 22.07.2008 №159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета, №158, 25.07.2008.

17.       Федеральный закон №294‑ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Российская газета, №266, 30.12.2008.

18.       Федеральный закон №172‑ФЗ от 17.07.2009 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета, №133, 22.07.2009.

19.       Федеральный закон от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Российская газета, №97, 06.05.2011.

20.       Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. №797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»// Российская газета, №105, 17.05.2008.

21.       Указание от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»

22.       Приказ Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 №144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления»

23.       Приказ Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»

24.       Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»

25.       Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31.03.2008 №53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности»

26.      Приказ Генерального прокурора РФ 27.03.2009 №93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

27.       Приказ Генерального прокурора РФ от 02.10.2009 №319 «О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»

28.       Приказ Генерального прокурора РФ от 11.08.2010 №313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»

29.       Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ, утвержденная Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 №45// Законность, 2013 г., №4.

Научная литература:

30.       Бут Н.Д., Ларьков, А.Н., Паламарчук А.В. Государственный контроль и защита предпринимательства. - М.: Изд-во Генеральной прокуратуры РФ, 2009. - 419 с.

31.       Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: Монография. - М.: Генеральная прокуратура РФ, Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2011. – 348 с.

32.       Бывальцева С.Г. Защита прав субъектов предпринимательской деятельности как направление деятельности прокуратуры /С.Г. Бывальцева//Бизнес, Менеджмент и Право. -2012. - № 1. - С. 97 – 102.

33.       Винокуров А.Ю. Деятельность прокуратуры в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности /А.Ю. Винокуров// Законодательство и экономика. - 2009. - №4. – С.24-27.

34.       Винокуров А.Ю. К вопросу об обязательности выполнения требований прокурора//Материалы научной конференции "Обеспечение единого правового пространства". МосГУ, 25 ноября 2010 г. - М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2011.

35.       Винокуров А.Ю. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Монография. - М.: Изд-во МНЭПУ, 2000. -129 с.

36.       Винокуров А.Ю. Требование в системе правовых средств прокурорского надзора // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сборник статей / Под общ. ред. О.С. Капинус, А.В. Кудашкина. - М.: Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2010. - С.252-253.

37.       Винокуров Ю. Е. Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1991.

38.       Винокуров Ю.Е., Глушков А.И. К вопросу о структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности // Административное и муниципальное право. - 2012. - №1. – С.30-32.

39.       Гадаборшева З.Б. Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности // Российский следователь. – 2013. - № 9. - С. 40-41.

40.       Глебов А.П. Функции прокурорского надзора//Совершенствование прокурорского надзора в СССР: сборник статей / Всесоюз. ин-т по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности при Прокуратуре СССР; Всесоюз. ин-т по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности при Прокуратуре СССР. – М.: ВИППП, 1973. - 380 с.

41.       Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор. - М.: Эксмо, 2006. – 493 с.

42.       Ергашева Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. - 2006. - №3. – С.40-46.

43.       Жидких А.А. О некоторых аспектах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: сборник статей / под общ ред. О.С. Капинус и А.В. Кудашкина; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. - 388 с.

44.       Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009.

45.       Клочков В.В. Методика как раздел науки прокурорского права//Вопросы теории законности и прокурорского надзора. Сб. научных трудов. - М., 1994.

46.       Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации: Монография. - Курск. 2007.

47.       Кудашкин А.В.Требование об изменении нормативного правового акта: вопросы теории и практики его применения прокурорами при проведении антикоррупционной экспертизы /А.В. Кудашкин//Российская юстиция. - 2011. - № 4. - С. 2 -6.

48.       Куракин А.В., Костенников М.В. Актуальные проблемы административного права. - М.: Юнити-Дана: Закон и право, 2013. – 383 с.

49.       Максуров А.А. Координационная деятельность в правовой системе общества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Нижний Новгород. 2001. – 20 с.

50.       Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Душанбе, 1971. – 36 с.

51.       Паламарчук А. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей/А. Паламарчук//Законность . -2014. - № 5. - С.3 -7.

52.       Паламарчук А. Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности // Законность. - 2008. - №11. – С.8-12.

53.       Российский прокурорский надзор: Учебник/Под ред. А.Я. Сухарева. - М.: Норма, Инфра-М, 2001. - 384 с.

54.       Рябцев В.П. Понятие, виды и структура методики прокурорского надзора// Вопросы теории законности и прокурорского надзора. Сб. научных трудов. - М., 1994. - С.13-22.

55.       Савельева А.В. Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности//Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: сб. ст.: [в 2 ч. ]/Под общ. ред. Н.Н. Карпова; науч. ред. И.В. Черепановой]. – М., 2011. – Ч. II. – 132 с.

56.       Смирнов Г.К. Проблемы совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве // Российская юстиция. - 2008. №11. –С. 50-54.

57.       Стрельников В.В. Проблемы и перспективы прокурорского надзора за законностью правовых актов/В. В. Стрельников//Бизнес в законе. -2011. - № 5. - С.28–30.

58.       Чубенко И.С. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2013. – 29 с.

59.       Чубенко И.С. Институциональные решения в сфере защиты прав предпринимателей: омбудсмен или специальный прокурор /И. С. Чубенко//Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - № 3. - С. 223 – 226.

60.       Чубенко И.С. Состояние прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности: динамика и тенденции развития /И.С. Чубенко //Актуальные проблемы российского права. - 2012. - № 2. - С. 157 – 163.

61.       Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: Учебник. - М.: Зерцало-М, 2011. – 424 с.

---

[1] Глебов А.П. Функции прокурорского надзора//Совершенствование прокурорского надзора в СССР: сборник статей / Всесоюз. ин-т по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности при Прокуратуре СССР; Всесоюз. ин-т по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности при Прокуратуре СССР. – М.: ВИППП, 1973. - С.74-82.; Российский прокурорский надзор: Учебник/Под ред. А.Я. Сухарева. - М.: Норма, Инфра-М, 2001. - С.59.

[2] Паламарчук А. Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности // Законность. - 2008. - №11. – С.8-12; Винокуров А.Ю. Деятельность прокуратуры в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности /А.Ю. Винокуров// Законодательство и экономика. - 2009. - №4. – С.24-27.

[3] Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации: Монография. - Курск. 2007.

[4] Смирнов Г.К. Проблемы совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве // Российская юстиция. - 2008. №11. –С. 50-54.

[5] Максуров А.А. Координационная деятельность в правовой системе общества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Нижний Новгород. 2001. - С.7.

[6] Бывальцева С.Г. Защита прав субъектов предпринимательской деятельности как направление деятельности прокуратуры /С. Г. Бывальцева//Бизнес, Менеджмент и Право. -2012. - № 1. - С. 97 – 102.

[7] Паламарчук А. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей/А. Паламарчук//Законность . -2014. - № 5. -  С.7.

[8] Бут Н.Д., Ларьков, А.Н., Паламарчук А.В. Государственный контроль и защита предпринимательства. - М.: Изд-во Генеральной прокуратуры РФ, 2009. - С.13.

[9] Савельева А.В. Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности//Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: сб. ст.: [в 2 ч. ]/Под общ. ред. Н.Н. Карпова; науч. ред. И.В. Черепановой]. – М., 2011. – Ч. II. – С.62-66.

[10] Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: Монография. - М.: Генеральная прокуратура РФ, Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2011. - С.11 - 12.

[11] Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: монография. – М., Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. - С.80.

[12] Винокуров Ю. Е. Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1991. - С.51; Винокуров Ю.Е., Глушков А.И. К вопросу о структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности // Административное и муниципальное право. - 2012. - №1. - С.30.

[13] Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009. - С.40.

[14] Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор. - М.: Эксмо, 2006. - С.190 - 191.

[15] Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Душанбе, 1971. - С.36; Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: Учебник. - М.: Зерцало-М, 2011. С.147 - 148.

[16] Куракин А.В., Костенников М.В. Актуальные проблемы административного права. - М.: Юнити-Дана: Закон и право, 2013. – 383 с.

[17] Винокуров А.Ю. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Монография. - М.: Изд-во МНЭПУ, 2000. - С.50.

[18] Гадаборшева З.Б. Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности // Российский следователь. – 2013. - № 9. - С. 40-41.

[19] Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: монография. – М., Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. - С.71-78.

[20] Бут Н.Д., Ларьков А.Н., Паламарчук А.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности: науч.-методич. пособие. М.: Генеральная прокуратура РФ, 2009. - С.12.

[21] Клочков В.В. Методика как раздел науки прокурорского права//Вопросы теории законности и прокурорского надзора. Сб. научных трудов. - М., 1994. - С.37.

[22] Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: монография. – М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. – С.183-186.

[23] Чубенко И. С. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2013. – С.25.

[24] Рябцев В.П. Понятие, виды и структура методики прокурорского надзора// Вопросы теории законности и прокурорского надзора. Сб. научных трудов. - М., 1994. - С.21-22.

[25] Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: монография. – М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. – С.186-214.

[26] Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: монография. – М., Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. - С.231-232.

[27] Савельева А.В. Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности//Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: сб. ст.: [в 2 ч. ]/Под общ. ред. Н.Н. Карпова; науч. ред. И.В. Черепановой]. – М., 2011. – Ч. II. – С.67-68.

[28] Стрельников В.В. Проблемы и перспективы прокурорского надзора за законностью правовых актов/В. В. Стрельников//Бизнес в законе. -2011. - № 5. - С. 28–30.

[29] Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: монография. – М., Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. - С.233-235.

[30] Савельева А.В. Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности//Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: сб. ст.: [в 2 ч. ]/Под общ. ред. Н.Н. Карпова; науч. ред. И.В. Черепановой]. – М., 2011. – Ч. II. – С.68-70.

[31] Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: монография. – М., Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. – С.234-250.

[32] Винокуров А.Ю. Требование в системе правовых средств прокурорского надзора // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сборник статей / Под общ. ред. О.С. Капинус, А.В. Кудашкина. - М.: Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2010. - С.251; Жидких А.А. О некоторых аспектах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: сборник статей / Под общ ред. О.С. Капинус и А.В. Кудашкина; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. - С.75.

[33] Винокуров А.Ю. Требование в системе правовых средств прокурорского надзора // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сборник статей / Под общ. ред. О.С. Капинус, А.В. Кудашкина. - М.: Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2010. - С.252-253.

[34] Ергашева Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. - 2006. - №3. – С.40-46.

[35] Винокуров А.Ю. К вопросу об обязательности выполнения требований прокурора//Материалы научной конференции "Обеспечение единого правового пространства". МосГУ, 25 ноября 2010 г. - М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2011. - С.18.

[36] Кудашкин А.В.Требование об изменении нормативного правового акта: вопросы теории и практики его применения прокурорами при проведении антикоррупционной экспертизы /А.В. Кудашкин//Российская юстиция. - 2011. - № 4. - С. 2 -6.

[37] Чубенко, И.С. Состояние прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности: динамика и тенденции развития /И.С. Чубенко //Актуальные проблемы российского права. - 2012. - № 2. - С. 157 – 163.

[38] Чубенко И.С. Институциональные решения в сфере защиты прав предпринимателей: омбудсмен или специальный прокурор /И. С. Чубенко//Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - № 3. - С.С.224.

[39] Чубенко, И. С.Состояние прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности: динамика и тенденции развития /И.С. Чубенко //Актуальные проблемы российского права. - 2012. - № 2. - С. 157 – 163.

[40] Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: Монография. - М.: Генеральная прокуратура РФ, Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2011. - С.84-86.

[41] Паламарчук А. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей/А. Паламарчук//Законность . -2014. - № 5. - С.3-5.

[42] Чубенко И.С. Институциональные решения в сфере защиты прав предпринимателей: омбудсмен или специальный прокурор /И. С. Чубенко//Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - № 3. - С.224.

[43] Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: Монография. - М.: Генеральная прокуратура РФ, Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2011. - С.90.

[44] Паламарчук А. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей/А. Паламарчук//Законность . -2014. - № 5. - С.5-6.

Краткое описание документа:

Научная работа по предмету «Право» на тему: «Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности» предлагается в качестве дополнительного источника информации при изучении темы «Система и функции правоохранительных органов Российской Федерации» в рамках раздела, посвящённого конституционному праву согласно Рабочей программы ПРАВО базовый и углублённый уровни 10-11 классы, разработанной Калуцкой Е.К. к учебнику "Право. 10-11 классы" А.Ф.Никитина, Т.И.Никитиной, Т.Ф.Акчуриной, а также при изучении темы «Прокуратура и ее деятельность» раздела 5 «Правосудие и правоохранительные органы» согласно Примерной общеобразовательной учебной дисциплины "Право" для профессиональных образовательных организаций", рекомендованной ФГАУ "ФИРО" (протокол №3 от 21.07.2015 г.).